Трудовые споры: правовая конструкция для рассмотрения (Хамзина Жанна Амангельдиновна, профессор, доктор юридических наук)
Фото: zakon.kz
Трудовые споры: правовая конструкция для рассмотрения
Хамзина Жанна Амангельдиновна
профессор, доктор юридических наук
Постановка проблемы.
С 1 января 2016 года в Казахстане введен в действие новый Трудовой кодекс. С его принятием был изменен порядок рассмотрения и разрешения индивидуальных трудовых споров. Новеллы сводятся к императивному закреплению досудебного рассмотрения споров согласительными комиссиями.
Согласительная комиссия стала, обязательной по обращению, специальной по цели деятельности, органом, разрешающим индивидуальный трудовой спор. Уже имеется определенная практика деятельности комиссий, выработана позиция судов относительно принятия к рассмотрению исков о восстановлении нарушенных социально-трудовых прав и свобод, прошедших предварительное рассмотрение в согласительных комиссиях. Соответственно анализ практики правоприменения позволяет сформулировать отельные проблемы обновленной процедурной подотрасли трудового права.
Первое. Законодательное закрепление нового органа, функционирующего у работодателя, согласительной комиссии, не стало безусловным основанием для формирования комиссий. Ненадлежащая пропаганда данного института, отсутствие юридической ответственности за его неформирование приводят на практике к ситуации, когда работник не может обратиться ни в комиссию, ни в суд за защитой прав, ведет к необоснованному затягиванию рассмотрения споров.
Второе. Излишняя и необоснованная либерализация трудового законодательства, регламентирующего деятельность комиссии.
Новый Трудовой кодекс разрабатывался в рамках реализации Плана нации - 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ Главы государства Нурсултана Назарбаева, шаг 83: либерализация трудовых отношений. Разработка нового Трудового кодекса. Исходя из проведенной кампании по информационному обеспечению принятия и разъяснения кодекса, его разработчик вкладывал, в общих чертах, в понятие либерализации труда усиление роли коллективно-договорного регламентирования трудовых отношений; расширение механизмов гибкого регулирования наемного труда; оптимальное сочетание государственного и договорного регулирования трудовых отношений.
На мой взгляд, либерализация трудового законодательства заключается в приближении последнего к реальной ситуации и тем самым формирование предпосылок для его соблюдения. Упор должен быть сделан на создание и развитие механизмов саморегулирования рынка труда при необходимом уровне государственного регулирования.
Вместе с тем, процедурно-процессуальные нормы должны априори, исходя из сущности этих норм права, обладать четко определенным содержанием, закрепляться на уровне нормативного правового регулирования. Деятельность согласительной комиссии, которая относится к органам, разрешающим трудовой спор должна быть детально и по существу регламентирована, иметь четкую процессуальную форму. Требуют императивного закрепления общие требования к процессу осуществления действий по разрешению споров. Имеется в виду востребованность совокупности нормативно определенных правил, устанавливающих процессуальный порядок производства по трудовым спорам. Правовая неопределенность приводит на практике к тому, что каждая комиссия по своему собственному усмотрению определяет порядок разрешения споров, требования к работе комиссий, содержанию выносимых решений. Здесь, на мой взгляд, проявился слабый теоретико-методологический подход разработчика нового Трудового кодекса к пониманию сущности и содержанию процедурно-процессуальной подотрасли трудового права, несмотря на имеющиеся классические общепризнанные научные и практические разработки в этой сфере, являющиеся базой для правотворческого процесса.
Не вдаваясь в очевидность вышеприведенных требований к процедурно-процессуальным нормам трудового права, отмечу следующее, согласительная комиссия, наделяемая функциями по разрешению трудового споров, не связанная четкими процессуальными нормами по их осуществлению, в большинстве процедурных моментов своей работы вправе самостоятельно определять параметры совершения того или иного процедурного действия, в ряде случаев комиссия вправе действовать по своему усмотрению, самостоятельно определять порядок совершения физическими и юридическими лицами деятельности либо действий. В данном аспекте законодательство наделяет комиссии правом своими силами формировать важнейшие параметры собственной деятельности. Указанные обстоятельства свидетельствуют о наличии в законодательстве таких коррупционных факторов, как широта дискреционных полномочий комиссий; отсутствие или ненадлежащее регулирование административных процедур; ненадлежащее определение функций, обязанностей, прав и ответственности должностных лиц.
