Эффективное управление государственными активами
- Здравствуйте, Рустам Манарбекович! В нашей последней беседе с Вами (ред. - интервью «Самрук- Казына» «Новые вызовы и задачи», октябрь 2011 г.) мы обсуждали вопрос, который касался Закона «О Фонде национального благосостояния». Сейчас он уже разработан Вашим ведомством и находится в Сенате Парламента РК. Законопроект разрабатывался в достаточно сжатые сроки. В связи с чем такая срочность?
- Перед нами была поставлена задача. Если вы помните, на прошедшем в апреле прошлого года расширенном совещании с участием членов Правительства, акимов, народно-демократической партии «НурОтан» глава государства поставил перед фондом задачу - обеспечить эффективное корпоративное управление в национальных компаниях, входящих в его структуру.
- Это и есть основная идея законопроекта? Какова необходимость, и в чем его уникальность?
- По сути, да. Основная идея и необходимость состоят в приведении системы управления фондом в соответствие с наилучшей мировой практикой корпоративного управления.
Вы же понимаете, что без этого, в условиях рыночной среды и жесткой конкуренции на рынках, где работают компании группы фонда, будет крайне сложно выстоять и принимать решения оперативно. Такие нововведения, как четкое разграничение функций Правительства как регулятора и акционера, упорядочение вопросов взаимодействия со Счетным комитетом и другими госорганами, вопросов спонсорской и благотворительной помощи, совершенствование регулирования закупок и другие позволят фонду и его компаниям быть более мобильными и гибкими, а значит, и более конкурентоспособными.
- Этим и была обусловлена необходимость принятия закона именно в новой редакции, а не внесения изменений в действующий закон?
- Когда принимался закон 3 года назад, тесное взаимодействие между Правительством и фондом было оправдано. В целях борьбы с кризисом управление фондом осуществлялось в так называемом «ручном режиме», что и нашло отражение в Законе «О Фонде национального благосостояния» от 13 февраля 2009 года, акценты в котором были смещены на управление фондом непосредственно единственным акционером.
Однако в изначальной концепции создания национальных холдингов закладывалась идея управления ими на рыночных принципах. Национальные компании должны быть ориентированы на прибыльность, эффективность, производительность и конкурентоспособность на уровне ведущих мировых корпораций в аналогичных сферах (по примеру Темасек, Казанах).
Глава государства подчеркивал, что фонд успешно выполнил роль оператора государственных антикризисных программ, и теперь перед АО «Самрук - Казына» стоят новые цели, он должен взрастить национальных чемпионов. Необходимо развивать компании, входящие в группу фонда и являющиеся локомотивами казахстанской экономики для повышения их производительности, развития инноваций, создания новых рабочих мест, повышения стоимости их акций, внедрения в их деятельности управленческой и финансовой прозрачности.
Основополагающим фактором решения этой задачи прежде всего является эффективное управление переданными государственными активами. Именно поэтому и был разработан закон о фонде в новой редакции, направленный на внедрение в группе фонда принципов наилучшего корпоративного управления, предоставление фонду и компаниям возможности самостоятельного принятия решений по вопросам хозяйственной деятельности на основе принципов прозрачности и транспарентности.
- Рустам Манарбекович, возникает вполне закономерный вопрос, не приведет ли в конечном итогеразграничение функций Правительства как регулятора и акционера, о котором Вы упомянули, корпоративное управление и принятие закона о фонде в новой редакции к его фактическому выводу из-под контроля Правительства?
- У Правительства как акционера остаются все необходимые рычаги контроля над деятельностью фонда. Предусматривается лишь четкая систематизация функций Правительства, что будет способствовать более эффективному управлению фондом, но не выводит при этом фонд из-под контроля государства.
В проекте закона сохранена норма о том, что акции фонда являются исключительной собственностью государства и не подлежат отчуждению.
Совет директоров фонда возглавляет Премьер-Министр, большинство его членов - это члены Правительства. Закреплена норма, устанавливающая представительство независимых членов совета директоров от 2/5 от общего количества членов совета директоров. Это полностью соответствует рекомендациям Организации экономического сотрудничества и развития, о которых мы с вами говорили при нашей предыдущей встрече, а также практике ведущих мировых корпораций.
