Экспертное заключение в связи с проектом новой редакции Закона Республики Казахстан Об органах внутренних дел Республики Казахстан
Как видно из текста части 1 статьи 1 проекта новой редакции Закона Республики Казахстан «Об органах внутренних дел Республики Казахстан», «Органы внутренних дел (полиция) Республики Казахстан . являются правоохранительным органом, призванным служить народу Казахстана и защищать права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Служба в органах внутренних дел - особый вид государственной службы...». Значение органов внутренних дел подчеркивается тем обстоятельством, что министр внутренних дел назначается лично Президентом Республики Казахстан (ч. 3 ст. 1 проекта); Президент утверждает описание флага, знамени, символа МВД, знамен его подразделений (ч. 4 ст. 1 проекта).
Поскольку правоохранительным органам, особенно органам внутренних дел, принадлежит большая власть и они располагают значительными ресурсами и вооруженными сотрудниками для ее реализации, международное сообщество традиционно рассматривает вопросы их деятельности и поведения соответствующих должностных лиц в неразрывной связи с проблемами соблюдения прав человека. Предваряя
Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 года, Генеральная Ассамблея подчеркнула, что «характер функций по поддержанию правопорядка в защиту общественного порядка и то, каким образом они осуществляются, оказывают непосредственное воздействие на качество жизни отдельных лиц, а также всего общества в целом». Вопросы организации органов внутренних дел, их структуры и численности традиционно относятся к сфере усмотрения органов власти суверенного государства, составляют предмет правового регулирования его законодательства. В этом смысле основной интерес представляет сравнение централизованных систем органов внутренних дел, подобных российской и казахстанской, и децентрализованных систем (Великобритания, США, например); так, в Великобритании формирование центром подчиненных министерству внутренних дел полицейских сил связывалось обычно с кризисами вроде общенациональной забастовки шахтеров. Выбор степени централизации органов внутренних дел связан с национально-государственными традициями страны и представлением ее правящего класса об эффективном государстве и крепком режиме властвования. Законодательство о деятельности правоохранительных органов на территории государств - членов СНГ должно периодически обновляться, имея в виду реализацию международных обязательств и достижение идеалов правового государства. Поэтому изложение в новой редакции норм Закона Республики Казахстан об органах внутренних дел может оказаться важным шагом на пути совершенствования законодательства и укрепления правопорядка в республике. Изучение текста законопроекта позволяет высказать следующие соображения относительно изложенных в нем норм.
1. В проекте признается необходимость общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел (преамбула), однако из помещенной в самый конец текста статьи 62 видно, что контроль планируется свести к работе консультативно-совещательных общественных советов. Довольно характерно, что эти советы именуются не институтами гражданского общества, но «органами министерства и территориальных подразделений внутренних дел» (ч. 2 ст. 62). Порядок формирования и полномочия Общественного совета (очевидно, образованного при МВД), устанавливаются министром внутренних дел (ч. 3 ст. 62 проекта), а про порядок формирования прочих общественных советов не говорится вовсе.
В статье 4 (очевидно, ее 2-й части), уже не говорится о подконтрольности органов внутренних дел как принципе их организации и деятельности, но сообщается всего лишь о «сотрудничестве с населением и институтами гражданского общества». Данное сотрудничество выливается в «открытость» органов внутренних дел, то есть периодическое выступление их руководителей с докладами и организацию мониторингов, результаты которых не имеют какого-либо установленного законом значения (ч. 1 и 3 ст. 7). «Взаимодействие с населением» в контексте проекта означает, опять-таки, неподконтрольность органов внутренних дел жителям города или села, но, по сути, использование людей в качестве явных помощников либо тайных осведомителей (ст. 14).
Согласно ч. 2 ст. 7 «Органы внутренних дел обязаны обеспечить каждому человеку и гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права, свободы и интересы документами, решениями и источниками информации в порядке, установленном законами Республики Казахстан». По сути, данная норма означает, что лицо (правозащитник в том числе), желающее получить информацию о работе органа внутренних дел, обязано доказать личную (а не гражданскую) заинтересованность в получении сведений. Такое регулирование оказывается весьма стеснительным. Высокий статус сотрудников органов внутренних дел, значительные гарантии их социально-бытового обеспечения становятся оправданными в глазах населения при условии эффективности работы полиции, а также прозрачности и понятности ее деятельности, подконтрольности силовых структур институтам гражданского общества. Недоверие людей, социальный протест по отношению к льготам, установленным для полицейских, ведут в конечном счете к противостоянию органов власти и народа, перерождению органов внутренних дел. Полагаю, в законопроекте должны быть сформулированы нормы, гарантирующие подконтрольность органов внутренних дел общественности в соответствии с международными стандартами. Так, в пункте «d» преамбулы Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка прямо говорится: «Действия должностных лиц по поддержанию правопорядка должны подвергаться тщательной проверке со стороны общественности»; такая проверка может осуществляться «советом» и даже «комитетом граждан». Общественный контроль, осуществляемый в отношении правоохранительных органов гражданами, особенно необходим, когда речь идет о проверке заявлений о пытках, грубости, мздоимстве, бездействии работников органов внутренних дел, о дисциплинарном преследовании сотрудников. Роль общественности должна быть видна при оценке качества работы подразделений органов внутренних дел и их руководителей. Необходимо урегулировать порядок организации и полномочия общественных советов, а также другие формы общественного контроля в законе, не давая подконтрольным возможность устанавливать правовой статус своих «контролеров». Точно так же, следует отказаться от установления критериев оценки эффективности деятельности органов внутренних дел самими этим органами (п. 32 ч. 1 ст. 43 проекта).
