Со студенческой скамьи юристы знают, что к уголовной ответственности можно привлечь только за те деяния, которые прямо предусмотрены Уголовным кодексом. Никакого расширительного толкования состава уголовного правонарушения, никакой аналогии права – только буквальное толкование. Наказать можно только ровно за то, что прямо определено уголовным законом как преступление или уголовный проступок.
Действует ли это правило в отношении административных правонарушений?
Как «по трафарету»
Безусловно, да. Это следует из Кодекса об административных правонарушениях РК. В частности, норма ч.1 ст. 8 КоАП устанавливает, что «административные правонарушения, меры административного взыскания, меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении и меры административно-правового воздействия определяются только настоящим Кодексом. Никто не может быть подвергнут административному взысканию, мерам административно-правового воздействия или мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных настоящим Кодексом».
Причем это не просто правило применения административного закона. Это правило, которое отражает один из принципов законодательства об административных правонарушениях, – принцип законности.
К административной ответственности можно привлечь только за то, что прямо определено в КоАП как административное правонарушение. Так же, как и в уголовном законодательстве, перечень деяний, за которые следует привлечение к ответственности, строго определен Кодексом.
Суды, органы и должностные лица, рассматривающие дела об административном правонарушении, лишены возможности произвольно, по своему усмотрению, расширенно толковать и применять составы адмправонарушений, привлекать к ответственности за то, что прямо не определено КоАП как адмправонарушение. Применение норм КоАП подобно использованию трафарета (не путать с «шаблонным» правосудием, когда судебные акты оформляются «под копирку», без учета обстоятельств конкретного дела).
Образно говоря, состав адмправонарушения – это трафарет, то есть очерченный законодателем контур деяния, который только при стопроцентном соответствии можно считать административным правонарушением. В каждом конкретном случае совершенное деяние проверяется через указанный условный трафарет. Есть стопроцентное совпадение – значит, есть состав адмправонарушения; нет полного совпадения – значит, состава адмправонарушения нет, лицо нельзя привлечь к адмответственности, даже несмотря на неправомерность деяния лица.
Все просто, не правда ли?
Строго по кодексу
Если, предположим, состав предусматривает ответственность за непредоставление информации (как, например, согласно п/п 1 ч. 6 ст. 91 КоАП), то ее представление с опозданием (с нарушением установленного срока предоставления) не образует состав адмправонарушения. Привлечение к адмответственности в случае нарушения сроков будет допустимо лишь в случае, если состав в КоАП предусматривает не только непредоставление, но и несвоевременное предоставление информации (как, например, согласно ч. 2 ст. 214 КоАП).
Возьмем еще, к примеру, состав статьи 592 КоАП «Превышение установленной скорости движения». Часть первая указанной статьи предусматривает административную ответственность за превышение установленной скорости на величину от 10 до 20 километров в час. Если водитель допустил превышение скорости на величину до 10 километров в час, то привлечь его к адмответственности по данному составу нельзя – формально не подпадает под состав адмправонарушения. Такое превышение скорости хотя и является в целом неправомерным действием (нарушение Правил дорожного движения все-таки налицо), но оно адмправонарушением не является и к адмответственности привлечь водителя нельзя.
Или следующий пример, но уже из финансовой сферы. Состав ч. 3 ст. 220 КоАП предусматривает адмответственность банков за утерю платежных документов клиента. Утеря иных документов клиентов (например, документа с образцами подписей, учредительных документов из клиентского досье) состав адмправонарушения по ст. 220 КоАП не образует. Расширенное толкование данного состава недопустимо.
Все сказанное подчеркивает, насколько необходимо суду, органам и должностным лицам следовать важному правилу – адмправонарушением является только то, что прямо обозначено таковым в КоАП.
Этому простому и очевидному, казалось бы, правилу, на практике следуют, увы, не всегда. Приведу пример, когда ни уполномоченный госорган, ни судебные инстанции не последовали буквальному толкованию административного закона, а, наоборот, по сути, расширили состав адмправонарушения.
В кодексе одно, а в постановлении – другое
Как известно, для получения кредитного отчета необходимо соответствующее согласие субъекта кредитной истории. То есть по общему правилу банки вправе обращаться в кредитное бюро за отчетом о кредитной истории клиента, только если есть согласие последнего (кроме случаев получения негативной информации о клиенте, например, о просрочке свыше 90 дней – эти случаи не требуют согласия на запрос). Форма таких согласий установлена законодательством.
Причем закон устанавливает, в каких целях полученная информация может быть использована (п. 2 ст. 26 Закона РК «О кредитных бюро и формировании кредитных историй в Республике Казахстан»). К ним относятся, например, оценка рисков при предоставлении, мониторинге и пролонгации кредитов, иных сделок с отсроченным платежом. Подзаконным нормативным правовым актом установлено, что согласие дается при заключении договора о предоставлении займа либо иной сделки между поставщиком информации (банком) и субъектом кредитной истории (клиентом) (п. 4 «Правил оформления согласия субъектов кредитных историй на предоставление информации о них в кредитные бюро …» № 53 от 27.03.2017г.).
В одном деле банк получил надлежаще оформленное согласие клиента. Через какое-то время банк направил запрос в кредитное бюро на получение кредитного отчета для того, чтобы оценить кредитоспособность клиента и сделать ему предложение иных кредитных продуктов.