Основная задача законодательства должна состоять в том, чтобы найти оптимальный баланс между легализацией трудовых отношений и обеспечением мер социальной защищенности работника, обеспечением продуктивной занятости, гарантий запрещения дискриминации в трудовых отношениях. Вместе с тем, следует понимать, что процедурно-процессуальная деятельность не относится к сфере либерализации деятельности субъектов трудовых и непосредственно связанных с ними отношений, указанная сфера не терпит правового вакуума, который неизбежно заполняется результатами личного усмотрения членов комиссий или работодателя.
Третье. Низкая компетентность членов комиссий относительно порядка, способов разрешения трудовых споров, содержания законодательства. В систему гарантий конституционного права каждого на индивидуальные трудовые споры, реализующиеся в процессе обращения в согласительную комиссию, не включены требования об ее оказании лицами, имеющими необходимую квалификацию, отсутствуют параметры подтверждения квалификации членов комиссии.
Таков, на мой взгляд, не полный перечень современных проблем организации работы, вынесения решений согласительными комиссиями.
Дискуссия.
Трудовым кодексом установлено, что согласительная комиссия является постоянно действующим органом, создаваемым в организации, ее филиалах и представительствах. Согласно п. 1, 2 ст. 159 Трудового кодекса индивидуальные трудовые споры рассматриваются согласительными комиссиями, а по неурегулированным вопросам либо неисполнению решения согласительной комиссии - судами, за исключением субъектов малого предпринимательства и руководителей исполнительного органа юридического лица. Согласительная комиссия является постоянно действующим органом, создаваемым в организации, ее филиалах и представительствах.
Таким образом, в отличие от предыдущего Трудового кодекса, согласно Трудовому кодексу 2016 года рассмотрение индивидуального трудового спора в согласительной комиссии является обязательным. И лишь по неурегулированным вопросам либо при неисполнении решения согласительной комиссии спор может быть рассмотрен в судебном порядке. Согласительная комиссия рассматривает все споры, кроме споров с руководителями исполнительного органа юридического лица и с работниками субъектов малого предпринимательства. Можно резюмировать: во всех субъектах среднего и крупного предпринимательства на территории Казахстана, а также в их филиалах и представительствах в обязательном порядке должны быть созданы согласительные комиссии.
Следующий вопрос о подведомственности споров комиссиям: какие споры комиссия правомочна рассматривать и выносить решения, для каких споров обращение в комиссию будет обязательной досудебной стадией разрешения спора, а для каких - нет. Возникают вопросы и у судов при разрешении вопроса о принятии/возвращении исковых заявлений о защите социально-трудовых прав. Если следовать букве закона, то нужно в данном вопросе исходить из следующего. Согласительная комиссия вправе рассматривать любые индивидуальные трудовые споры. Определения индивидуального трудового спора в ТК РК не содержится. Согласно п. 16 ст. 1 кодекса трудовой спор - разногласия между работником (работниками) и работодателем (работодателями) по вопросам применения трудового законодательства Республики Казахстан, выполнения или изменения условий соглашений, трудового и (или) коллективного договоров, актов работодателя. Трудовой кодекс, на мой взгляд, содержит значительный пробел в закреплении понятия трудовых споров. Законодатель пошел по пути общего установления в законе понятия «трудовой спор». Однако в Трудовом кодексе ни разу не встречается указанная правовая категория в том виде, в каком она нормативно закреплена! Подпункт 16) ст. 1 является по существу бессмысленной нормой, не несущей никакой смысловой нагрузки. Трудовой кодекс оперирует двумя категориями «индивидуальный трудовой спор» и «коллективный трудовой спор», в полном соответствие с конституционной нормой, признающей право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных законом способов их разрешения (п. 3 ст. 24 Конституции РК). Таким образом, что понимает законодатель, разработчик под индивидуальными и коллективными трудовыми спорами остается только догадываться, полагаю, что и согласительным комиссиям и судам сложно определить: какие конкретно трудовые споры им подведомственны в принципе, в первом случае, и как инстанции, рассматривающей иск без досудебного урегулирования, во втором. Например, исходя из выше изложенного определения нельзя однозначно, в соответствие с буквой закона, ответить на такого рода вопросы: спор между двумя, тремя работниками и работодателем, например, об оплате работы в выходной день, будет индивидуальным или коллективным; спор между бывшим работником и работодателем о восстановлении на работе должен ли быть рассмотрен согласительной комиссией, если в определении трудового спора, содержащемся в ТК РК, это разногласия исключительно между работником (работниками) и работодателем (работодателями), а не бывшим работником и работодателем (с связи с чем становится уязвимой позиция судов, возвращающих иски заявителям о восстановлении на работе, поскольку истцом выступает бывший работник, а не работник, определение работника дано пп. 43) ст. 1 ТК РК); может ли спор между работником и работодателями, например, по вопросу перевода являться индивидуальным; вправе ли согласительная комиссия рассмотреть спор между работодателем и гражданином, если последнему было отказано в приеме на работу при обращении к работодателю на основании направления на работу, выданного центром занятости населения и др.
