Эффективность
закона
в правоприменительной
практике
Помощник депутата Мажилиса Парламента Республики Казахстан, соискатель Евразийского национального университета имени Л.Н.Гумилева Д.К. Досымбеков, ставит вопрос о повышение эффективности правоприменительной практики, поскольку в теории эта проблема не нашла удовлетворительного решения - считает автор.
Проблема эффективности в работе компетентных органов всегда имела большое научно-практическое значение. И сейчас в условиях социально-экономических преобразований Казахстана эта проблема не утратила своей актуальности. Более того, она приобрела значение одной из важнейших в современных условиях, когда происходит непрерывный процесс пересмотра и обновления законодательства, установление новых и совершенствование старых способов регулирования, поскольку жизнь выдвинула совершенно новые задачи в области государственно-правового устройства. Правоприменительные органы также оказывают воздействие на общественные отношения, и от качества их деятельности во многом зависят уровень и темпы социально-экономического развития общества и успешность проводимых реформ. Бесспорно, повышение эффективности правоприменительной практики - важная государственная задача. Однако, на наш взгляд, она будет носить беспредметный характер, так как в теории эта проблема не нашла удовлетворительного решения.
В юридической литературе правоприменение традиционно понимается как форма реализации юридических норм, которая осуществляется при помощи компетентных органов, наделенных властными полномочиями, и специально направлена на обеспечение полного, точного и своевременного осуществления субъективных юридических прав и исполнения юридических обязанностей. Правоприменение обеспечивает, создает предпосылки к реализации субъективных прав и обязанностей, но само по себе не реализует их. При этом под реализацией правовых норм понимается фактическое претворение их предписаний в правомерном поведении адресатов норм права.
В современный период научное управление обществом в масштабе всего государства является одним из решающих факторов социального прогресса. В связи с новыми требованиями к эффективности управления обществом, обусловленными новыми направлениями деятельности государства, необходимо полнее и эффективнее использовать возможности правоприменения, развивать и совершенствовать его с тем, чтобы оно отвечало сегодняшним потребностям общества и государства.
Известный трюизм о том, что практика является критерием истины, непригоден в оценке закона. Содержащиеся в нем положения представляют собой особого рода суждения. Нормы права — суждения долженствования. Это императивы. Часто категорические. Часто морализаторские. И всегда в той или иной степени политизированные. Оценивать их следует в категориях эффективности. И в этом аспекте практика реализации закона — один из надежных критериев.
Почему правоприменительную практику следует использовать в оценке закона в первую очередь? Потому что все нормы права адресованы практике. Они и правовые потому, что со всей очевидностью (в силу принудительного характера) рассчитаны на действие, на проведение в жизнь. Даже если не сводить его к законодательству в широком смысле этого слова. Своего рода исключение составит разве что понимание права в духе правового реализма, когда правом объявляют саму практику, то, что сделает судья или администратор. Впрочем, и там не уйти от практики реализации созданных прецедентов.
Кстати, сам правовой реализм формировался в период, когда правоприменительная практика, вместо того, чтобы служить закону, составляла ему конкуренцию. Правоприменительные акты выступали тогда прямым свидетельством неэффективности законов, кризиса законодательной деятельности, кризиса законности. Европа на рубеже позапрошлых и прошлых веков дает примеры отхода от созданных и ставших невыносимыми в силу изменившихся условий законов, прямого пренебрежения ими и официальной апелляции к судебным решениям. Однако, если отвлечься от периодов экстремальных условий общественного развития, не следовало бы противопоставлять законотворчество и правоприменение и усматривать причины недостижения социальных целей то в законах, то в актах применения права. Есть и общие, внеправовые факторы, которые следует учитывать. У нас довольно часто эффективность законодательства в целом и эффективность отдельных законов пытаются связать с единственным фактором — с состоянием правоприменительной практики, с работой правоприменительных органов. Между тем, из того, что наши суды и правоохранительные органы были в тяжелом положении, в отчуждении и не выполняли своих задач, не всегда следует, что законы неэффективны.
Действие законов, их эффективность зависит от множества факторов, от системы факторов, действующих не только с неизбежной закономерностью, но и синергетически. Это экономические, политические, идеологические и собственно юридические факторы.
Казалось бы, правоприменительные акты, правоприменительную практику надо искать в собственно юридической материи. Нет. Сегодня сама правоприменительная деятельность — в разной степени деятельность экономическая, политическая и даже идеологическая.
В теоретическом анализе и практическом измерении нуждается эффективность, во-первых, системы правового воздействия в целом, во-вторых, системы нормативного юридического воздействия (правового регулирования в собственном смысле этого слова) и, в-третьих, системы юридического воздействия с помощью индивидуальных актов.
В рамках названных направлений можно указать, например, на актуальность изучения эффективности: а) законодательных актов; б) подзаконных нормативных актов; в) актов исполнения права; г) актов нормативного или казуального толкования права; д) актов применения права и так далее. Естественно, что приводимая система позволяет конкретизировать объекты исследования вплоть до отдельных разновидностей и единичных актов соответствующего звена.
Об эффективности любого правового акта можно говорить постольку, поскольку он имеет свою, вполне определенную цель, отличную от целей иных средств правового воздействия. Если закон используется по необходимости, если он — не лишнее звено в механизме правового регулирования, значит, на него рассчитывают, от него ожидают определенного эффекта.
