Правовой статус иностранцев в Республики Казахстан
Иностранные граждане, прибывающие в Казахстан, зачастую сталкиваются с определенными трудностями в отношении определения своего правового статуса на территории принимающей их стороны. В Казахстане в настоящее время только формируется законодательная база по регулированию данного вопроса, но в ней еще не полно отражена государственная позиция к проблемам иностранных граждан.
С обретением независимости и суверенитета, свободой внешнеэкономической деятельности, привлечением иностранных инвестиций, снятием административных запретов и ограничений на въезд и пребывание иностранцев в РК, развитием туризма произошло резкое увеличение приезжающих и проживающих в нашем государстве иностранцев. Вопрос, который еще совсем недавно затрагивал сравнительно небольшое число иностранных граждан, превратился в животрепещущую проблему для многих организаций, казахстанских законодателей и правоприменительных органов (прокуратура, суд, нотариат, адвокатура и др.).
Несмотря на то, что в республике имеется необходимая правовая база, которая определяет статус иностранцев в республике, вопросы их правового положения все еще остаются открытыми. Сегодня, как никогда, необходимо обновление существующего нормативного материала о правовом положении иностранных граждан, что потребует внесения изменений в Законы РК "О миграции населения", "О занятости населения", "О беженцах", в Указ Президента РК, имеющий силу закона, "О правовом положении иностранных граждан в РК".
В республике не раз предпринимались шаги, направленные на упрощение и более четкое правовое закрепление порядка оформления въезда в РК и выезда из РК как иностранцев, так и граждан РК, а также на расширение возможностей встреч на основе семейных связей, безвизовых поездок, выдачи многократных въездных-выездных виз, упрощения таможенных формальностей и т.д. Но проблемы остались.
В Основном законе РК п.3 статьи 4 определено, что международные нормы, ратифицированные РК, имеют приоритет перед законами РК и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для их применения требуется издание закона. Поэтому для создания и развития правовой базы по регулированию статуса иностранцев в РК, применения принципов международного права необходимо комплексное исследование того объема прав и обязанностей иностранцев, который заложен в законодательстве зарубежных стран, международных конвенциях, соглашениях по правовым вопросам статуса иностранцев.
Среди всех категорий иностранных граждан, пребывающих на территории РК, наибольшим объемом прав пользуются граждане стран - членов СНГ и прежде всего тех государств, с которыми Республики Казахстан тесно интегрируется. Их привилегированное положение, по сравнению с другими иностранцами, устанавливается договорами Казахстана с этими странами. Пребывание иностранных граждан ближнего зарубежья регулируется двусторонними и многосторонними договорами.
Вместе с тем, даже среди этой категории иностранных граждан можно провести градацию. Так, в наиболее привилегированном положении среди них находятся граждане России, которым в соответствии с договором от 20.01.1995 г. "О правовом статусе граждан РК, постоянно проживающих на территории РФ, и граждан РФ, постоянно проживающих на территории РК" предоставлено право: занимать должности руководителей, заместителей руководителей структурных подразделений в областных, районных, поселковых, городских, сельских администрациях, а также отделов, управлений, коллективов, входящих в систему местных органов исполнительной власти, на основе порядка, согласованного сторонами договора. (Но, к примеру, такое положение отсутствует в точно таком же казахстанско-белорусском договоре от 17.01.1996 г.).
Кроме того, по этому же договору на граждан России не распространяются ограничения или дополнительные обязанности, которые установлены для иностранных граждан. К договорам, устанавливающим особый статус иностранных граждан, относится также Соглашение между РФ и РК "О военной службе граждан РФ в ВВС РК по контракту и их статус" от 20.01.1995 г.
Модель казахстанско-российского договора была положена в основу нового четырехстороннего договора Белоруссии, РК, Кыргызстана, РФ "О правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства" от 28.04.1998 г. Данный договор устанавливает более высокий статус граждан перечисленных государств на территории договаривающихся сторон, вводя новый термин "постоянный житель".
Вместе с тем, определенную тревогу вызывает правовая схема обеспечения пребывания иностранных граждан в РК дальнего зарубежья. особенно в сфере правового регулирования вопросов контроля их пребывания. Государственные органы власти, а конкретно МИД РК совместно с МВД, КНБ, Министерством юстиции РК и другими заинтересованными ведомствами, приняли Инструкцию "О выдаче виз РК".
В целях урегулирования рынка трудовых ресурсов и борьбы с безработицей ими был проведен ряд мероприятий. Во-первых, было принято решение о введении запрета на осуществление индивидуальной коммерческой деятельности на рынках, расположенных на территории РК, иностранными гражданами и лицами без гражданства, пребывающими в РК по служебным, частным делам, на учебу, лечение, в качестве туристов. Сегодня ни для кого не секрет, что уже на протяжении ряда лет иностранные граждане, пребывающие в РК, в нарушение действующего законодательства занимаются индивидуальной коммерческой деятельностью на рынках городов и регионов РК.
Анализ правонарушений показывает, что основные противоречия заключаются в несоответствии задекларированной в приглашении и визе фактической цели нахождения иностранных граждан в РК. Вот поэтому мы и становимся свидетелями таких фактов, как создание иностранными гражданами, торгующими на казахстанских рынках, совместных предприятий. Основная цель иностранных граждан при этом - любыми способами продлить сроки своего пребывания на территории РК.
