Законодательная база горного права России:современные проблемы и пути совершенствования
Ж. Елюбаев
Клюкин Борис Дмитриевич родился 24 сентября 1929 года в Казани. В 1954 году окончил МГУ им. М.В. Ломоносова по специальности «юрист», в 1962 году - аспирантуру там же.
Профессиональная деятельность: секретарь исполкома Камешкирского райсовета Пензенской обл. (1954-1956 гг.); инструктор Донецкого облисполкома (1956-1958 гг.); консультант юридической комиссии при Совете Министров СССР (1958-1962 гг.); ученый секретарь Института государства и права АН СССР (1962-1973 гг.); заведующий отделом управления ВНИИ экономики Министерства сельского хозяйства СССР (1973-1976 гг.); старший научный сотрудник Института США и Канады (1976-1982 гг.); заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве России (1982-2000 гг.); профессор кафедры горного права в Российском государственном университете нефти и газа им. М.И. Губкина и профессор кафедры аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии (с 2001 года до последних дней своей жизни).
Темы: кандидатская диссертация «Государственное руководство сельским хозяйством на уровне области», МГУ им. М.В. Ломоносова (1962 г.); докторская диссертация «Государственное регулирование сельского хозяйства в США», Москва, Институт государства и права АН СССР (1973).
Автор более 200 научных работ, в т.ч. 10 монографий, среди них: «Горные отношения в странах Западной Европы и Америки»; «США: правовое регулирование сельского хозяйства». Соавтор научно-практического комментария к Закону РФ «О недрах», 2004 г.; постатейного комментария к Земельному кодексу, 2002 г.; учебников для юридических вузов по Земельному праву, 2006 г. и Экологическому праву, 2007 г.; проектов Законов РФ «О недрах», «О лицензировании в области недропользования», Горного кодекса РФ и др. Подготовил 19 кандидатов наук.
I. Современные проблемы и пути совершенствования
Анализ показывает, что законодательство о недрах Российской Федерации, дающих значительную часть поступлений в бюджеты всех уровней, существенно отстает в своем развитии. За десяток лет осуществления преобразований не сдвинулось со стартовых позиций, определенных принятием базового Закона РК «О недрах» 1992 года (в редакции 1995 года), и нуждается в скорейшем развитии основных институтов для того, чтобы регулировать горные отношения на современном уровне. Федеральные законы России «О недрах», «О соглашениях о разделе продукции» и несколько более частных законов не сформировали систему и полноценную законодательную базу для развития.
1. Недостаток горного законодательства РФ состоит прежде всего в его неразвитости на федеральном уровне. Базовый Закон «О недрах», Закон «О соглашениях о разделе продукции» не создают правового поля для регулирования недропользования.
2. Во многих случаях нормы законов декларативны и не сопровождаются законодательными актами о порядке и процедуре применения законодательных требований. Они не обеспечены сопровождающими их актами подзаконного характера, создающими механизм применения законодательных требований. В самом федеральном законодательстве о недрах масса пробелов, противоречий, несогласованностей и неточностей, что затрудняет его применение. В нормах этого законодательства масса отсылочных норм, в том числе и к непринятым актам.
3. Существенные пробелы особенно проявляются в следующих направлениях:
а) управлении использованием и охраной недр;
б) разграничении права государственной собственности между Федерацией и субъектами Федерации;
в) правовом статусе отдельных категорий полезных ископаемых;
г) правовом режиме горного имущества;
д) создании и укреплении минерально-сырьевой базы страны и удовлетворении ее потребностей в минерально-сырьевых ресурсах;
е) приватизации и переходе горных отношений к рыночной экономике;
ж) интеграции российских горнодобывающих отраслей в мировую систему горнопромышленных отношений и развитии минерально-сырьевого экспорта в условиях глобализации природоресурсных отношений;
з) обеспечении устойчивого развития недропользования на основе принципов международных конвенций;
и) развитии рационального, полного, комплексного и энергосберегающего и ресурсосберегающего горного производства.
Все это говорит об отсутствии у законодательной и исполнительной властей стратегии и концепции развития горнодобывающих отраслей, формирования и использования минерально-сырьевой базы в стране.
II. Формирование базы горного законодательства
При переходе на рыночные отношения оказались утерянными целые законодательные блоки ранее действовавшего в России законодательства, которые успешно применяются сейчас в законодательстве развитых стран. Это относится прежде всего к отсутствию законодательных актов, регулирующих условия промышленной эксплуатации недр в системе топливно-энергетического комплекса (ТЭК), норм, регулирующих производственные взаимоотношения внутри горных предприятий, норм об ответственности недропользователей за нарушения технических и технологических параметров разработки участков недр, за неквалифицированное руководство и выполнение горных работ.
В вопросах ответственности существенный пробел составляет блок норм об ответственности недропользователей за неисполнение условий лицензий и заключенных договоров на базе соглашений о разделе продукции.
Формирование полноценной законодательной базы позволит наладить и эффективный государственный контроль и надзор за рациональным использованием недр, деятельностью горных предприятий. Думается, во многом наши недостатки в недропользовании связаны с утратой функций государственного надзора и контроля за деятельностью горнодобывающих предприятий. Нет законодательных актов, формирующих отношения по исполнению своих обязанностей предприятий, действующих на лицензионной основе, нет ожидаемого «Положения о порядке заключения и исполнения соглашения о разделе продукции». В последнем можно было бы урегулировать права и обязанности сторон по Соглашению о разделе продукции (СРП), установить процессуальные сроки рассмотрения проектов создания СРП, чтобы инвесторы не ждали годами решений об их создании.