Скажем, в Сингапуре нормы о деятельности правительственных холдингов закреплены на уровне Конституции. При этом определено, что подавляющее большинство членов совета директоров должны быть независимыми директорами.
Для себя мы должны понимать, что разработанный в новой редакции закон о фонде является ещё одним шагом в сторону постепенного перехода фонда к мировым стандартам деятельности акционерных обществ.
Между тем нельзя не учитывать тот факт, что за Правительством, как единственным акционером фонда, остаются все полномочия по назначению и досрочному освобождению от должности председателя правления фонда. Также сохранены все важнейшие контрольные полномочия единственного акционера и совета директоров.
Так что ответ - нет. Принятие закона о фонде в новой редакции не приведет к его выводу из-под контроля Правительства.
- После принятия закона изменится ли система планирования деятельности фонда?
- Стратегия и план развития фонда, как и прежде, будут относиться к системе государственного планирования, то есть основной концептуальный подход, предусмотренный действующим законодательством, не меняется.
То же самое касается и сроков планирования - стратегия развития разрабатывается на 10 лет, а планы развития - на 5. Нововведением является то, что главным механизмом контроля эффективности деятельности фонда станут ключевые показатели, утверждаемые советом директоров фонда в рамках плана развития.
Параллельно устанавливается компетенция совета директоров определять порядок разработки, утверждения, мониторинга, оценки реализации, предоставления отчетов по исполнению плана развития фонда, а также устанавливать требования к его содержанию. Это позволит четко определить сферу ответственности и цели работы менеджмента, объективно оценивать достигнутые результаты. Что является одним из основополагающих факторов.
- Какая схема взаимодействия фонда и Правительства предусмотрена законом?
- Правительство как государственный орган не может вмешиваться в текущую деятельность фонда и осуществляет свои функции по управлению фондом через полномочия единственного акционера, предусмотренные проектом закона, на основе представительства в совете директоров фонда.
- Что это значит?
Отраслевые госорганы не должны напрямую давать поручения компаниям фонда. Мы же понимаем, что в настоящее время имеет место конфликт интересов, когда член Правительства, как руководитель отраслевого министерства, должен решать государственные задачи, отвечающие приоритетам государства, но как член совета директоров он должен думать о доходности фонда и компаний группы фонда.
В модели нового закона фонд - это акционерное общество, бизнес-структура, которая прежде всего должна повышать свою прибыльность. Сегодня же, объективно говоря, у компаний фонда отсутствует возможность повышать свою стоимость.
Закон необходим, чтобы разграничить сферы деятельности Правительства и фонда.
Также нельзя не упомянуть о том, что принцип управления через советы директоров и функции акционера вводится не только для Правительства. Фонд, в свою очередь, также не может напрямую вмешиваться в деятельность своих дочерних компаний, а управляет через советы директоров, общие собрания акционеров, как того требует лучшая практика корпоративного управления.
- Рустам Манарбекович, расскажите, пожалуйста, поподробнее, как законопроект устанавливает разграничение полномочий фондом и его компаниями?
- Во-первых, в Законе «О Фонде национального благосостояния» в новой редакции четко установлены принципы корпоративного управления, которыми должен руководствоваться фонд во взаимоотношениях со своими компаниями. Это увеличение рыночной стоимости активов компаний, эффективность системы корпоративного управления и дивидендной политики; раскрытие информации и прозрачность.
Во-вторых, исключены управленческие механизмы и решения Закона «О Фонде национального благосостояния» от 13 февраля 2009 года, которые не соответствовали наилучшей практике корпоративного управления. Так, например, исключены нормы, предусматривавшие возможность управления компаниями фонда без создания в них советов директоров или запрет для организаций группы фонда, расположенных на четвертом уровне учреждать иные юридические лица или принимать участие в уставных капиталах иных юридических лиц. Поясню, что такое четвертый уровень: на верхнем уровне фонд, затем компании, затем дочерние организации компаний и далее уже их дочерние организации.
