Сауат Мынбаев, министр нефти и газа РК: Нефтегазовую отрасль нельзя отрывать от экономических реалий
- Мы действительно, как вы сказали, нефтяная страна. Для наглядности приведу вам укрупненные показатели баланса нефти за 2010 год, чтобы иметь картину по году в целом.
- Но почему при экспорте 71,3 млн. тонн мы, тем не менее, импортируем 6 млн. тонн? Нельзя ли уйти от этой зависимости?
- Это импорт из России. Основным потребителем российской нефти является Павлодарский НПЗ. Причины: во-первых, такова исторически сложившаяся трубопроводная инфраструктура. Павлодарский НПЗ обеспечивается нефтью только по нефтепроводу Омск - Павлодар. До 2010 года он вообще никак не был связан с трубопроводной системой Западного Казахстана, где и сосредоточена вся наша нефтедобыча. Техническая возможность поставки казахстанской нефти на ПНПЗ появилась только со строительством трубопровода Казахстан - Китай. При этом возможный объем прокачки на ПНПЗ казахстанской нефти по техническим причинам пока ограничен 2 млн. тонн в год. Увеличение этих объемов требует соответствующих инвестиций.
А во-вторых, поставки российской нефти выгодны для Казахстана с точки зрения бюджетных поступлений. Дело в том, что из Российской Федерации нефть в Республику Казахстан поставляется без экспортной пошлины, а она, как известно, в РФ достаточно большая. Отправляя свою «высвобождаемую» нефть на экспорт, Казахстан получает с этих объемов ежегодно дополнительно около 1,5 млрд. долларов США в Национальный фонд и бюджет, поскольку налоги на экспорт выше, чем на внутренние поставки. Структурно эта сумма складывается из казахстанской экспортной пошлины, рентного налога и повышенного налога на добычу полезных ископаемых на экспорт.
В Российской Федерации это хорошо понимают, и ими не раз ставился вопрос о введении экспортной таможенной пошлины на поставки российской нефти в Республику Казахстан. Либо чтобы объем нефти, поставляемый из России в Казахстан по трубе Омск - Павлодар, компенсировался бы поставками такого же объема нефти из РК в РФ по трубе Атырау - Самара.
В рамках комплексных переговоров по созданию ЕЭП действующий порядок поставок на ПНПЗ удалось сохранить до 2014 года. За этот период мы должны подготовить транспортную инфраструктуру, мощности Павлодарского НПЗ и проработать логистику обменных, так называемых SWAP-операций.
Отказ от поставок российской нефти сейчас чреват большими потерями для Национального фонда и бюджета со всеми вытекающими последствиями.
- Хорошо, но почему мы при таких объемах добычи нефти не можем, образно говоря, залить нашу страну отечественным бензином?
Есть также мини-заводы общей мощностью около 1 млн. тонн, но они, по сути, не влияют на объемы поставок нефтепродуктов на внутренний рынок. Их продукция в основном не соответствует требованиям стандартов, предъявляемым к потребляемым в стране ГСМ, и потому не может быть поставлена на внутренний рынок в виде конечной продукции. Они производят в небольших количествах промежуточный продукт, требующий дальнейшей переработки, и, как правило, его экспортируют. Поэтому когда мы говорим о перерабатывающих мощностях Казахстана, то имеем в виду три НПЗ, работающих близко к пределу своих мощностей.
К сожалению, решение о модернизации этих заводов и увеличении их мощностей было принято с запозданием в 2009 году. Завершение их реконструкции с увеличением мощности до 17,5 млн. тонн планируется к 2015 году. Еще более важно, что в результате реконструкции все три наших НПЗ смогут производить бензин стандартов Евро-4, 5. До завершения реконструкции у нас нет технической возможности, как вы говорите, залить страну бензином отечественного производства.
- Сколько сейчас мы производим бензина, дизтоплива? Сколько экспортируем или импортируем?
- Это объемы производства нефтепродуктов из всей нефти, поставляемой на внутренний рынок.
Теперь о распределении. Приведу балансы бензина и дизтоплива.
Как видно из баланса, дизельным топливом мы почти полностью обеспечиваем свою внутреннюю потребность. Правда, не забудем, что половину нефти, из которой производится это дизтопливо, мы завозим из России.
По бензину ситуация сложней. Даже когда наши НПЗ работают на полную мощь, часть бензина мы вынуждены импортировать, в частности высокооктановые марки. Доля импорта, например, по Аи-92 составляет 35%. По Аи-95, Аи-98, авиакеросину еще выше. Только по Аи-80 мы полностью закрываем нашу потребность.
