Высший орган финансового контроля должен быть независим
Генеральная Ассамблея ООН предписывает государствам - участникам Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) принять необходимые меры по соблюдению основных принципов Лимской декларации, обеспечить полную независимость высших органов финансового контроля. Вся деятельность по формированию в Казахстане современной системы государственного финансового контроля, проводимая по прямому поручению главы нашего государства Нурсултана Назарбаева, свидетельствует о максимальном приближении нашей республики к международным стандартам в области государственного финансового контроля. О том, насколько независим от исполнительной власти высший орган финансового контроля Казахстана, мы решили узнать у председателя Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета Омархана Оксикбаева.
Генеральная Ассамблея предписывает государствам - участникам Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) принять необходимые меры по соблюдению основных принципов Лимской декларации, обеспечить полную независимость высших органов финансового контроля - как институциональную, так и финансовую - от объектов контроля и влияния извне, что становится весьма актуальным в эпоху активной интеграции экономических и общественных процессов, происходящих на общем фоне ухудшения главных экономических показателей.
О том, насколько независим от исполнительной власти высший орган финансового контроля Казахстана, мы решили узнать у председателя Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета Омархана Оксикбаева.
- Омархан Нуртаевич, как вы прокомментируете резолюцию, принятую на 66-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, в чем важность документа?
- Прежде всего, скажу, что принятие данной резолюции не случайно. Проведенная Генеральной Ассамблеей ООН работа стала логическим продолжением поиска международным сообществом путей преодоления кризиса, поразившего
Все мы являемся свидетелями происходящих в мире глобализационных процессов, повышения роли и усиления влияния транснациональных и крупных национальных компаний. На сегодняшний день такие компании выходят в мировой экономике на ведущие роли. Поле их деятельности разносторонне - от производственных процессов до операций в области инвестиционной, финансовой и торговой политики. Они располагают крупными подразделениями в разных странах, каждое из которых, как мы видим, обладает внушительными финансовыми ресурсами, иногда соразмерными бюджетам небольших государств.
В конечном итоге деятельность таких компаний оказывает прямое влияние на экономическую безопасность и стабильность государства. Однако они практически предоставлены сами себе, финансовый контроль их деятельности фактически не осуществляется. Проводимый ежегодный аудит, как показала практика, не выявляет потенциальных угроз. В этой связи различными международными финансовыми институтами неоднократно высказывалось мнение о необходимости повышения статуса высших органов финансового контроля. Это необходимо не только для проведения оценки эффективности расходования бюджетных средств, но и для определения состояния развития экономики через деятельность субъектов, являющихся крупными налогоплательщиками, которые напрямую влияют на доходную базу государства. Именно поэтому сегодня становится все более очевидной востребованность системных мер, направленных на реальное усиление органов финансового контроля.
При этом очевидно - чтобы на должном уровне осуществлять свою деятельность, высшие органы финансового контроля должны быть институционально укреплены, иметь в своем составе высокопрофессиональные кадры.
Принятая резолюция ООН особо подчеркивает, что высшие органы финансового контроля способны объективно и эффективно выполнять возложенные на них функции лишь в том случае, если они независимы от проверяемой ими структуры, защищены от влияния извне. Это согласуется с Лимской декларацией руководящих принципов, принятой IX конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 году. В этой связи государствам - участникам ИНТОСАИ рекомендовано внедрить основные принципы Лимской декларации и внести соответствующие изменения в национальное законодательство.
И в этом вопросе Счетный комитет не исключение. Мы активно участвуем в работе основных подкомитетов и рабочих групп ИНТОСАИ, ведем работу по приведению своей деятельности в соответствие мировым стандартам.
Вся деятельность по формированию в Казахстане современной системы государственного финансового контроля, проводимая по прямому поручению главы нашего государства Нурсултана Абишевича Назарбаева, свидетельствует о максимальном приближении нашей республики к международным стандартам в области государственного финансового контроля.