В-третьих, в результате принятия закона в новой редакции, «прямые» управленческие полномочия фонда в отношении дочерних и зависимых организаций (которые, по сути, нарушают правила корпоративного управления) будут применяться не безгранично, а только с учетом уровня корпоративного управления в той или иной компании, и в порядке, устанавливаемом советом директоров фонда. То есть если уровень корпоративного управления в компании низкий, соответственно, воздействие со стороны фонда будет более широким. Это может выражаться в кадровых решениях, принятии оперативных мер для недопущения срыва инвестиционных решений и проектов, проведения проверок (ревизий), формирования единых принципов финансовой, инвестиционной, производственно-хозяйственной, научно-технической, кадровой, социальной и иной политики.
- Вы упомянули, что одним из нововведений является совершенствование регулирования закупок. То есть фонд выводится из сферы действия Типовых правил закупок, утверждаемых Правительством.
- Усиливающаяся конкуренция (Таможенный союз и ЕЭП) требует от компаний фонда максимальной гибкости и мобильности, в том числе в сфере закупок. При этом контроль по закупкам будет сохранен и обеспечен через Правила закупок, утверждаемые советом директоров фонда. А в совет директоров, как я уже говорил, входят Премьер-Министр, министры финансов, индустрии и новых технологий, экономического развития и торговли, независимые директора.
Такой механизм создает гарантию должного уровня проработки Правил закупок фонда, с учетом интересов государства, компаний - заказчиков, а также потенциальных (в том числе отечественных) поставщиков.
Также хочу особо отметить, что в ближайшее время фонд переходит на систему электронных закупок, что, в свою очередь, позволяет усилить прозрачность закупок и свести к минимуму нарушения в этой сфере. Пилотный проект будет запущен уже в июле этого года.
- Рустам Манарбекович, почему необходимо повысить процентный порог (с 35% до более 50% акций/долей участия) по организациям группы фонда, руководители которых подпадают под действие антикоррупционного законодательства (УК и Закон о борьбе с коррупцией)?
- В тех компаниях, где доля государства (прямая или косвенная) составляет менее 35%, преобладают частные инвесторы (акционеры, участники). Доля государства, не превышающая 35% акций, не даетвозможности влиять на принятие коммерческих решений. Иными словами, в таких компаниях частные инвесторы принимают решения и, естественно, несут (за счет своих инвестиций) соответствующие риски. Мы все это понимаем.
В этой связи считаем концептуально не совсем верным применять к менеджменту указанных компаний нормы антикоррупционного законодательства (усиленную ответственность по уголовном кодексу, контрольные нормы по Закону о борьбе с коррупцией).
Напротив, в тех компаниях, где прямая или косвенная доля государства в уставном капитале составляет более 50%, представители государства (фонда) могут влиять на принятие решений и, соответственно, по отношению к ним должны применяться более жесткие антикоррупционные нормы. Кроме того, редакция соответствующих норм закона была улучшена с учетом ранее возникавших практических проблем их применения.
- Для чего нужно взаимодействие со Счетным комитетом посредством включения его представителя в специализированный комитет при совете директоров фонда?
- Для начала нужно понимать, что речь идет о проверке Счетным комитетом использования не государственных, а частных средств, т.е. доходов от коммерческой деятельности любой компании группы фонда. Средства, выделяемые государством из республиканского бюджета или Национального фонда страны, проверяются Счетным комитетом на основании Бюджетного кодекса.
Но мы понимаем, что активы фонда были сформированы за счет государственных компаний, которые в силу их организационно-правовой формы, в настоящее время являются не государственными, а частными активами фонда.
Поэтому Счетному комитету предоставляется возможность проверять частные активы и деньги (доходы от коммерческой деятельности) компаний фонда для обеспечения контроля со стороны государства и обеспечения большей прозрачности деятельности фонда. Но правильнее будет, если это будет интегрировано в систему корпоративного управления фондом, в противном случае возникает риск, что мировые рейтинговые агентства могут сделать неверные выводы об отсутствии стабильности и предсказуемости в деятельности фонда, и что он подвержен влиянию государства.
Работа через специализированный комитет соответствует наилучшей практике корпоративного управления. В него будут входить не только представитель от Счетного комитета, но и представители иных государственных контрольных и правоохранительных органов.
- Спасибо за интервью!
- Спасибо вам.