Произвольно понижать цены на импортируемые нефть или нефтепродукты трейдеры не могут. А себе в убыток никто этим бизнесом заниматься не будет. Поставщики нефти на наш рынок покупают ее у соседей по мировым ценам минус российская экспортная пошлина, а поставщики высокооктанового бензина - по оптовым ценам внутреннего рынка России.
Таким образом, хотим мы того или нет, до тех пор, пока у нас не будет в достатке своих мощностей, мы будем импортировать высокооктановый бензин. Соответственно, в ценообразовании будем учитывать динамику российских цен. Через них, опосредованно, конъюнктуру мировых цен.
- Но почему тогда мы уже сейчас не занимаемся обменными (SWAP) операциями с РФ? Это позволило бы нам самим устанавливать цену на нефть, идущую на внутренний рынок?
- Причины есть. Во-первых, как я уже говорил, даже если бы мы загружали наши НПЗ только отечественной нефтью, в том смысле, что полученную по обмену нефть также считать отечественной, мы бы все равно импортировали высокооктановый бензин. Во-вторых, в случае непоставок российской нефти потери бюджета и Национального фонда составят около 1,5 млрд. долларов США в год. Это немало.
- Зачем же мы тогда вступили в ЕЭП?
- Это комплексное решение, касающееся всех сфер экономики, нельзя судить о целесообразности вступления в ЕЭП по плюсам или минусам только одного сектора, пусть даже столь значительного, как нефтегазовый. Хотя и здесь своя логика расширения экономических границ.
Мы заинтересованы в стабильном транзите по выгодным тарифам. С вступлением в ЕЭП мы юридически на долгосрочной основе закрепили право для наших экспортеров платить те же тарифы на транспортировку, которые платят российские экспортеры. А расстояния до конечных рынков для наших товаров большие. Соответственно потери при больших тарифах могут быть очень значительными.
Я даже не говорю о возможности доступа к российской трубопроводной системе как таковой. Представьте себе, что было бы, если бы возникли проблемы с транзитом, а это не так уж и фантастично. Транзитные проблемы возникали на постсоветском пространстве не раз. Вспомните «газовую войну» Украины и России.
Опять же, мы продаем в РФ 9 млрд. куб. м газа. В будущем этот объем будет расти. Особенность нашего голубого топлива в том, что наш газ на 90% попутный. То есть если у нас появятся ограничения по приему газа, то у нас - ни много ни мало - приостановится нефтедобыча. А разместить этот газ на внутреннем рынке при наших расстояниях и плотности населения не так-то просто. Хотя меры по расширению внутреннего рынка предпринимаются. Но это отдельный разговор.
Таким образом, Республика Казахстан прежде всего заинтересована в стабильных долгосрочных отношениях с нашими партнерами по ЕЭП.
- И все же какие меры принимает Правительство с точки зрения понижения цен?
- Для начала разрешите мне привести динамику средних цен на нефтепродукты в РК и РФ.
Как видите, разница существенная. Чудес не бывает, это результат усилий Правительства.
- Как это Правительству удается?
- У нас разная акцизная политика. Мы сознательно не обременяем потребителей ГСМ столь высоким уровнем акцизов, как в РФ. То есть доходы ресурсодержателей в РК и РФ сопоставимы, но из-за разницы акцизов конечному потребителю наши нефтепродукты достаются дешевле. Но здесь тоже есть пределы. Чем выше разница в цене, тем больше стимулов для вывоза нефтепродуктов из РК в РФ мелкооптовыми партиями из приграничных областей.
Ценовая политика должна исключать спекулятивные скачки, но она должна быть гибкой. Альтернативой этому будет дефицит. Думаю с нашим социалистическим прошлым, мы хорошо знаем и помним «экономику дефицита».
- Хотите сказать, что у нас не может быть дефицита?
- Не хочу. К сожалению, этим летом нехватка бензина имела место и в отдельных случаях ощущается до сих пор. Системная причина: ценовой разрыв с РФ. Да, Правительство увеличивало планку предельных цен, но этого не всегда было достаточно для стимулирования импорта. С другой стороны, Правительство мониторит инфляцию. Между этими целями коридор достаточно узок.
Есть другая системная причина. В России с 5 сентября 2011 года должен был вступить в силу стандарт Евро-3. Марка бензина и экологический стандарт - разные вещи. Тем не менее это означало бы, что многие НПЗ России, производящие бензины Аи-80 и Аи-92, больше не смогут его производить и выпускать в оборот. Это означает, что этот бензин станет просто труднее купить. Правда, в силу непростой ситуации по топливу в самой России, похоже, срок введения стандарта Евро-3 может быть отодвинут. Если это произойдет, мы получим ценовую передышку. Если нет, то так же как российский потребитель будем платить большую цену за бензин стандарта Евро-3.