В целях определения подведомственности согласительным комиссиям трудовых споров следует законодательно определить: что собственно понимается под ними, кто является их субъектами, из каких отношений (только трудовых или непосредственно с ними связанных, что, к слову, требует уточнения определения последних общественных отношений в ТК РК) могут возникать индивидуальные споры. Аналогичная работа востребована и относительно коллективных трудовых споров. Полагаю, что верным решением станет закрепление в законодательстве признание индивидуальным трудовым спором неурегулированное разногласие между работодателем и лицом, ранее состоявшим в трудовых отношениях с этим работодателем, а также лицом, изъявившим желание заключить трудовой договор с работодателем, в случае отказа работодателя от заключения такого договора.
Далее рассмотрим проблемы в организации деятельности комиссии. В данном направлении мы сразу сталкиваемся со сложностью: процедура создания согласительной комиссии в Трудовом кодекса четко не регламентирована. Кодекс закрепляет, что комиссия создается на паритетных началах из равного числа представителей от работодателя и работников. Количественный состав членов согласительной комиссии, порядок ее работы, содержание и порядок принятия решения согласительной комиссией, срок полномочий согласительной комиссии, вопрос о привлечении посредника устанавливаются в письменном соглашении между работодателем и представителями работников либо в коллективном договоре. Процитированная норма кодекса оставляет значительный полет для фантазии при организации работы комиссий, а анализ ее содержания позволяет резюмировать, что до создания комиссии должно быть заключено некое письменное соглашение между работодателем и представителями работников (согласно пп. 44) ст. 1 ТК РК представители работников - органы профессиональных союзов, их объединений, а при их отсутствии выборные представители, избранные и уполномоченные на общем собрании (конференции) работников большинством голосов участников, при присутствии на нем не менее двух третей работников (делегатов конференции)), закрепляющее вышеприведенный условия функционирования данного органа, либо в ранее заключенном коллективном договоре должны найти отражение указанные условия. При этом каким образом должно разрабатываться и приниматься письменное соглашение о работе комиссии не закрепляется.
ТК РК не содержит определения «представители работодателя», что затрудняет для работодателя выбор лиц, участвующих в работе комиссии, а также заранее является правовым условием для признания решения комиссии нелегитимным, как органа, созданного с нарушением законодательства. Так, в ТК РК есть определение «представителей работодателей» - это физические и (или) юридические лица, уполномоченные на основании учредительных документов и (или) доверенности представлять интересы работодателя или группы работодателей. В данном направлении актуально законодательное определение категории «представители работодателя», к которым следует отнести не только лиц, уполномоченных представлять работодателя на основании учредительных документов, доверенностей, должностных инструкций, но и назначенных в качестве таковых на основании акта работодателя.
Полагаю, что можно рекомендовать включать в соглашение о работе комиссии: принципы деятельности, порядок: образования и срок полномочий членов; ведения производства; вызова свидетелей, специалистов; истребования от работодателя необходимых документов; признания правомочности заседания комиссии и принятия решения, в том числе при разделении голосов; процедуры голосования; заявления отвода членам комиссии и последствия его удовлетворения; режим работы комиссии; сохранения за ее членам заработной платы за время исполнения обязанностей в комиссии; последствия неявки заявителя без уважительных причин на заседание комиссии (можно вынести решение о снятии заявления с рассмотрения, что не лишает работника права подать заявление вновь в пределах срока обращения за восстановлением нарушенных прав).
Завершается работа комиссии по конкретному спору вынесением решения, законодатель закрепил лишь сроки выдачи сторонам спора копии решения. Остаются вне законодательного регулирования: требования, предъявляемые к содержанию, структуре решения, порядок его легализации, заверения копий.
Сущность деятельности комиссии позволяет предполагать, что ее решение должно быть мотивированным, обоснованным, законным, основанным на действующем законодательстве. С этой позиции рекомендуется делить решение на вводную, описательную, мотивировочную и резолютивную части. Соответственно в решении должны быть, полагаю, указаны: наименование и реквизиты работодателя, реквизиты обратившегося в комиссию работника; даты обращения в комиссию и рассмотрения спора, существо спора; реквизиты членов комиссии и других лиц, присутствовавших на заседании; описание существа заявленных требований; существо решения и его обоснование (со ссылкой на закон, иной нормативный правовой акт); результаты голосования.
