Почти 2500 лет назад еще Платон говорил, если бы люди разобрались в понятиях и определениях, то половину конфликтов можно было бы избежать. Его высказывания актуальны и сегодня.
Наконец-то принят в новой редакции Закон «О Государственной границе Республики Казахстан». Предыдущий Закон был из самых «старожил» среди законов, принятый еще на заре становления суверенного Казахстана и по замыслу разработчиков проекта старого закона он должен был действовать до установления Государственной границы по всему периметру. Вопрос о принятии нового Закона стоял давно и неоднократно поднимался, но ограничивались каждый раз с внесением изменений и дополнений в некоторые законодательные акты, касающиеся госграницы. Вначале ждали окончания делимитации границы, затем демаркации, также решения судьбы Каспия как водоема (как известно по международным правилам граница на море проходит по одним правилам, а на озере - по другим), которая до сих так не решена, да и вряд ли в ближайшее время решится из-за богатых запасов углеводорода в этом водоеме.
Было много шума вокруг этого Закона, особенно после трагических событий на «Арканкергене» на всех уровнях, но с принятием закона в новой редакции стало еще больше путаницы. Многострадальная Пограничная служба не получила должного толчка на законодательном уровне. Вместо того, чтобы принять закон «О Пограничной службе КНБ РК» в новой редакции, хотя бы ориентируясь на Закон «О специальных государственных органах», признали существовавший закон утратившим силу.
В настоящее время, да и в будущем, на обеспечение безопасности личности, общества и государства на границе влияют 2 фактора: человеческий фактор и инженерно-техническое оборудование границы с созданием соответствующей инфраструктуры, отвечающей современным требованиям. Если вопросы инженерно-технического оборудования границы более шире можно было регламентировать данным законом, то деятельности Пограничной службы (а это и есть человеческий фактор) должен был посвящен Закон «О ПС КНБ РК» в новой редакции. Ведь этого требует и закон «Об обороне и ВС Республики Казахстан» ( ст.26 ). Закон «О Государственной границе РК» и Закон «О ПС КНБ РК» это разные отрасли права. Если первый из международного права, то второй - внутреннее административное законодательство. Поэтому не зря все другие войска, не входящие в Вооруженные силы, имеют свои законы, а пограничники, охраняющие и защищающие священные рубежи государства нет. Даже сторож, охраняющий туалет олигарха, имеет свой закон «Об охранной деятельности».
На мои возражения, разработчики ответили, что это решение Правительства РК. Такого решения не было. Был список законов, принятых до вступления в силу основного закона РК Конституции 1995 г. и разработчики с подачи далеких от охраны границы сотрудников КНБ ответили «есть» и поставили закон о ПС на утрату силы.
Я задавал вопрос некоторым представителям нынешнего поколения воспитателей, что мы, начавшие службу в советское время, обучаясь в те времена в военных учебных заведениях проходили предмет «Партийно-политическая работа в войсках и основы воинского воспитания» и обучали нас формам и методам воспитания при социализме и строительстве коммунизма, но вы строите капитализм, а работаете по нашим правилам, в чем же разница? Для восхождения в горы нужны ледорубы, а не акваланги. Поэтому нужны другие формы и методы. Никто не мог ответить. Разница в том, что при строительстве капитализма на первую ступень поднимается социальное обеспечение, а его нет. В Законе «О воинской службе и статусе военнослужащих» речь идет в основном о видах довольствия (Президент РК еще в 2008 г поставил задачу о принятии пакета новых законов, касающихся социальных вопросов населения, и назвав среди них закон о социальной защите военнослужащих). Вместо того, чтобы принять новый закон, касающихся социальных вопросов военнослужащих, действовавший закон признали утратившим силу.
Без решения людских проблем, порядка на границе не установишь. А законом «О Государственной границе РК» социальные вопросы никак не отрегулируешь. Это и есть один из недостатков данного закона.
Как пограничники, так и другие «болельщики», зациклились на нарушителях границы и контрабанде, пропуске через границу. Поэтому поступают различные предложения вплоть до того, что надо пограничников чуть ли не «огражданить». Отсюда и попытка создания территориальных управлений, подчинив части ПС областным департаментам. Покойный Стамбеков был пограничником «от бога», прошедший всю пограничную школу. Он понимал, что этого нельзя допустить, и нашел выход из положения: и требования инстанций выполнить, и оставить со временем все так, как было. Поэтому предложил провести эксперимент на базе одного из отрядов. Главная задача ПС, если исходить из Основного закона, Конституции, то это обеспечение суверенитета государства, целостности и неприкосновенности территории. А этого без военного присутствия на границе не возможно добиться и этим процессом должны руководить только военные, притом пограничники.