2. Необходимо ограничить круг актов делегированного законодательства и других нормативных актов, которые могут издаваться на основании закона об органах внутренних дел.
Между тем в проекте особая роль отводится «иным», то есть подзаконным, нормативным актам, издаваемым, в частности, Правительством и министром (ч. 2 ст. 1, ст. 2 проекта). Данная формулировка чрезмерно широка, неконкретна и открывает простор ведомственному нормотворчеству, что недопустимо при регламентации работы вооруженных и влиятельных органов власти. Интересно, что в ст. 4 и 9 проекта утверждается, будто сотрудники органов внутренних дел принципиально подчиняются «только Конституции и законам». Зато в ст. 6 под «законностью» подразумевается исполнение также и подзаконных нормативных актов. Не следует противоречивыми положениями закона создавать проблемы в правоприменении, а также конфликты в сознании сотрудников. Представляется неоправданным наделение министра правом издания нормативных правовых актов «по вопросам применения законодательства» (ч. 2 ст. 1 проекта), что граничит с предоставлением Министерству внутренних дел возможности официально толковать законы. Министр вправе решать и регулировать внутренние вопросы своего ведомства в соответствии с требованиями законов и международных договоров.
Возможность упразднения Министерства внутренних дел властью Президента Республики Казахстан (ст. 22 проекта) при наличии закона, в котором упоминается такое министерство, фактически, в обход принципа разделения властей, наделяет Президента законодательными полномочиями. Представляется не нуждающимся в дополнительной аргументации замечание по пункту 7 ст. 23 проекта: возлагать на граждан обязанности может законодатель, но не министр внутренних дел.
3. Представляется неудачной идея сохранения излишней военизации органов внутренних дел. Между тем в части 2 ст. 1 проекта предусматривается, что сотрудникам органов внутренних дел присваивается «специальное или воинское звание», а ст. 46 упоминает форменную одежду сотрудников. Действительно, есть смысл в существовании «мундирной» полиции, непосредственно соприкасающейся с населением, поскольку похожее на военную форму обмундирование способствует авторитету патрульных и облегчает их работу по пресечению правонарушений. При этом руководители полицейских сил, служащие аппаратов вполне могут рассматриваться как гражданские чиновники, которым не требуется ни оружия, ни лампасов и погон, ни чинов, созвучных воинским званиям. Сдержанное отношение вызывает также концепция органов внутренних дел как единой централизованной системы, представляющей собою классический образчик «вертикали» или «пирамиды» (ст. ст. 9, 21, 22 проекта). Напротив, децентрализованная система полиции, близкой к населению и зависящей от него, многообразие полицейских структур, сосредоточенных «у корней травы», выглядят более эффективными принципами организации данных правоохранительных органов.
4. Осуществление мер, ограничивающих права и свободы человека и гражданина, урегулировано в данном законопроекте суммарно; в части 1 ст. 17 содержится отсылка к Закону Республики Казахстан «О правоохранительной службе». Целесообразно воспроизвести нормы о правах сотрудников органов внутренних дел по применению физической силы, специальных средств, оружия в законе об органах внутренних дел, поскольку, очевидно, к нему чаще всего и будут обращаться полицейские. В любом случае, разумно было бы упомянуть в ст. 17 проекта об обязательном уведомлении прокурора о всяком случае применения спецсредств и оружия. В части 3 ст. 17 проекта нужно четко определить (хотя бы путем перечисления), что именно подразумевается под гипотетическими «иными тяжкими последствиями», дающими сотруднику «право применить огнестрельное оружие на поражение без предупреждения». Правила вхождения в жилище, иное помещение, на земельные участки не всегда удовлетворительно изложены. Например, в ч. 1 ст. 18 проекта записано: «Вхождение производится: .2) при приготовлении, покушении или совершении преступления, правонарушения, произошедшем несчастном случае, либо имеется лицо, находящееся в беспомощном состоянии; 3) для установления обстоятельств совершения преступления...». Из нормы неясно, кто именно готовит или совершает правонарушение; при некоторой фантазии при данной неудачной редакции текста можно предположить, что имеются в виду как раз сотрудники органа внутренних дел. Если же рассматривать данное положение проекта по существу, то оно предоставляет органам внутренних дел чрезмерные права: можно вторгнуться в жилище человека по простому подозрению, ибо закон не упоминает о необходимости иметь достаточные основания (доказательства) для «вхождения». При этом в законе правонарушение (даже не преступление, а любое правонарушение!) никак не соотнесено с жилищем. Получается, по буквальному смыслу проекта, что полиция вправе вторгаться в жилище, чтобы, например, получить объяснения у очевидца происшествия, случившегося совершенно в другом месте.