Вынесенное решение комиссии по трудовым спорам не ставит точку в деле. Согласно ТК РК решение согласительной комиссии подлежит исполнению в установленный ею срок, за исключением спора о восстановлении на работе, которое вероятно, поскольку ТК РК об этом ничего не говорит, по аналогии с гражданско-процессуальным законодательством подлежит немедленному исполнению. В случае неисполнения решения в установленный срок работник или работодатель вправе обратиться в суд. Срок обращения составляет два месяца со дня вручения копии решения согласительной комиссии при обращении по неурегулированным спорам либо при неисполнении ее решения стороной трудового договора. Нормы статьи 160 ТК РК построены таким образом, что не позволяют однозначно уяснить: срок для обращения в суд в два месяца после вынесения решения комиссией установлен только для споров о восстановлении на работе или для всех неурегулированных комиссией споров либо при неисполнении ее решения стороной трудового договора? Сама конструкция нормы и изучение ее содержания в том числе с позиции орфографии русского языка не позволяют однозначно трактовать пп.1) ст. 160 ТК РК. Изложенная проблема усугубляется наличием пп. 2) в указанной норме кодекса, закрепляющей, что по другим трудовым спорам срок обращения в комиссию или суд составляет один год с того дня, когда работник или работодатель узнал или должен был узнать о нарушении своего права. На практике, полагаю, приведенные нормы, регламентирующие важнейший аспект соблюдения сроков обращения за разрешения трудовых споров могут толковаться неоднозначно в зависимости от усмотрения правоприменяющего субъекта, что в принципе является показателем низкого качества правовой нормы.
Далее. Отмечу, что ТК РК избрал, на мой взгляд, неудачную формулировку для выполнения условий для обращения в суд после вынесения решения комиссией. А именно согласно п. 1 ст. 159, пп.1) ст. 160 для реализации указанного права требуется, чтобы спор комиссией был «неурегулированным». При этом, что понимать под дефиницией «неурегулированный спор», тем более уже рассмотренный органом, полномочным его разбирать с вынесением решения, ни ТК РК, ни ГПК РК, ни ГК РК не закрепляют. Позволю себе с некоторой долей вероятности предположить, что неурегулированность спора это отсутствие согласия, решения, с одной стороны, Но с другой, если решение комиссией по спору вынесено, то оно в определенной степени должно урегулировать конфликт в ту или иную сторону, одна из сторон должна быть в выигрыше: в требованиях должно быть отказано или удовлетворено, в том числе частично. Можно ли в данном случае считать спор урегулированным? Например, работодатель обратился за взысканием материального ущерба, причиненного работником при исполнении последним трудовых обязанностей. Согласительная комиссия частично удовлетворила требования работодателя, снизив сумму возмещения вреда. Можно ли в данном случае резюмировать, что спор урегулирован? А если работник или работодатель, или оба, не согласны с решением комиссии, могут ли они обратиться в суд? Что понимать под «неурегулированностью трудового спора» когда есть решение комиссии, можно ли в любом случае, при любом решении комиссии обращаться в дальнейшем в суд? Ответы на эти вопросы ТК РК не дает.
Такое множество вопросов по важнейшим аспектам процедуры разрешения трудовых споров согласительными комиссиями свидетельствует о недостаточном качестве действующего трудового законодательства.
Выводы
Трудовой кодекс РК требует значительной доработки в части регламентации процедур работы и принятия решений согласительными комиссиями по трудовым спорам. Данный вывод опирается не только и не столько на анализ системных проблем правоприменения, а прежде всего, на сущность процедурно-процессуальной подотрасли трудового права. Деятельность субъекта, осуществляющего процедурно-процессуальные полномочия, должна осуществляться в жестких рамках. Согласительным комиссиям де-факто была передана публичная функция по разрешению индивидуальных трудовых споров, даже с учетом того, что эта функция передана в ограниченном формате. Деятельность согласительной комиссии должна происходить в рамках определенной законом процедурной формы, выступающей в качестве правового регламента, опосредующей порядок разрешения спора.
Таким образом, во-первых, востребован нормативно установленный порядок осуществления деятельности согласительной комиссии. Легализация трудовых отношений не применима к сфере процедурно-процессуальных отношений, непосредственно связанным, вытекающим из трудовых. Трудовой процесс по индивидуальным спорам должен быть максимально формализован, что минимизирует или нейтрализует неопределенность норм, возможности личного усмотрения, позволит обеспечить правильное и единообразное применение норм права, а в конечном счете формализация трудового процесса станет важнейшей гарантией обеспечения защиты социально-трудовых прав.