Это было отмечено независимыми экспертами в рамках оценки эффективности реализации рекомендаций Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией, представленного Организацией экономического сотрудничества и развития. При этом необходимо отметить, что наряду с проведенной работой нам предстоит еще очень много сделать.
- Эта резолюция как-то повлияет на работу Счетного комитета?
- Несомненно, принятая резолюция дала очередной импульс к продолжению работы по выведению системы государственного финансового контроля на качественно новый уровень. Очевидно, что всем нам, включая правительство Казахстана, парламентариев, предстоит большая и кропотливая работа.
В первую очередь потребуется обеспечить корреляцию действующего законодательства с положениями Лимской декларации, обеспечив институциональную и финансовую независимость, минимизировав влияние на органы внешнего государственного финансового контроля со стороны исполнительной власти.
Кроме того, необходимо провести работу по принятию единого законодательного акта, регламентирующего деятельность системы государственного финансового контроля в Казахстане. Пока мы можем констатировать, что действующее в сфере межбюджетных отношений законодательство нескорреспондировано, разрозненно, что затрудняет работу системы внешнего государственного финансового контроля. Сложившаяся ситуация не способствует повышению эффективности реализации функций как Счетного комитета, так и ревизионных комиссий и нивелирует все попытки к гармонизации законодательства в сфере бюджетного процесса.
- Вы затронули рекомендации Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией, представленного Организацией экономического сотрудничества и развития. Что это за план и что за рекомендации?
- Стамбульский план действий по борьбе с коррупцией - это субрегиональная инициатива Сети организаций экономического сотрудничества и развития по борьбе с коррупцией для стран Восточной Европы и Центральной Азии (Сеть ОЭСР). Реализация Стамбульского плана действий включает проведение обзоров и мониторинг законодательства в области борьбы с коррупцией.
Обзор Казахстана был проведен в октябре 2005 года. По его результатам нам было дано 34 рекомендации. В ходе первого раунда мониторинга проведена оценка выполнения нашей страной этих рекомендаций с присвоением соответствующих рейтингов (оценок), характеризующих степень выполнения каждой из полученных рекомендаций. На пленарных заседаниях Сети ОЭСР Казахстан регулярно представлял обновленные сведения о принятых в стране мерах, направленных на выполнение полученных рекомендаций.
После завершения действия в 2010 году государственной программы борьбы с коррупцией в марте 2011 года был утвержден новый программный документ - отраслевая программа по противодействию коррупции в Республике Казахстан на 2011-2015 годы. В мониторинговом отчете приветствуется утверждение новой программы, правительственного и ведомственных планов действий по ее исполнению, однако указывается на отсутствие приоритезации их целей, ссылок на исследования, которые давали бы представления о наиболее подверженных коррупции сферах и ее причинах, на формальность и неадекватность индикаторов исполнения антикоррупционной программы и планов действий.
Кроме того, в этом же году секретариат ОЭСР представил предварительный отчет второго раунда мониторинга законодательства страны в рамках Стамбульского плана, в котором, кстати говоря, была критика Казахстана за непринятие действенных мер по обеспечению финансовой, организационной независимости Счетного комитета.
- А какова роль Счетного комитета в системе противодействия коррупции?
- Благодаря статусу, полномочиям и профессиональным качествам наших сотрудников Счетный комитет, безусловно, является важным элементом общенациональной системы борьбы с коррупцией. Мы занимаем здесь свое, четко определенное место. Зона ответственности Счетного комитета охватывает область расходования средств республиканского бюджета, то есть как раз ту сферу, которая наиболее подвержена коррупционным проявлениям.
Что касается роли Счетного комитета, то она, на мой взгляд, заключается, прежде всего, в том, чтобы, контролируя законность и эффективность использования бюджетных средств, своевременно выявлять факты коррупции и предпосылки к их совершению. Во-вторых, оперативно информировать главу государства, парламентариев, правоохранительные органы и общественность о нарушениях бюджетного и иного законодательства, создании предпосылок к совершению коррупционных правонарушений. Кроме того, органы государственного финансового контроля должны быть готовыми исследовать причины допущенных объектами контроля нарушений и выработать рекомендации по их устранению. Чем мы, собственно, и занимаемся.
