Александр Карпич: Планирование госпрограмм само по себе, а бюджет — сам по себе
Из личного архива А. Карпича
Под занавес уходящего 2020 года, Zakon.kz посчитал интересным поговорить о государственном планировании в нашей стране и пригласил для разговора советника председателя Совета ПАО «Палата аудиторов Республики Казахстан» Александра Карпича.
— Александр Николаевич, совсем недавно было создано Агентство по стратегическому планированию и реформам РК, которое в том числе будет осуществлять руководство в стратегическом планировании. Какая у нас ситуация в этом вопросе, есть проблемы, узкие места?
— Думаю, здесь у нас все хорошо: документы системы государственного планирования регулярно разрабатываются, рассматриваются, утверждаются, выполняются, их неустанно и бдительно мониторят, оценивают. Словом, процесс идет. Правда, кое-где у нас порой встречаются досадные несоответствия, в том числе между однородными по смыслу показателями, которые приводятся в разных документах системы госпланирования.
Как вы знаете, есть две государственные программы: программа инфраструктурного развития «Нұрлы жол» на 2015-2019 годы и программа развития агропромышленного комплекса на 2017-2021 годы. В обеих программах предусмотрен такой показатель, как производительность труда в аграрно-промышленном комплексе, только плановые значения этого показателя в них разные, и не просто разные, а разные в разы.
В госпрограмме «Нұрлы жол» планируется, что производительность труда в 2017 году достигнет 1 млн 50 тыс. тг, в госпрограмме развития АПК планируется показатель в размере 1 млн 785 тыс. тг.
В 2018 году в «Нұрлы жол» планируется показатель в размере 1 млн 100 тыс. тг, а в АПК – 2 млн 216 тыс.
В 2019 году производительность труда в «Нұрлы жол» планируется в размере 1 млн 300 тыс. тг, а в АПК – 2 млн 684 тыс.
Кому верить, чему верить?
Программа и «Нұрлы жол» и АПК утверждены постановлением правительства в июле 2018 года, но лишь с разницей в 18 дней. Согласитесь, привести однородные по экономическому смыслу показатели в обеих программах никакой проблемы не составляло.
— Получается, что обе госпрограммы проходили согласование практически в одно и то же время, в одних и тех же министерствах, и никто не обратил внимание на явное несогласование планируемых показателей?
— Бывает, никто не застрахован от неточностей в текстах, которые готовят разные государственные органы.
— Но ведь эти документы где-то сводятся, вычитываются, сопоставляются. В конце концов, необходимо как-то согласовать потребность и наличие материальных, трудовых и финансовых ресурсов.
— Потребность в материальных и трудовых ресурсах в обеих госпрограммах вообще никак не заявляется, хотя методикой по их разработке предусматривается специальный раздел, в котором должны быть представлены потребности в ресурсах, в том числе в финансово-экономических, материально-технических и трудовых. Но кроме потребности в деньгах, никакие иные потребности не приводятся.
Смею отметить, что потребность в деньгах – это только желания, декларация и больше ничего, о чем имеется недвусмысленная оговорка примерно такого содержания: объемы расходов по мероприятиям, финансируемым за счет средств республиканского и местных бюджетов, будут уточняться в соответствии с Законом РК «О республиканском бюджете» на соответствующий период.
Другими словами, вполне справедливо выражение «планирование госпрограмм само по себе, а бюджет – сам по себе». В качестве подтверждения процитирую примечание, которое приводится в госпрограмме индустриально-инновационного развития Казахстана на 2020-2025 годы: «Выполнение целевых индикаторов программы будет зависеть от объемов финансирования программы на соответствующие финансовые годы».
Кстати, аналогичная оговорка имеется и в госпрограмме развития АПК на 2017-2021 годы.
— Иными словами, то, что запланировано в госпрограмме, совсем необязательно к исполнению? Заранее делается оговорка, что результаты по каким-то причинам могут быть не достигнуты и основная причина – недофинансирование.
— Как можно опровергать очевидное? Так написано в госпрограммах. В качестве примера предлагаю рассмотреть госпрограмму развития АПК на 2017-2021 годы, в которой предусматривается, например, увеличение уставного капитала НУХ «КазАгро» на 228,8 млрд тг, что составляет 12,5% от всех расходов, финансирование которых планируется осуществлять из республиканского бюджета.
В госпрограмме указывается, что в 2018 году уставный капитал должен быть увеличен на 52 млрд 880 млн тг.
В Законе «О республиканском бюджете на 2018-2020 годы» приобретение финансовых активов, то есть акций «КазАгро», было запланировано на сумму 17 млрд 880 млн тг. Запланированная в бюджете сумма меньше суммы, предусмотренной в госпрограмме, на 35 млрд тг, или почти в три раза – 52 млрд 880 млн тг против 17 млрд 880 млн.
Фактическое увеличение уставного капитала в 2018 году составило 82 млрд 800 млн тг. Факт оказался на 30 млрд больше, чем было запланировано в госпрограмме и на 65 млрд больше, чем было предусмотрено в республиканском бюджете.