Во-вторых, нуждается в законодательном закреплении само понятие «индивидуальный трудовой спор», как юридический факт, детерминирующий трудовой процесс. Важным является нормативное определение круга субъектов, имеющих право обращаться в согласительную комиссию. К таким субъектам можно, наряду с лицами, указанными в дискуссионной части настоящего исследования, отнести граждан, которые считают, что подверглись дискриминации при трудоустройстве у конкретного работодателя и др.
Третье, должны быть определены критерии содержания решения согласительной комиссии, требования, предъявляемые к нему с позиции мотивированности, обоснованности и законности. Наконец, нуждаются в значительном уточнении параметры возникновения права на обжалования решения комиссии посредством обращения в суд, например, проблема, «лежащая на поверхности» и требующая немедленного решения: в каком случае следует считать трудовой спор неурегулированным согласительной комиссией, чтобы стороны могли обратиться в суд?
Заключение
Следует отметить в заключении, что нередко незаконность решений согласительных комиссий в своей основе имеет недостаточную объективность их членов. Одна из специфичных черт трудовых правоотношений состоит в том, что выполнение трудовой функции осуществляется в условиях подчинения работниками условиям трудовой деятельности, определяемым работодателями. Трудовая деятельность требует определенного согласования между сторонами трудового договора, подчинения одной стороны другой. Работник и работодатель не равнозначные субъекты трудового отношения, наемный труд требует подчинения одной стороны отношения другой. В связи с чем, фактически индивидуальный трудовой спор рассматривается работниками конкретного работодателя, которые находятся у него в подчинении в рамках трудовых правоотношений. Изначально в работе комиссии заложено противоречие относительно качества объективности рассмотрения спора.
Продемонстрированные предпосылки необъективности рассмотрения споров комиссиями может усугубляться недостаточной компетентностью ее членов. Разрешение индивидуальных трудовых споров требует достаточных знаний трудового законодательства, актов работодателя, умения правильно толковать и применять закон к конкретной ситуации с учетом имеющихся значительных «пробелов» в правовом регулировании трудовых и непосредственно связанных с ними отношений.
Введение ТК РК обязательного досудебного порядка рассмотрения трудового спора в согласительной комиссией на практике повлекло неизбежные дополнительные расходы для работодателя. Кодекс прямо не возлагает на работодателя организационных расходов комиссии на работодателя, однако фактически работодатели обеспечивают комиссии помещениями, техникой и т.п., то есть создают все необходимые материальные условия для работы. Кроме того, заседания комиссий проводятся, как правило, в рабочее время, соответственно работодатели за это время сохраняют за членами комиссий заработную плату.
В качестве дополнительных расходов для работодателя по обеспечению компетентности членов комиссий ТК РК предусмотрел норму о том, что стороны согласительной комиссии обязаны проводить ежегодное обучение членов согласительной комиссии основам трудового законодательства Республики Казахстан, развитию умения вести переговоры и достижению консенсуса в трудовых спорах (п. 8 ст. 159). Полагаю, что работники, их представители не имеют собственных материальных и организационных средств для вышеуказанного ежегодного обучения, если только речь не идет о возможностях профессиональных союзов, что является редким исключением.
С другой стороны, полученные знания членами комиссиями об основах трудового законодательства, способах разрешения споров, ведения переговоров позволяют с минимальными материальными и моральными для сторон спора разрешить его по существу или найти приемлемое решение, устраивающее всех субъектов без обращения в суд. Внедрение обязательного рассмотрения трудовых споров согласительными комиссиями вписывается в общий стратегический тренд проводимой правовой политики по поэтапному расширению потенциала досудебного урегулирования споров. Следует направить усилия уполномоченного государственного органа по труду на доработку процедурно-процессуальных норм Трудового кодекса, устранение имеющихся объективных недостатков с учетом сложившейся на сегодняшний день практики, а также, возможно, создание условий для обучения членов комиссий, с учетом позиции уполномоченного органа по отдельным спорным, неурегулированным вопросам применения процедурных аспектов работы комиссии.
Сектору экономики, предоставляющему услуги по проведению обучения, тренингов, семинаров, следует обратить внимание на современные законодательные возможности продвижения нового продукта на этом рынке услуг по обучению членов согласительной комиссии основам трудового законодательства Республики Казахстан, развитию умения вести переговоры и достижению консенсуса в трудовых спорах.