Пункт 13 части 1 ст. 43 проекта позволяет сотрудникам и даже обязывает полицию вторгаться в жилище в целях доставления в «медицинские организации» пьяных, даже если они не буйствуют и не нарушают общественного порядка. Данное положение чревато многими злоупотреблениями. Вызывают нарекание нормы о порядке оцепления (блокирования) местности, транспортных средств, помещений (ст. 19 проекта). Такие действия, если они планируются заранее (например, перед спортивно-зрелищными мероприятиями либо при организации облавы), должны санкционироваться прокурором (судьей), а если осуществляются спонтанно - они требуют, чтобы прокурор (судья) были уведомлены post factum. Речь идет об очень серьезном, интенсивном стеснении прав человека, порядок которого, к сожалению, урегулирован весьма расплывчато и не включает минимально потребных гарантий.
5. Глава 4 проекта содержит, если не считать ее статей 21-23, много отсылочных и мало конкретных норм. Тем не менее, бросается в глаза отсутствие специальной статьи, посвященной организации оперативно-розыскной деятельности, которая не сводима к работе для целей уголовного судопроизводства (в этом контексте об ОРД упоминается в ст. 24 проекта). Из статьи 33, пункта 23 ч. 1 ст. 43 проекта вытекает, что органы внутренних дел сохранят экспертные подразделения и право аттестования экспертов. Весьма опасно для справедливости процесса, когда органы уголовного преследования имеют в своем составе будто бы независимых экспертов, заключения которых, при отсутствии состязательных экспертиз, принимаются в качестве доказательств судами. Довольно загадочно выглядит формулировка «оперативно-криминалистическая деятельность по технико-криминалистическому обеспечению уголовного судопроизводства». В частности, хотелось бы понять, включают ли данные понятия в свое содержание пресловутое «оперативное сопровождение процессов», сбор информации о присяжных заседателях, наблюдение за ними в ходе процесса, прослушивание их разговоров. Такая деятельность должна быть заказана для органов внутренних дел.
6. Нуждаются в совершенствовании нормы, определяющие права органов внутренних дел и их сотрудников, предусмотренные частью 1 ст. 44 проекта. Так, в пункте 2 данной части статьи 44 проекта сотрудники наделяются правом «при наличии объективных оснований проверять у физических лиц документы, удостоверяющие их личность, а также другие документы». Понятие «объективных оснований» нуждается в раскрытии. В противном случае проверка документов у граждан, не совершивших правонарушений и не подозреваемых на основе имеющихся сведений в преступлении, является актом произвола и причиной многих конфликтов. Думается, положения пункта 5 дают органам внутренних дел чрезмерную власть, в особенности потому, что привод никакими гарантиями не обставлен. Положение, при котором полиция может использовать чужое имущество как собственные ресурсы вне зависимости от воли собственника и другого законного владельца, проистекает из несовременного представления об абсолютной ценности государства и ничтожности человека, характеризует органы внутренних дел как инструменты полицейского государства, стимулирует произвол. В свете данного соображения нужно, как представляется, пересмотреть нормы пунктов 15-17, 24 части 1 ст. 44 проекта. Пункты 18, 20, 21, 23 ч. 1 ст. 44 проекта было бы правильным рассматривать с учетом замечаний, высказанных выше по поводу содержания ст. 18 и 19 проекта. В пункте 22 следует уточнить, подразумевается ли в нем запрет на эксплуатацию машин автолюбителей; по буквальному смыслу пункта речь идет лишь о тех транспортных средствах, которые «выпускают на линию», городских автобусах, например. В пункте 23 опять употребляется загадочное понятие «объективные основания», которое нуждается в пояснениях. Думается, абсолютно неправильно наделять «органы внутренних дел в лице уполномоченных на то должностных лиц» правом «участвовать в государственной и общественной жизни, избирать и быть избранными в органы государственной власти» (п. 32). Органы внутренних дел аполитичны, а их сотрудники становятся депутатами в личном качестве, а не по доверенности или иному уполномочию их начальников; по сути, норма узаконивает полицейское лобби в органах государственной власти, противоречит ранее провозглашавшемуся принципу аполитичности органов внутренних дел (ст. 10 проекта). В пункте 34 следует ограничить право органов внутренних дел «собирать и обрабатывать персональные данные физических лиц» хотя бы ссылкой на законодательство о защите информации, конфиденциальных данных.