Рассмотрим 2019 год. Фактическое увеличение уставного капитала в 2019 году составило 50 млрд тг. В госпрограмме увеличение было запланировано в размере 64 млрд. Факт меньше плана на 14 млрд.
В Законе «О республиканском бюджете на 2019-2021 годы» предусматривалась сумма 30 млрд тг. Факт оказался больше плана на 20 млрд.
2020 год. В госпрограмме увеличение уставного капитала планируется в сумме 74 млрд тг. В Законе о республиканском бюджете по бюджетной программе 258 предусматривается сумма в размере 34 млрд 550 млн тг. В два раза меньше, чем указывается в госпрограмме.
На портале «Открытое правительство» по бюджетной программе МСХ 258 «Увеличение уставного капитала АО "НУХ "КазАгро"» указывается 10 млрд. Какое будет фактическое увеличение уставного капитала «КазАгро» в 2020 году узнаем позже, уже в 2021 году.
2021 год. В недавно принятом Законе «О республиканском бюджете на 2021-2023 годы» увеличение уставного капитала «КазАгро» не предусматривается. Совсем. В госпрограмме увеличение уставного капитала планируется в сумме 96 млрд.
— Какой-то калейдоскоп… Госпрограмма – один из документов Системы государственного планирования, мероприятия и необходимые финансовые ресурсы определены, согласованы и утверждены правительством, однако фактическое финансирование не соответствует запланированным в госпрограмме суммам. Как же считают объемы финансирования при разработке госпрограммы? И разве недофинансирование, например, «КазАгро» не скажется на результатах госпрограммы?
— Первое. По итогам 2018 и 2019 годов фактическое увеличение уставного капитала «КазАгро» превышает плановые показатели на 16 млрд. По итогам двух лет идем с превышением графика. Должно ли это сказаться на результатах? МСХ не вносило изменений в госпрограмму, поэтому вполне логично предположить, что на достижение запланированных целевых индикаторов это превышение никак не сказалось.
Второе. Даже если фактическое увеличение уставного капитала «КазАгро» в 2018 и 2019 годах было бы меньше запланированного в госпрограмме, то это абсолютно ничего не значит.
Кстати, касательно общей суммы увеличения уставного капитала «КазАгро». В госпрограмме, как я уже говорил, указывается сумма в размере 228,8 млрд. Однако, если сложить суммы, планируемые по годам выполнения этого мероприятия, то итог получится несколько иной: 286 млрд 880 млн, то есть на 58,8 млрд больше, чем указывается в госпрограмме. Это не для обсуждения, просто к слову.
— Действительно, что тут обсуждать? Оказывается, суммы, указанные в госпрограмме, ничего не значат и ни к чему не обязывают. Однако, какая существует связь увеличения уставного капитала «КазАгро» с достижением запланированных результатов?
— Поясняю: в госпрограмме отсутствуют мероприятия, финансирование которых осуществляется за счет средств «КазАгро». Их в госпрограмме просто нет!
— На какие тогда цели планировалось увеличение уставного капитала? Какие результаты должны быть достигнуты? Как вообще определялась или рассчитывалась потребность в дополнительной капитализации?
— Это уже другой космос! Это бюджетное законодательство! Это бюджетные инвестиции в квазигосударственные организации. Правительство, в конце концов, вносит проект закона на очередной трехлетний период в Парламент и защищает перед депутатами каждую тенгушечку.
По крайне мере, так должно быть. Следовательно, в проекте должны быть учтены необходимые финансовые ресурсы для реализации утвержденных правительством же государственных программ. Если у депутатов возникают вопросы, то обоснование каждой суммы должно быть готово, и представлено по первому вздоху.
— Помимо этого, еще и Счетный комитет в рамках предварительной оценки проекта республиканского бюджета представляет свои рекомендации. Таким образом, как мне кажется, проект бюджета имеет вполне себе железобетонное обоснование.
— Не спешите. Давайте, не углубляясь в дебри, просто насладимся, так сказать, самим процессом, восхитимся увиденным и очаруемся услышанным.
Начну с того, что увеличение уставного капитала квазика есть бюджетные инвестиции, осуществляемые, прошу простить за обилие бюрократизмов, посредством увеличения его, то есть квазика, уставного капитала.
Для того, чтобы это действо совершилось, соответствующий госорган готовит инвестиционное предложение и направляет его в Министерство экономики – главному специалисту по государственному планированию. Инвестиционное предложение содержит много разной информации, в том числе и подтвержденное расчетами обоснование требуемых сумм.
— Это инвестиционное предложение готовится до разработки государственной программы или после?
— Как правило, после, хотя возможны варианты, но редко. Инвестиционное предложение должно содержать не просто ссылку на документ Системы госпланирования, в составе которого предусмотрено то или иное мероприятие, но и точное указание на конкретный пункт или подпункт, короче, координаты места, в котором оговаривается планируемое мероприятие.
— Зачем эта информация нужна министерству? Госпрограмма утверждена, суммы бюджетных инвестиций в составе все той же госпрограммы тоже утверждены. Кроме того, госпрограмму Министерство экономики согласовало.