Другим направлением нашей деятельности являются вопросы совершенствования действующего законодательства, и в первую очередь вопросы межбюджетных отношений. В рамках этой деятельности мы много внимания уделяем проведению антикоррупционной экспертизы законопроектов, устранению противоречий и недоработок системного характера, являющихся питательной средой для коррупции.
При этом, проводя системную работу по контролю за исполнением республиканского бюджета, участвуя в процессе законодательного регулирования мер по противодействию коррупции, Счетный комитет уделяет много внимания и другим направлениям антикоррупционной деятельности.
- Омархан Нуртаевич, какие именно рекомендации даны международными экспертами в адрес Счетного комитета?
- По итогам второго раунда мониторинга эксперты проанализировали существующий статус и положение Счетного комитета, рассмотрели возможность создания на его основе институционально и финансово независимого органа, как это определено Лимской декларацией и стандартами аудита ИНТОСАМ.
Правительство Республики Казахстан в письменных комментариях отмечало, что в настоящее время Счетный комитет является самостоятельным администратором бюджетных программ, расходующим бюджетные средства, выделенные на его содержание, единолично, в соответствии с единой бюджетной классификацией без согласования с кем-либо.
Между тем бюджетная заявка, предусматривающая расчеты по расходам Счетного комитета на следующий год, представляется со всеми обоснованиями в уполномоченный орган по планированию бюджета, то есть в исполнительную ветвь власти. После получения положительного заключения представленные Счетным комитетом расчеты ложатся в основу проекта закона о республиканском бюджете на соответствующий финансовый период, рассматриваемого и утверждаемого парламентом страны.
С учетом того, что предыдущая рекомендация предусматривала проведение анализа и рассмотрение возможности изменения статуса Счетного комитета, что было исполнено, группа по мониторингу согласилась с изменением рейтинга Казахстана до «полностью выполнено». Однако это не устраняет проблемы с финансовой и институциональной независимостью Счетного комитета.
В этой связи можно сказать, что с учетом резолюции Генеральной Ассамблеи ООН назрела реальная необходимость принятия решения по обеспечению институциональной и финансовой независимости Счетного комитета как высшего органа государственного финансового контроля с определением круга его полномочий, необходимых для эффективного выполнения возложенных функций.
В этих целях, в частности, целесообразно было бы принять соответствующий закон. Это позволит не только обеспечить его соответствие международным стандартам, но и законодательно обозначить место и роль высшего органа финансового контроля в системе государственного управления.
- Какие шаги будут предприняты, чтобы высший орган финансового контроля страны отвечал в полной мере предъявляемым международным требованиям?
- Построение эффективной системы внешнего финансового контроля непосредственно коррелируется со смещением акцентов на создание действительно независимых контрольных органов. Высший орган финансового контроля должен быть максимально огражден от влияния объектов контроля. Иначе о какой объективности можно говорить?
Да, определенные условия для независимой и объективной деятельности Счетного комитета созданы. Мы непосредственно подчинены и подотчетны главе государства. Независимы мы и в вопросе планирования контрольных мероприятий, изменения в план работы вносятся лишь в случае поступления поручений главы государства и запросов депутатов парламента Казахстана. Но, несмотря на это, пробелы, как я уже сказал выше, в этом вопросе остаются.
В целях исполнения требований Лимской декларации Счетным комитетом проработан вопрос о внесении изменений в бюджетное законодательство относительно исключения возможности исполнительной ветви власти корректировать бюджетную заявку Счетного комитета с предоставлением соответствующего права исключительно парламенту. Данная инициатива будет направлена президенту для принятия решения.
Должен сказать, что мы ставим вопросы не только усиления Счетного комитета, но и в целом системы финансового контроля. В соответствии с поручением президента Республики Казахстан Счетным комитетом разработан проект концепции развития государственного финансового контроля до 2020 года. В рамках концепции мы планируем перейти от государственного контроля к аудиту с четким разделением компетенции между органами внешнего и внутреннего аудита.