Были и есть и другие причины, которые усугубили эту и без того непростую ситуацию. Одна из них вскрылась после принятия Закона «Об обороте нефтепродуктов». Областные налоговые комитеты усмотрели, что теперь в соответствии с Налоговым кодексом должна быть изменена система регистрации акцизных карточек. Урегулирование этого вопроса через Министерство финансов, Генеральную прокуратуру заняло десяток дней. На весь этот период остановились отгрузки. А нагонять объемы поставок непросто.
Другая причина - НПЗ и ресурсодержатели ненамного, но сократили производство светлых нефтепродуктов в пользу темных. Их мотивация понятна - на экспорт светлых нефтепродуктов в страны, не входящие в Таможенный союз, введен запрет, и наоборот - на экспорт мазута запрета нет. Это не означает, что надо вводить запрет на экспорт мазута, вреда от такого решения больше, чем пользы. Внутренний рынок потребляет только 34,4% от производимого мазута. В случае введения запрета на его экспорт мы получим «затоварку» с неизбежным сокращением объемов переработки нефти. Соответственно, были приняты административные меры на корпоративном уровне через АО «КазМунайГаз», так как АО «КазМунайГаз» является акционером всех трех НПЗ.
- Да, в конце июня многие заправочные станции повысили цены до уровня значительно выше предельных? Разве это не запрещено законом?
- Теперь да. Дело в том, что Закон РК «О государственном регулировании производства и оборота нефтепродуктов» был подписан 20 июля 2011 года. До этого в соответствии с поручением Президента, мы использовали механизм, аналогичный описанному в Законе, но действовавший на договорной основе. Министерством нефти и газа была создана рабочая группа по вопросу обеспечения внутреннего рынка нефтепродуктами и механизму ценообразования на ГСМ с участием представителей заинтересованных государственных органов, акиматов, а также основных поставщиков нефтепродуктов.
Данная рабочая группа, начиная с начала 2010 года и по настоящее время, на ежемесячной основе рассматривала вопросы обеспечения потребителей республики основными видами нефтепродуктов в рамках предельных цен.
Механизм работал, во-первых, на договорной основе, во-вторых, с учетом определенного административного ресурса. Если кто-либо нарушал эти договоренности, законных рычагов воздействования на них у нас не было.
Такая система может работать до поры до времени, пока экономические условия в целом приемлимы. Но когда в начале лета вслед за мировыми скакнули цены в России, наш северный сосед стал ограничивать свой экспорт, это немедленно сказалось на нашем рынке. В этих условиях многие владельцы АЗС решили немедленно воспользоваться ситуацией. С некоторым опозданием, но все же закон подоспел, и мы получили законное право на государственное регулирование цен. Опять же, пока еще не все подзаконные акты приняты. Но в короткое время это будет сделано.
- В чем, на ваш взгляд, преимущества и особенности нового Закона РК «О государственном регулировании производства и оборота нефтепродуктов»?
- В документе много новелл, включающих, например, регламентацию числа посредников, установление квалификационных требований по доступу на рынок оптовой торговли, государственное регулирование цен на отдельные виды нефтепродуктов и многое другое.
Сейчас, к слову, этот уровень составляет для Аи-92/93 - 106 тенге, Аи-80 - 86 тенге и дизельное топливо - 90 тенге за литр.
Но я бы хотел предостеречь от заблуждения, что раз у нас есть закон, то теперь мы можем произвольно устанавливать цены, какие захотим. Формально юридически - да. Но закон работает, когда базируется на объективно действующих законах рынка. В наших условиях необоснованно низкий предел цены приведет к оттоку нефтепродуктов в Российскую Федерацию или Беларусь, но, что еще важнее, сделает невозможным импорт тех видов нефтепродуктов, по которым мы не можем закрыть свою потребность отечественной продукцией.
- Тогда какую же роль выполняет государственное регулирование цены?
- В отсутствии закона мы бы сейчас имели цены, которые отдельные АЗС выставили на кроткосрочный период в июне. Например, по Аи-92 - 120-131 тенге за литр и выше. По всем регионам мы бы имели абсолютно разную ценовую картину, как это было до 2009 года, безудержную спекуляцию мелких трейдеров.