7. Сотрудники органов внутренних дел заслуживают самых крепких и основательных социальных гарантий при условии эффективности их работы и доверия к ним населения, которое через институты гражданского общества контролирует полицию. Поэтому положения глав 7 и 8 проекта в основном приемлемы. Следует отметить лишь с сожалением, что все эти многочисленные гарантии и льготы отдают советским прошлым, сохраняют ведомственные поликлиники и прочие рудименты социалистического казарменного неравенства. Нужно еще раз обдумать содержание пункта 9 статьи 50 проекта, согласно которому «местные представительные и исполнительные органы вправе устанавливать дополнительные гарантии социальной защищенности сотрудников органов внутренних дел». Данная норма, касающаяся взаимоотношений сотрудников централизованной системы органов внутренних дел и местных властей, способна наладить и укрепить коррупционные связи. Сотрудникам органов внутренних дел нужно прямо запретить выполнять «заказы» частных лиц, юридических и физических, используя свои властные полномочия, а также спецтехнику, оборудование и другие ресурсы (разумеется, услуги вневедомственной охраны в данном случае не подразумеваются).
Безусловно, при изложении проекта соблюдены правила законодательной техники, используется адекватная правовая терминология. Тем не менее некоторые положения законопроекта нуждаются в редактировании, взаимном согласовании и терминологическом уточнении. Так, в преамбуле говорится, что основой деятельности полиции «является защита жизни, прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц, общества и государства». Между тем интересы имеются не только у юридических, но и у физических лиц; у юридических лиц, как и у людей, есть права (об этом авторы проекта не забыли в ч. 2 ст. 5). В части 1 ст. 1 проекта аналогичная мысль выражена в другой формулировке; пункт 1 части 1 ст. 3 содержит новую редакцию той же мысли. Данные нормы, как и положения ст. 5 проекта, нуждаются в единообразном изложении. В части 2 ст. 1 проекта справедливо вводится запрет на привлечение органов внутренних дел «к выполнению несвойственных функций». Столь серьезное положение требует описания «свойственных» функций. Однако в проекте далее говорится не о «функциях», но лишь о «назначении» и «принципах» деятельности органов внутренних дел Республики Казахстан (ст. 3, 4 проекта); часть 3 ст. 3 проекта рассматривает «назначение» органов внутренних дел как их «задачи». В статьях 11, 12, 43, 44 проекта термин «функции» используется, но в чем они состоят, неясно, если только не считать функциями органов внутренних дел их «назначение» («задачи»). Такой разнобой в терминологии стоит устранить.
Часть 4 ст. 1 проекта могла бы без ущерба для смысла перенесена в конец документа, поскольку речь в этой норме идет не столько о статусе МВД, сколько об его символах и атрибутах. Весьма сомнительно, что «уважение ... прав и свобод физических и юридических лиц; ...сотрудничество с населением и институтами гражданского общества, гласность» являются «специальными принципами деятельности органов внутренних дел» (ст. 4 проекта). Этими основополагающими идеями должны руководствоваться все органы государственной власти в демократическом правовом государстве. Неясно, почему положения ст. 10 проекта об аполитичности органов внутренних дел не нашли отражение в его ст. 4, посвященной принципам организации и деятельности данной системы. Следует отредактировать часть 2 ст. 49 проекта, которая в нынешней редакции позволяет произвольно отстранять сотрудника органа внутренних «от исполнения служебных обязанностей до вынесения окончательного процессуального решения». Очевидно, речь в данном контексте может идти лишь о подозреваемых или обвиняемых в совершении преступления.
Нужно урегулировать также иные случаи отстранения сотрудника от работы либо от исполнения определенных обязанностей. Правильно было бы воздержаться от употребления в проекте термина «судебные органы» (ст. 61 проекта). Контроль за деятельность органов внутренних дел призваны осуществлять именно суды, а не вспомогательные органы судебной власти, не органы судейского сообщества. Относительно обособленные фрагменты статей проекта рекомендовал бы именовать не пунктами, а частями соответствующих статей.
В заключение позвольте выразить надежду, что приведенные выше соображения и рекомендации будут способствовать дальнейшему развитию законодательства Республики Казахстан в направлении совершенствования правоохранительной системы страны, ее органов внутренних дел, с тем чтобы гарантировались права личности в соответствии со стандартами международного сообщества.