Но эффективность закона проявляется еще и в том, что он приносит определенный результат совместно с другими средствами правового воздействия. Как раз это обстоятельство требует системного подхода к изучению правового регулирования в широком смысле слова.
Понятие эффективности предполагает определенный элемент сравнения. Всегда важно знать, какие методы и средства приносят наибольшие результаты, а какие действуют с меньшей отдачей. Однако при сопоставлении эффективности закона и правоприменительного акта нужно иметь в виду, что, несмотря на свои специфические задачи, они служат одной общей цели: вносить порядок в общественные отношения.
Сам факт неуклонного исполнения и систематического использования норм, адресованных правоприменителю, по общему правилу свидетельствует (хотя бы и с формальной стороны) об их эффективности. Для названных норм правоприменительные акты являются в известном смысле и целью, и результатом ее реализации. Если норма предписывает, например, возбуждение уголовного дела при определенных условиях, то вынесение следователем соответствующего постановления будет удовлетворением ближайшей цели и достижением результата, преследуемого нормой в данном конкретном случае.
Без учета эффекта правоприменительных действий нельзя вынести суждение об эффективности тех обязывающих и управомочивающих предписаний, которые реализуются гражданами и организациями при посредничестве правоприменительных органов. Вполне может случиться так, что решающую роль в достижении планируемых законодателем результатов сыграют не сами нормативные акты (страдающие иногда серьезными недостатками), а надлежащие действия субъектов применения права. Правда, здесь не идет речь об обнаружении "фиктивной результативности нормы", когда цель достигается и без ее влияния. Деятельность субъектов не именовалась бы правоприменительной, если бы заменяла действие нормативных актов.
Показателем эффективности нормативного регулирования правоприменение служит и в том отношении, что характеризует средства, избираемые законодателем для полного осуществления своей воли. Законодатель сознательно идет на дополнительные расходы (в том числе материального порядка), устанавливая необходимость вмешательства подчиненных органов в процесс реализации права. Конечно, эти затраты окупаются, они необходимы, но при любых обстоятельствах они входят в стоимость урегулирования общественных отношений посредством права.
Эффективность закона и эффективность правоприменительного акта соотносятся между собой, как общее и особенное. В самом широком смысле эффективность закона включает в себя результативность действия всех средств, призванных обеспечить достижение его целей. Поэтому было бы не совсем точно оценивать работу правоприменителей с точки зрения полноты и реальности достижения результатов, преследуемых законами. Не исключены случаи, когда правоприменительные органы действуют безупречно, но на правотворческом или каком-то другом уровне какие-то звенья не срабатывают, и в итоге желаемый правовой эффект не наступает. Суд, например, может достоверно установить обстоятельства совершения преступления и степень виновности подсудимого, правильно квалифицировать деяние и, в соответствии с законом, учитывая личность правонарушителя, определить меру наказания. И если осужденный после отбытия срока наказания вновь совершает преступление, возможно предположение или о несовершенстве правовой нормы, устанавливающей ответственность за соответствующее деяние, или о несовершенстве уголовно-исполнительного законодательства, или о недостатках в работе уголовно-исполнительных учреждений. Не исключены также и другие гипотезы.
Чтобы точно знать о дефектах в том или ином звене механизма правового воздействия, нужно иметь представление о критериях эффективности каждого из них. Это необходимо еще и для того, чтобы не обезличивать ответственность в деле проведения правовых предписаний в жизнь.
Итак, как нормы закона, так и предписания правоприменительных актов преследуют, в конечном счете, одни и те же цели: утвердить порядок, справедливость, истину, равенство.
С учетом сказанного можно сделать следующий вывод: полная эффективность закона достигается тогда, когда все его цели — и ближайшие, и отдаленные, и конечные — выполнены с наименьшим ущербом для различных социальных ценностей, с меньшими экономическими затратами, в наиболее короткий срок.
Возникает вопрос, может ли правоприменительная практика свидетельствовать об обратном явлении — об эффективности закона со знаком "минус"?
Возможность эффективности правовой нормы с отрицательным значением наглядно проявляется в той ее простейшей формуле, когда эффективность изображается дробью, в числителе которой разница между целями достигнутой и планируемой, а в знаменателе произведенные затраты. Знаменатель (произведенные затраты) может оказаться большим, нежели числитель, в результате чего эффективность получит минусовое выражение. Однако математика может и спасовать перед социально-политическими ценностями. Давно признано, что дешевое правосудие дорого обходится. Точно так же и о законе можно сказать: он мало чего будет стоить, если не потратиться на его проведение в жизнь, в том числе и на эффективное правосудие. Более того, в науке признавалось и то, что если основная цель запроектированного закона приобретает особенно существенное значение, он может быть принят, несмотря на то, что повлечет за собой и некоторые неустранимые отрицательные последствия.
Издержки и отрицательные последствия могут быть самыми разными, порой совершенно неоправданными. Скажем, правоприменительная практика потому является важным фактором и показателем эффективности закона, что она обеспечивает надлежащие сроки проведения требований закона в жизнь. А если, как это имеет место сегодня, сроки расследования уголовных дел растягиваются на годы, если после нескольких лет содержания обвиняемых под стражей дела в отношении их прекращаются? Следовательно, вывод об отрицательном значении "эффективности" придется, видимо, сделать, если закон не выполняет своих целей или выполняет их с непомерно высокими издержками. Случается и так, что практика выявляет такой нежелательный социальный эффект, причиной которого является сам закон, что он оказывается несоизмеримым с положительным эффектом.