Голоса в пользу роста цен со стороны владельцев АЗС раздаются и сейчас. Они частично обоснованы. С одной стороны, цена Brent на сегодня понизилась с 118 долларов США за баррель 13 июня до 108 долларов США за баррель 26 августа 2011 года, то есть оснований для увеличения предельных цен на бензин нет. С другой, неопределенность сроков введения в России стандартов Евро-3 лихорадит рынок предложения высокооктанового бензина, что сказывается на стабильности его поставок в Казахстан.
Тем не менее именно закон помогает удерживать наш рынок в относительно контролируемом состоянии.
- В интернет-пространстве часто звучит вопрос - почему наши цены сравнивают с Россией, а не с Саудовской Аравией например, или Венесуэлой?
- Ну, это уж совсем искусственное сравнение. Мы в Таможенном союзе с Россией и Белоруссией, а не с кем-нибудь еще. У нас нет выхода к морю. Мы очень сильно зависим от транзитных возможностей. И потом нельзя нефтегазовый сектор вырывать из контекста всего спектра экономических и даже политических отношений. Невозможно проводить изоляционисткую политику в нефтегазовом секторе, а во всем остальном быть открытым обществом.
- К сожалению, часто приходится сталкиваться с фактами продажи некачественного топлива. Что делается для улучшения этого показателя?
- Комитет технического регулирования и метрологии МИНТ как уполномоченный орган ведет контроль за соблюдением качества топлива.
С 2010 года согласно Техническому регламенту к выбросам вредных (загрязняющих) веществ автотранспортных средств на территории РК действует стандарт Евро-2. Переход на Евро-5 будет осуществлен по завершению модернизации казахстанских НПЗ к 2015 году.
В целом на уровне НПЗ нефтепродукты, как правило, соответствуют стандартам качества. Здесь это легко проверить. Проблемы начинаются в низовых звеньях. Нехватка бензина - благоприятная среда для различного рода махинаций. Без насыщения рынка бороться с контрафактной продукцией всегда сложно. Решающее значение имеют также ценовые параметры. При значительном разрыве в уровне предельных цен, скажем, на Аи-80 и Аи-92, недобросовестные реализаторы пытаются «бодяжить» низкооктановое топливо и продавать его как высокооктановое. Таким образом, эффективным инструментом борьбы с контрафактом является сочетание административной работы и ценовой политики.
- Вопрос повышения цен на ГСМ традиционно волнует сельхозпроизводителей в пору посевной и уборочной кампаний. Какую поддержку оказывает государство нашим сельхозпроизводителям?
- В адрес сельхозпроизводителей на весенне-полевые работы 2011 года целевым образом поставлено 354 тыс. тонн так называемого удешевленного дизельного топлива при предельной цене 86 тенге за литр. Мы подписали меморандум с ресурсодержателями, акиматами и МСХ, что конечная цена для сельхозпроизводителей будет 68 тенге/литр. Эти поставки осуществлены. Аналогичный меморандум подписан на осенне-полевые работы с объемом поставок 405 тыс.тонн по цене 78 тенге за литр при предельной цене 90 тенге/литр. Обязательства исполняются.
И раз уж мы говорим о программах специальной поддержки, на осенне-зимний отопительный сезон с теми же ресурсодержателями подписан Меморандум о поставке 380 тыс. тонн мазута с ценой 36 тыс. тенге за тонну. Минимальная рыночная цена сейчас 60-70 тыс.тенге за тонну. Поставляется этот мазут для котельных социальных объектов, ТЭЦ. Цель - избежать значительного роста тарифов на тепло в тех случаях, когда топливом для его выработки служит мазут.
- Какой вы видите ситуацию в перспективе?
- Согласно утвержденному плану, модернизация нефтеперерабатывающих заводов будет проводиться поэтапно до 2015 года. Она позволит заменить морально и физически изношенное оборудование, увеличить объемы производства светлых нефтепродуктов и глубину переработки, улучшить качество бензина и дизельного топлива, уменьшить вредное воздействие на окружающую среду, довести качество нефтепродуктов до стандартов Евро-4, 5.
Доведение мощности заводов по переработке нефти до17,5 млн. тонн нефти в год позволит не только полностью покрыть потребности внутреннего рынка, но и безболезненно увеличить объем экспорта нефтепродуктов. В период после 2020 года по мере роста внутреннего потребления отраслевой программой развития нефтегазового сектора предусматривается строительство еще одного НПЗ.
А с точки зрения регуляторной базы важно эффективное взаимодействие с нашими партнерами по Таможенному союзу. Прежде всего с Россией. Мы энергоэкспортирующие страны, что позволит всегда и эффективно решать вопросы внутреннего энергообеспечения.