Госорган – Агентство РК по регулированию и развитию финансового рынка – усмотрел в действиях банка признаки адмправонарушения, предусмотренного ч. 2-1 ст. 208 КоАП. На основании составленного протокола Специализированный межрайонный суд по административным правонарушениям привлек к ответственности по указанной статье (1).
В чем же, по мнению суда, состоит нарушение? В том, что: 1) отчет был запрошен банком при отсутствии заявления клиента на заключение договора (то есть нарушен порядок получения кредитного отчета) и 2) информация из кредитного отчета была использована не в соответствии с целями, установленными законом (хотя и в интересах самого клиента).
Не буду подробно останавливаться на приведенных судом доводах – они небесспорны; сформулированные в Правилах № 53 требования по оформлению согласия расплывчаты и вовсе не исключают истребование кредитного отчета и его использование для заключения договоров по новым продуктам с клиентами. Поэтому нарушения-то никакого не было. Но суть не в этом.
Главное, в чем судом допущена грубая ошибка, – в привлечении к ответственности за деяние, которое не подпадает прямо под состав адмправонарушения. Фактически суд произвольно расширил основания привлечения к административной ответственности.
Ч. 2-1 ст. 208 КоАП признает адмправонарушением следующее действие: «подача получателем кредитного отчета запроса о представлении кредитного отчета без согласия субъекта кредитной истории, за исключением случаев получения негативной информации о субъекте кредитной истории, а также неправильное оформление такого согласия».
Обратите внимание: объективную сторону этого адмправонарушения образуют подача запроса без согласия субъекта кредитной истории или неправильное оформление такого согласия.
В рассматриваемом случае согласие субъекта имеется и оформлено оно было правильно (никто и не ставил под сомнение правильность его оформления).
Фактически же суд привлек к ответственности не за отсутствие согласия и не за неправильное его оформление (как это предусмотрено ч. 2-1 ст. 208 КоАП), а за нарушение порядка получения согласия и использование кредитных отчетов в целях, не предусмотренных законом. Иначе говоря, в КоАП предусмотрено одно, а привлекли к ответственности за другое.
Это незаконно. Вот если указанный состав предусматривал бы ответственность не только за отсутствие согласия и неправильное его оформление, но и за нарушение порядка получения согласия и нецелевое использование полученного кредитного отчета, тогда можно было бы говорить об адмответственности. Однако, как видно из диспозиции ч. 2-1 ст. 208 КоАП, эти действия не образуют состава адмправонарушения.
Неправосудность постановления в приведенном кейсе в том, что суд, оценивая действия привлекаемого к ответственности лица, признал адмправонарушением действия, которые самим КоАП таковыми не считаются.
Возможно, суд ввело в заблуждение название статьи 208 КоАП – «Нарушение законодательства о кредитных бюро и формировании кредитных историй» – и он посчитал, что раз есть нарушение, значит, можно привлекать. Однако суд упустил тот важный момент, что не каждое нарушение требований законодательства о кредитных бюро влечет привлечение к адмответственности, а лишь то, которое строго обозначено КоАП как адмправонарушение. В итоге суд нарушил своего рода принцип трафарета, о котором я упоминал ранее: не наложил фактически совершенное деяние на установленный КоАП состав адмправонарушения. А попросту нарушил принцип законности.
К сожалению, ни апелляционная инстанция, ни Верховный суд не исправили эту грубую ошибку нижестоящего суда (2). Ни одна из судебных инстанций не удосужилась хотя бы дать оценку приведенным выше аргументам. Примечательно, что по аналогичному кейсу суды вынесли прямо противоположное решение, справедливо посчитав те же самые действия другого банка не влекущими адмответственность (3).
Последствия неправосудных актов
Открывает ли рассмотренное нами судебное дело путь к произвольному толкованию административными судами норм КоАП для привлечения субъектов к ответственности? Означает ли это, что наметились различия в подходах толкования и применения норм двух отраслей публичного права – уголовного и административного, когда в первом случае правоприменитель должен строго следовать правилу: привлекать к ответственности можно только за то, что прямо определено кодексом как правонарушение, а во втором может и отступить от него, расширяя по своему усмотрению основания для привлечения к ответственности?
Возможно, не стоит делать столь далеко идущие выводы. Возможно, речь идет лишь об отдельной судебной ошибке, волею случая не исправленной ни одной вышестоящей инстанцией. Хочется в это верить. Однако опасность подобных ошибок в том, что они постепенно могут перерасти из отдельного прецедента в судебную практику и далее – в судебную доктрину. Именно поэтому нельзя оставлять без внимания ни один неправосудный акт.
В конце концов, мы все надеемся на то, что наша судебная система все же переломит сложившийся десятилетиями подход при рассмотрении дел об административных правонарушениях – от «соглашательской» позиции с госорганами и обвинительным уклоном к позиции справедливого и беспристрастного разрешения административных дел. Сказанное, впрочем, относится не только к судам, но и ко всем госорганам и должностным лицам, имеющим право на привлечение к административной ответственности.
__________________________________________
(1) см. постановление Специализированного межрайонного суда по административным правонарушениям города Алматы № 7528-21-00-3/18155 от 12.08.2021 г.
(2) см. постановление Алматинского городского суда № 3а-638 от 9.09.2021 г.
(3) см. постановление Специализированного межрайонного суда по административным правонарушениям города Алматы № 7528-21-00-3/23545 от 22.10.2021 г.