Реализация этих и других задач требует, несомненно, соответствующего институционального усиления. Только за последние пять лет полномочия Счетного комитета были значительно расширены. Мы проводим внешний контроль исполнения республиканского бюджета, оценку реализации государственных программ и стратегических планов государственных органов. За нами закреплены полномочия по проверке использования государственных финансовых ресурсов, выделенных субъектам квазигосударственного сектора, анализу эффективности использования грантов и активов государства, гарантированных государством займов. Мы осуществляем контроль на соответствие использования активов Национального банка. Это очень большая по объему и привлекаемым силам и средствам работа. Однако ресурсное обеспечение остается на прежнем уровне. Поэтому очевидно, что назрел вопрос увеличения численности Счетного комитета. Это объективная необходимость, если мы действительно хотим видеть сильный и эффективный высший орган финансового контроля, способный на самом высоком профессиональном уровне выполнять поставленные перед ним задачи.
На сегодняшний день аппарат Счетного комитета составляет всего 81 человек. Естественно, эта цифра не отвечает стоящим перед нами задачам. В течение года моим ревизорам приходится подолгу бывать в командировках, потому что элементарно не хватает людей для того, чтобы охватить все запланированные мероприятия. Кроме того, у нас нет территориальных подразделений.
Для полноценного осуществления своей деятельности нам необходимо дополнительно порядка 277 единиц. Это не просто цифра, взятая с потолка, она подкреплена соответствующими расчетами. Однако, как мы понимаем, Министерство финансов не заинтересовано в том, чтобы адекватно реагировать на эту проблему. По их расчетам, мы должны быть увеличены только на 48 единиц. Естественно, такая позиция не будет в должной мере способствовать организации полноценного контроля за расходованием средств республиканского бюджета и не решит стоящей проблемы.
Кстати, мои зарубежные коллеги в беседах поражаются тому, как Счетный комитет выполняет свои функции с такой небольшой численностью. Это вызывает у них недоумение. Порой они говорят, что, имея численность такую, как у нас, им пришлось бы просить об отставке.
Посудите сами. Численность высшего органа финансового контроля Турции составляет 1500 человек, Счетной палаты России - свыше 1000 человек, Счетная палата Украины насчитывает более 600 работников, а Счетная палата соседнего Кыргызстана насчитывает 240 человек.
Должен сказать, что, работая в условиях явного дефицита кадров, мы делаем все возможное, чтобы обеспечить требуемую степень эффективности контроля за расходованием бюджетных средств. По итогам прошлого года нами возвращено в бюджет свыше 7 млрд тенге. Эта сумма превышает затраты государства на содержание самого ведомства более чем в 10 раз. Согласитесь, весомый результат.
Есть, конечно, и другой показатель эффективности работы ведомства. Я имею в виду наш особый вклад в совершенствование национального законодательства в сфере межбюджетных отношений. В 2011 году мы рекомендовали внести изменения и дополнения в 66 нормативных правовых актов, из них на сегодняшний день исполнено 29 рекомендаций.
Кстати, хотел бы отметить, что вопрос должного ресурсного обеспечения Счетного комитета в настоящее время находится в поле зрения администрации президента и Комиссии при президенте Республики Казахстан по вопросам борьбы с коррупцией. Внимание со стороны таких авторитетных структур наряду с требованиями налагает на нас повышенную ответственность.
Конечно же, мы понимаем, что в условиях, когда мировой рынок охватывает очередная волна кризиса, нельзя требовать безоговорочного увеличения штатной численности. Эта работа должна проводиться соответственно принципам полезности, экономической эффективности, целесообразности. А такая полезность, как я сказал выше, бесспорна. Поэтому я, как руководитель высшего органа финансового контроля страны, говорю о необходимости проведения работы по институциональному усилению высшего органа финансового контроля. Я буду информировать главу государства о существующих проблемах в деятельности Счетного комитета и необходимости принятия соответствующих решений.
Беседу вела Айман ТЫНЫШБАЕВА, Астана