Несмотря на то, что органами правопорядка проводятся профилактические мероприятия, которые, кстати, очень часто приводят к неоднократным случаям массового сокращения пребывания и выдворения с территории республики граждан Китая, Кыргызстана, Таджикистана и других государств. Среди них не редки случаи и неправомерного выдворения. В этой связи нужно пересмотреть в законодательном порядке полномочия миграционной полиции РК на местах, так как, с одной стороны, они несколько "урезаны", что не позволяют ей самостоятельно и эффективно действовать в отношении обеспечения контроля за иностранными лицами. С другой стороны, назрела необходимость устранить те противоречия в деятельности миграционной полиции, которые заключаются в том, что эта структура зачастую выдворяет иностранных граждан с территории страны незаконно и без решения суда, при этом ссылаясь только на решение силовых структур. Решение суда для иностранных граждан, против которых ведется процесс выдворения, очень важный аспект, поскольку они должны иметь право на предоставление доводов против своего выдворения, право на пересмотр своего дела в суде и иных государственных органах. Кстати, это право предусмотрено Указом Президента РК "О правовом положении иностранных граждан" и Законом РК "О государственной границе РК" (ст.33). Однако в вышеназванном указе отсутствует важная норма о том, что запрещается индивидуальное и коллективное выдворение иностранных граждан на основании расовой принадлежности, религии, культуры, родового и этнического происхождения. Поэтому в национальном законодательстве необходимо воспроизвести норму международного права, закрепленную в ст.7 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают. Она гласит: "Иностранец, на законном основании находящийся на территории государства, может быть выслан с территории этого государства только во исполнение решения, вынесенного в соответствии с законом, и, если императивные соображения государственной безопасности не требуют иного, имеет право на предоставление доводов против своей высылки...".
Аналогично, на наш взгляд, было бы предусмотрительно внести в Указ Президента РК от 15.07.1996 г. в ст.19 "О порядке предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в РК" норму, определяющую гарантии безопасности этих лиц. Эти нормы, ко всему прочему, отличали бы их правовой статус от общего статуса иностранцев. В первую очередь, в нормах гарантий лицам, которым будет предоставлено политическое убежище, необходимо закрепить обязанности самого государства, которые должны заключаться в следующем:
1) в отношении таких лиц не осуществляется выдача;
2) они не могут быть высланы или выдворены, во всяком случае в те страны, где они могут подвергаться преследованиям. (Такое положение предусмотрено Декларацией о территориальном убежище, принятой ООН от 14.12.1967 г);
3) они имеют право пользоваться особыми льготами (например, освобождаются от уплаты госпошлины за выдачу им документов на выезд за границу).
Нельзя не добавить, что в указе необходимо четко определить позицию РК относительно предоставления только территориального убежища и непризнания дипломатического убежища. Но это необходимо сделать, поскольку РК является участницей Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. (дата присоединения РК от 31.03.1993 г.). В ней содержится следующая норма (ст.41 п.3): "помещения представительств не должны использоваться в целях, не совместимых с функциями представительства, предусмотренными настоящей Конвенцией или другими нормами общего международного права, или же какими-либо специальными соглашениями, действующими между аккредитованным государством и государством пребывания".
Таким образом, если дипломатическое представительство, которому адресована вышеназванная норма, нарушает запрет, то в данном случае речь должна идти о злоупотреблении дипломатическим иммунитетом, о вмешательстве во внутренние дела государства пребывания, со всеми вытекающими из этого последствиями.
Указанные пробелы в казахстанском законодательстве по регулированию правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства не являются исчерпывающими и требуют большего внимания к их разрешению. Все еще остается дискуссионным как в законодательном, так и в практическом плане такой актуальный вопрос, как привлечение иностранной рабочей силы в РК. В республике до сих пор не ратифицирован ряд международных документов, касающихся как трудовой миграции в РК, так и вопросов лицензирования в соответствии с международными стандартами. Правительство РК приняло ряд нормативов, касающихся регулирования трудовой миграции, такие как:
Правила выдачи лицензии на деятельность, связанную с привлечением иностранной рабочей силы и вывозом рабочей силы из РК за границу;
Правила, условия и размеры внесения гарантийного и залогового взносов;
Правила оказания посреднической помощи гражданам по трудоустройству за границей;
Правила защиты внутреннего рынка труда при выдаче разрешений работодателя на привлечение иностранной рабочей силы.
Кроме того, Министерство труда и социальной защиты населения РК некоторые вопросы трудовой миграции рассмотрело в разъяснительном письме от 12.06.2000 г.
Накопленная законодательная база позволяет республике заключать двусторонние договоры в этом направлении. Это необходимо сделать, поскольку при отсутствии таких договоров и граждане РК пребывают в некоторых зарубежных государствах незаконно. Примером тому могут послужить неоднократные случаи, когда граждане РК пребывают в Южной Корее по туристическим визам с целью трудоустройства. Понятно, что это противоречит законодательству как самой Южной Кореи, так и РК, а порой приводит и к трагическим последствиям.
Открытыми вопросами остаются и семейно-брачные отношения граждан РК с иностранными гражданами, например, проблема выплаты алиментов иностранного гражданина, покинувшего РК и имеющего ребенка от бывшего брака с гражданкой РК. Важно отметить, что Республика Казахстан подписала отдельные соглашения по обеспечению правовой помощи с государствами СНГ, Турцией и другими, но до сих пор у нас нет принятых международных соглашений, которые могли бы полностью обеспечить выплату алиментов со стороны иностранных граждан дальнего зарубежья, имеющих несовершеннолетних детей в РК и отказывающихся от данной выплаты. Указанная проблема актуальна и требует особого внимания со стороны казахстанских законодателей.
Вышеобозначенные пробелы относительно правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в РК говорят о том, что требуется систематизация республиканского законодательства в данном вопросе. Необходимо принять новый единый закон РК, который включал бы в себя весь комплекс вопросов, мог бы однозначно и более конкретизировано определять регулирование этого правового поля.
Сабитова Айнур Алимхановна, к.ю.н., зам. заведующего кафедрой международного права и общеюридических дисциплин АГУ им. Абая