— Как говорят мудрые, но циничные люди, вопрос не на мою зарплату…
— Вам виднее, но продолжим. Главный плановик изучил инвестиционное предложение и вынес вердикт, например, одобряем... Дальше что?
— Теперь готовится финансово-экономическое обоснование, которое должно содержать сведения по целесообразности, обоснованности, а также оценку результата от вложения бюджетных средств в уставной капитал квазиков. Что есть целесообразность? Что есть обоснованность?
Для подтверждения обоснованности необходимо привести доказательства запрашиваемой суммы, например, прайс-листы на планируемые к закупу товары, а также доказать, что квазик не сможет все громадье планов провернуть за счет собственных или заемных средств.
Что касается целесообразности, то здесь следует раскрыть влияние запрашиваемых инвестиций на экономику страны.
— Как, например, увеличение уставного капитала «КазАгро» в 2018 году повлияет на производительность труда в агропромышленном комплексе?
— В том числе и это. Тем более, что в госпрограмме нет информации о том, на какие цели запрашивается увеличение уставного капитала. И как следствие – отсутствуют результаты этих инвестиций.
Кстати, по поводу результатов. Бюджетным кодексом предусматривается, что бюджетная программа должна содержать показатели прямого и конечного результатов. Не будем останавливаться на содержательной части этих терминов, в данном случае это не важно, важно то, что они просто должны быть.
Так вот, в Стратегическом Плане МСХ на 2017-2021 годы предусматриваются расходы по бюджетной программе 258 «Увеличение уставного капитала АО "НУХ "КазАгро"». Но о результатах – прямых и конечных – которые планируется достичь или получить, не написано ни слова. Не обременена 258 бюджетная программа никакими результатами.
Аналогичную ситуацию наблюдаем и в Стратегическом Плане МСХ на 2020-2024 годы. В открытом бюджете МСХ, с содержанием которого можно ознакомиться на портале «Открытое правительство», по бюджетной программе 258 также не предусмотрен ни прямой, ни конечный результат.
— И все-таки, как с результатами инвестиций? Их нет в госпрограмме, их нет в стратегическом плане министерства, но где-то они должны быть опубликованы, обнародованы.
— В финансово-экономическом обосновании бюджетных инвестиций, осуществляемых посредством увеличения уставного капитала. В этом документе каждый администратор бюджетной программы обосновывает показатели результатов от тех денег, которые с большей долей вероятности им одобрит республиканская бюджетная комиссия.
— Получается, что в госпрограмме АПК и стратегическом плане МСХ, то есть в утвержденных документах Системы госпланирования, указываются расходы бюджета на вполне конкретное мероприятие, а будут ли эти расходы и в каких суммах – это науке неизвестно. Если в госпрограмме не указаны ни мероприятия, которые будут финансироваться за счет увеличения уставного капитала «КазАгро», ни результаты от этого финансирования, то возникает необходимость разрабатывать, согласовывать, протаскивать через все бюрократические рогатки еще один документ? Это лучшие практики эффективного государственного управления? Это прорывные технологии государственного менеджмента в действии? Это бескомпромиссная и принципиальная борьба с раздутым аппаратом госчиновников?
— Если звезды зажигают, значит, это кому-то нужно. Итак, финансово-экономическое обоснование подготовлено и отправлено в Министерство экономики, которое готовит экономическое заключение, в котором высказывается на предмет экономической целесообразности бюджетных инвестиций, их влияния на экономику страны и соответствие стратегическим документам. Но, внимание! Свое экономическое заключение министерство готовит на основании заключения экономической экспертизы финансово-экономического обоснования бюджетных инвестиций. В этом заключении проводится оценка мероприятий, указанных в финансово-экономическом обосновании, на их соответствие критериям обоснованности и результативности.
— Обоснованность – это то же самое, о чем мы уже говорили?
— Да. Отвечу сразу за результативность.
— Не надо перегружать подробностями. Понятно, что поднакопив необходимые заключения с необходимыми «одобрямс», можно смело идти на республиканскую бюджетную комиссию.
— А вот и нет. Впереди еще отбор наиболее привлекательных ФЭО, который проводит главный бюджетный плановик – Министерство финансов. Далее, если пройден отбор, будет кастинг, который проводит республиканская бюджетная комиссия, и если он пройден, то большой бюджетный бал – принятие закона о республиканском бюджете – будет достойной наградой за упорство и труды.
Мы рассмотрели два документа Системы государственного планирования: государственная программа и стратегический план государственного органа, но есть еще один документ, входящий в эту систему – Стратегия развития акционерного общества «КазАгро».
В Стратегиях развития «КазАгро» на 2011-2020 годы и на 2020-2029 годы отсутствует даже упоминание о том, что в планируемых периодах в качестве одного из источников фондирования будет выступать увеличение уставного капитала, которое планируется осуществить за счет денег республиканского бюджета. Есть показатели производительности труда, но о них мы поговорим позже.
— Давайте в следующий раз…
(Продолжение следует)