Если говорить о территориальной целостности, то новый Закон отдал часть территории на Каспийской море «без боя» («бой» будет в будущем). Закон «О Государственной границе РК» 1993 г континентальным шельфом РК (изменения и дополнения 2002 г.) признавал дно и недра под дном Каспийского моря до срединной линии, а новый закон от территориальных вод до пределов, установленных международными договорами, ратифицированными РК. Международное законодательство о континентальном шельфе допускало установления шельфа до срединной линии. Поэтому, когда Казахстан в 2002г установил такой предел, никто ни официально, ни в кулуарах претензии не предъявил, а теперь вынесли судьбу шельфа на спор. Кому нужна была такая головная боль? Ведь Каспий не могут до сих пор поделить из-за сероводородных запасов, расположенных именно на шельфе.
Теперь о потере суверенитета.
По теории режим государственной границы устанавливается непосредственно на Государственной границе, а она, как видно из определения, линия, а не полоса. В соответствии с определением понятия «пограничная полоса» ( пп.29 ст.2 ), «пограничная полоса - часть территории на сухопутном участке непосредственно примыкающая к Государственной границе», т.е. законодатель противореча ст.1 данного Закона режим государственной границы вывел за пределы линии, включив в данный режим пограничную полосу.
Согласно п.1 ст.12 Закона «Режим Государственной границы действует на Государственной границе и в пограничной полосе в соответствии с настоящим Законом и международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан», т.е. чтобы действовал режим Государственной границы кроме Закона «О Государственной границе РК» нужен еще международный договор. Если бы после союза «и» был еще союз «(или)», то еще можно было бы понять, но его отсутствие однозначно требует обоих актов.
Продолжая эту мысль, обратимся к п.2 данной статьи. Согласно пп.4 и 5 режим Государственной границы включает порядок «4) въезда, временного пребывания, проживания, передвижения в пограничной полосе и осуществления полетов над пограничной полосой; 5) ведения хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения общественно-политических, культурных или иных мероприятий». В силу п.1 данной статьи для реализации пп.4) и 5) нужны международные договоры, да еще ратифицированные. С какой стати мы должны согласовывать свои действия на своей территории с соседним государством? Например, проживания чабана вблизи границы и выпас им скота. Не эта ли потеря суверенитета? Суверенитет - это верховенство отечественного законодательства на всей своей территории. А здесь надо согласовывать.
Предел пп.5 вообще не определен. На какую территорию все указанные в подпункте мероприятия распространяются? Закон не конкретизирует.
Это касается и территориальных вод, и континентального шельфа. Ведь все это наша территория. Ст.44 и 53 Закона для установления их режимов этих территорий требуют как внутреннего закона, так и международного договора. Почему мы должны опять согласовывать свои действия на своей территорией с сопредельным государством. Если в отношении континентального шельфа можно в чем-то согласится (по международным актам суверенитет государства на континентальном шельфе только на разведку и разработку естественных богатств), то с территориальными водами никак нет.
В соответствии с п.1 ст.10 Закона «Государственная граница на местности обозначается ясно видимыми пограничными знаками в соответствии с демаркацией» (чего?). Любая демаркация предусматривает обозначение границы на самой линии границы. Тогда почему согласно части второй п.3 ст.12 рубеж обозначения границы оборудуется на пограничной полосе?
Если согласно п.1 ст.19 пропуск через Государственную границу осуществляется в пунктах пропуска, открытых в соответствии с законодательством РК и международными договорами РК, то для чего перечень пунктов пропуска, указанных п.3 этой статьи?
В п.1 ст.31 законодатель вывозом грузов и товаров куда имеет ввиду? Если за границу, то это не режим пунктов пропуска, в режим государственной границы. Пункт не конкретизирует куда вывоз груза и товаров, за границу или в нашу территорию?
П.1 ст.34 не конкретизирует на какой границе производится досмотр транспортных средств, грузов и товаров, где главенствует ПС КНБ РК: через Государственную границу или таможенную? Если через таможенную, то статья противоречит Таможенному кодексу, так как кодекс по иерархии является вышестоящим актом, то статья не рабочая. Получается конфликт зон.
