– Александр Николаевич, вопросы государственно-частного партнерства обсуждаются сегодня на всех уровнях, особенно после поручения президента, которое он дал в своем Послании народу. Что такое ГЧП – модное увлечение или реальный механизм привлечения инвестиций в нашу экономику и как оно сегодня у нас развивается?
– Замечание президента по поводу необходимости переходить на новую модель ГЧП считаю совершенно правильным. По последним данным (на 1 ноября) общее количество проектов в Казахстане составило 1350, реализуемых договоров – более 840. Общий объем привлеченных и планируемых инвестиций – почти 1336 млрд тенге. Много это или мало? В республиканском бюджете на этот год сумма всех приоритетных инвестиций запланирована в размере чуть более двух триллионов тенге. Итоги, как мне представляется, вполне неплохие.
Что касается второй части вашего вопроса, то могу сказать, что ГЧП в Казахстане развивается не благодаря, а вопреки... Не при помощи, а наперекор… Не за счет, а несмотря, невзирая… Пользуясь случаем, хотел бы прокомментировать некоторые положения законодательства о ГЧП и определить возможность их выполнения.
В Законе "О государственно-частном партнерстве" отменяется, выводится из реальности один из основных участников процесса – потенциальный частный партнер. Потенциальный частный партнер – это частный партнер, который претендует на участие в конкурсе (аукционе) либо в прямых переговорах по определению частного партнера. При этом частный партнер – это индивидуальный предприниматель, простое товарищество, консорциум или юридическое лицо, за исключением отдельных лиц, заключившие договор ГЧП.
Образно говоря, чтобы родиться сыном своего отца, я сначала должен родиться его папой, то есть собственным дедом. Если строго соблюдать букву Закона, то никакого ГЧП у нас быть не может: основной участник процесса не появился, о нем подумали, но на свет не произвели. Однако и "потенциальные частные партнеры", и "частные партнеры" существуют, функционируют, платят налоги.
– Получается что-то вроде циклической ссылки…
– Так оно и есть. Следующая проблема некоторым образом как раз таки связана с "циклической ссылкой". Если есть частный партнер, то должен быть и государственный.
По закону, государственным партнером является Республика Казахстан, от имени которой выступают государственные органы, учреждения, предприятия, ТОО и АО, половина и более процентов долей участия в уставном капитале или голосующих акций которых прямо или косвенно принадлежат государству, заключившие договор ГЧП.
В законе предусмотрены четыре стадии реализации проекта ГЧП – разработка государственным партнером инвестиционного предложения либо бизнес-плана к проекту ГЧП, определение частного партнера, заключение договора ГЧП и выполнение сторонами его условий.
Очевидно, что реализация проекта ГЧП упирается в непреодолимую преграду непосредственно уже на первой стадии, так как Республика Казахстан, от имени которой могут выступать госорганы и другие вышеперечисленные организации, становится государственным партнером только после заключения договора ГЧП. То есть после завершения третьей стадии. Ни о какой разработке именно государственным партнером инвестиционного предложения и речи быть не может, поскольку этого госпартнера не существует еще в природе. Как говорили латиняне, чего нет в документах, того нет на свете.
Другая проблема связана с определением еще одного участника процесса, а именно организатора конкурса или прямых переговоров. Ситуация полностью повторяется, так как организатор конкурса является государственным партнером, который, как следует из названия, осуществляет организацию и проведение конкурса или прямых переговоров, а также проводит квалификационный отбор. Понятно, госпартнер не может проводить никакие мероприятия, предшествующие заключению договора ГЧП. Как говорится, тупик, дальше поезда не ходят...
– Как я понимаю, на каждой стадии реализации проекта ГЧП участники как бы меняют свой статус, и этот статус должен быть четко обозначен?
– Совершенно верно. На мой взгляд, следует серьезно поработать с терминологией и очень внимательно вычитать закон.
Следующий вопрос я бы не отнес к категории невыполнимых, но задумался бы, насколько он корректный. Для того, чтобы пройти квалификационный отбор, потенциальный частный партнер должен, помимо всего прочего, иметь собственные или заемные средства не менее 20% от стоимости объекта ГЧП. Собственные средства – это собственный капитал, деньги и иные активы, которые принадлежат потенциальному частному партнеру и непосредственно вовлекаются в реализацию проекта ГЧП. Учитывая это, мы должны суммировать источники формирования активов – собственный капитал с самими активами. Деньги это же активы. Для того, чтобы определить размер собственных средств, активы надо сложить с пассивами, что категорически неправильно.
Для более полного понимания некорректности приводимого в законе алгоритма, давайте рассмотрим такую ситуацию. Допустим, участвуя в проекте ГЧП я, как потенциальный частный партнер, создаю ТОО с уставным капиталом 100 тыс. тенге. Оплату его произвожу деньгами в аналогичной сумме. Итого в активе ТОО 100 тыс. тенге в виде денег и столько же в пассиве – уставном капитале, который является собственным. Вопрос, а сколько моих собственных средств? Если считать по алгоритму закона, то 200 тыс. тенге. Если считать правильно, то только 100 тыс. Разница чувствуется?
Я остановился лишь на некоторых, более выраженных законодательных проблемах, а так их значительно больше.
– В начале нашего разговора вы упомянули нормы и Бюджетного кодекса, которые, по вашему мнению, также не стимулируют ГЧП и нуждаются в доработках. Что вы имели в виду?
– Речь идет о перечне документов и материалов, которые правительство вносит в Парламент вместе с проектом закона о республиканском бюджете и пояснительной запиской, в которой оговариваются приоритетные направления бюджетного финансирования. К записке прилагается список бюджетных инвестиций, направленных, в том числе на реализацию проектов ГЧП. И здесь самое главное.
Бюджетные инвестиции – это финансирование из республиканского или местного бюджета инвестиционных проектов и увеличение уставных капиталов юридических лиц. Бюджетный инвестиционный проект – это мероприятия по созданию новых или реконструкции существующих объектов, в том числе информатизации за счет бюджета непосредственно администратором бюджетной программы в течение определенного периода и имеющих завершенный характер. Казалось бы, никаких противоречий или смысловых конфликтов здесь нет, но это лишь кажется так.
Есть понятие "государственный инвестиционный проект", которое подразумевает комплекс мероприятий, направленных на достижение стратегических целей государства путем бюджетных инвестиций и реализации проектов ГЧП, в том числе концессионных. То есть бюджетные инвестиции не включают в себя реализацию проектов ГЧП, это разные, самостоятельные понятия.
– И…?
– Таким образом, формирование и внесение в Парламент совместно с проектом закона о республиканском бюджете пакета документов и материалов, руководствуясь положениями Бюджетного кодекса, не представляется возможным. Реализация проектов ГЧП подвисает: если вносить как отдельный документ, то вполне выполнимо, а в составе бюджетных инвестиций – нет.
Это, так сказать, обзор практически невозможных к реализации, но по факту выполняемых положений законодательства о ГЧП. Как они влияют на развитие ГЧП? Никак. Но процесс не останавливается. Перефразируя известное выражение, можно сказать: "Неточность и неопределенность закона компенсируется вольностью его толкования"...