Почему сотрудники транспортных организаций действия, предусмотренные пп.2) и 3) п.1 ст.36 должны информировать КНБ РК? Почему нельзя непосредственно ПС? Многие могут понимать в прямом смысле и будут действовать так, как сказано в законе. Неужели нельзя было прописать в законе ПС, а не КНБ. Сотрудники КНБ в связи с непрофессионализмом в данном деле могут и не среагировать так, как пограничник. Чем меньше промежуточных органов в принятии решений, тем оперативнее проводятся действия. Либо пограничники боятся всего и перекинули ответственность, либо КНБ, как во многих видах деятельности ПС, при этом не зная досконально и подробно вопросы границы, нюансы пограничного дела, все замыкает на себя, лезут туда, куда не следует.
По большому счету и Балхаш, и Зайсан - это внутренние воды. В данном законе речь идет о водоемах, находящихся в пограничном пространстве. Исходя из смысла пп.4 п.3 ст.9 Закона граница на трансграничных реках проходит по прямой линии, соединяющие выходы Государственной границы к берегам водоема. Этот подпункт определяет как проходит граница по рекам (Понятия «пограничная река» в законе нет). Исходя из этого как понять последний абзац пп.9) ст.2 ? Согласно этому абзацу внутренним водам относятся воды пограничных рек, берега которых принадлежат РК, т.е. оба берега. Если принадлежит РК один берег? В тех случаях, когда граница идет по реке, то Казахстану принадлежит только один берег.
В законе должны были прозвучать определения основных действий ПС, как охрана и защита Государственной границы. Авторы правильно не включили эти действия в ст.2 , где раскрыты термины, используемые в законе. Они основные действия всех органов, а не термины. Но, к сожалению, ни ст.6 , ни ст.7 не дают определений этих действий. Эти статьи констатируют суть защиты и охраны границы и кем они осуществляются.
Из сути указанных действий, определенных законом можно вывести определения этих понятий, хотя закон должен был точно определить их, чтобы не было различных толкований и получится не радостная картина. Определения понятия «защита Государственной границы» не отличается от других защит. Определения понятий должны быть четкими со всеми отличительными признаками, характерными только для данных действий. А из содержания п.1 ст.6 защита Государственной границы ничем почти не отличается от той же защиты личности или защиты чести и достоинства. Почти тот же комплекс мер. Я бы определил, что «Защита Государственной границы - комплекс взаимосвязанных мер государственных органов направленных на обеспечение целостности, неприкосновенности и неотчуждаемости территории Республики Казахстан». При таком определении видно было бы, на что направлена защита Государственной границы и соответствовало бы п.2 ст.2 Конституции.
Из содержания п.1 ст.7 можно вывести определение охраны Государственной границы, но уже более конкретнее, чем защита. Но п.1 ст.7 до конца не доведенный. П.2 этой статьи возложил охрану границы в водах на ПС КНБ РК. Тогда почему это выпало из п.1. П.1 ограничивается только режимами Государственной границы и пунктов пропуска. Если ПС охраняет границу в водном пространстве, то она должна заниматься и выявлением предпосылок к нарушению границы в водном пространстве, т.е нарушениями режимов территориальных и внутренних вод, континентального шельфа. Поэтому в п.1 слова «режима Государственной границы и режима в пунктах пропуска» должны были заменены словами «режимов в пограничном пространстве». Этого требует и п.3 ст.64 , где перечислены задачи ПС.
Установление Государственной границы на Каспийском море надо было включить в ст.1 , а то получилось, что Государственная граница на море всего лишь термин, а не священный рубеж.
В соответствии с определением понятия «пограничная полоса», правила в ней не будут действовать пока не будет установлен режим Государственной границы, что крайне не желательно, так как этот режим будет готовиться не один год и в результате пограничники потеряют контроль вблизи границы. Надо было по другому изложить.
В Законе много ссылок на международные договоры, ратифицированные РК. Ст.11 Закона «О международных договорах РК» ограничивает случаи ратификации. В частности, зачем ратификация договора о пунктах пропуска. Любая ратификация теряет темп исполнения и не красит государство перед договаривающей стороной, приводит снижению авторитета государства и показывает как волокитчика. Например, случилась на границе чрезвычайная ситуация природного или техногенного характера и надо срочно действовать, а закон требует договора с ратификацией. Также зачем надо было судоходство на пограничных водоемах регулировать международным договором, ратифицированным РК? Достаточно было бы договора без ратификации. Вышеуказанный закон не требует ратификации.
Закон также внес коллизии в действующее законодательство. Так, определения понятий «делимитаций», «демаркация» даны в законе «О геодезии и картографии», которые не соответствует трактовке данного Закона «О Государственной границе». Если дали иное понятие в новом законе, то надо было внести изменения и в закон «О геодезии и картографии».
Все вышесказанное было указано разработчикам в ходе обсуждения проекта учеными и специалистами Академии ПС КНБ, но, увы воз и ныне там.