Вне контроля органов государственного управления оказались отношения по
рациональному использованию разрабатываемого месторождения, порядка ведения
горных работ, соблюдение нормативов эксплуатационных потерь, сроков
эксплуатации. Не определены условия и основания изъятия неэксплуатируемых
месторождений. Крайне запутанными оказались отношения, установленные статьей 72
Конституции РФ о совместном ведении.
Такая ситуация сложилась в результате целого ряда ошибок, допущенных при
формировании нормативной базы законодательства о недропользовании,
несогласованности норм конституционного, гражданского и горного
законодательства, противоречиях федерального законодательства и
законодательства субъектов Федерации. Однако главной причиной неэффективности
горного законодательства является неурегулированность многих основных отношений
недропользования, отсутствие необходимых законодательных актов, а в целом ряде
случаев и отсутствие концепции развития отдельных, даже важных отношений,
нормативных актов, обеспечивающих порядок и процедуру применения
законодательства о недрах. Особенно это касается законодательной базы в области
добычи нефти и газа.
Имеющееся сейчас законодательство недостаточно для организации нормальной работы в отраслях ТЭК. Здесь отсутствует как базовый кодификационный закон (проект Закона РФ «О нефти и газе» около 10 лет находится на стадии подготовки), так и нормативные акты о применении действующего законодательства. В силу стратегического значения для страны добычи углеводородов было бы целесообразно принятие Законов «О государственном регулировании деятельности нефтегазового комплекса». В целом в отношении комплекса не выработана позиция в отношении развития организационно-правовых форм горных предприятий и организаций. Определиться в этом отношении можно было бы с изданием таких законов, как: «Об естественных монополиях в недропользовании», «Об акционерных обществах в недропользовании и усилении прав акционеров в области недропользования, в том числе государства», «О создании и деятельности вертикально-интегрированных структур в нефтегазовом секторе ТЭК».
Сравнительный анализ правового положения и отношений недропользователей с органами государственной власти и управления, в сравнении с положением дел за рубежом, свидетельствует о том, что в России отсутствует необходимая законодательная база для регулирования горных отношений в целом и регулирования отношений в нефтегазовой отрасли и создание такой базы является первоочередной задачей.
Помимо базового закона в недропользовании крайне необходимо издание кодификационных актов в подотраслях горного производства, требующих в силу их специфики специального правового регулирования, таких, например, как законы «О добыче радиоактивных полезных ископаемых и захоронении радиоактивных отходов», «О добыче строительных материалов» и др.
В области добычи нефти и газа федеральное законодательство вообще отсутствует (Закон РФ «О газоснабжении» трудно отнести к законодательству о недропользовании, т.к. он в основном регулирует отношения по реализации газа и утверждению монопольной позиции АО «Газпром»). В такой ситуации можно сказать, что отсутствуют правила игры, не определены права и обязанности недропользователей и органов государственной власти в конкретных ситуациях. Поэтому первоочередной задачей является создание правовой базы в недропользовании.
Эта база должна формироваться на уровне законов Федерации и субъектов РФ как целостная, ясная и открытая система горного законодательства, с необходимым набором нормативных актов, обеспечивающих применение горного законодательства и защиту прав и интересов сторон в горных отношениях.
Создание такой системы особенно важно для нефтегазовой отрасли, имеющей
важнейшее значение для России. На анализе нефтегазового законодательства мы и
сосредоточим свое внимание.
При отсутствии федерального законодательства о добыче нефти и газа в течение 10
лет не принят Федеральный закон «О нефти и газе», Закон «О лицензировании
недропользования» и целый ряд законопроектов в этой области из года в год
переносится в планах законопроектной деятельности.
Определенным ориентиром в развитии нашего законодательства может стать зарубежный опыт развития горного законодательства. Интеграция страны и его ведущих отраслей в мировую экономику становится необходимостью. Не случайно министр экономического развития РФ Г.О. Греф поставил задачу - максимально приблизить российское законодательство к мировым стандартам /Г.О. Греф. «Инвестиции - не манна небесная», Нефтяная вертикаль, 2000 г. № 10. С. 31/.
За рубежом система законодательства о регулировании в этой области имеет полный набор необходимых нормативных актов либо систему конкретных прецедентов, которые доступны всем недропользователям и используются для регулирования горных отношений.
В специализированную отрасль горного законодательства за последние
десятилетия за рубежом сформировалось законодательство о нефте- и газодобыче.
Здесь сложилась специфическая система пользования недрами в целях разведки и
разработки, отличающаяся от общей системы разрешений на разведку и добычу,
утвердились иные сроки деятельности предприятия и формы отношений.
В последние годы активно развивается в специализированную самостоятельную
отрасль законодательство о добыче полезных ископаемых на континентальном
шельфе.
Выходом из сложившегося положения должна явиться первоочередная
разработка концепции законодательного регулирования горных отношений и
быстрейшее формирование системы современного горного законодательства.
Главной задачей в развитии законодательства является заполнение нормативной
базы в отраслях ТЭК и прежде всего за счет создания нормативных актов,
формирующих механизм применения законодательства.
Необходима разработка и принятие основополагающих актов и прежде всего Закона «О нефти и газе». Необходимо создание системы актов, обеспечивающих применение законодательства о недрах и прежде всего в области нефте- и газодобычи.
III. Изменение концепции права собственности на недра
Наиболее сложными и запутанными в горном законодательстве являются проблемы права собственности на недра. Закрепленное в Конституции РФ и Законе РФ «О недрах» право государственной собственности на недра в настоящее время предполагает в форме государственной собственности федеральную собственность и собственность субъектов Федерации. В соответствии со статьей 72 владение, пользование и распоряжение этой собственностью находится в ведении Федерации и субъектов Федерации. Концепция совместного владения, пользования и распоряжения государственной собственностью, с нашей точки зрения, является тупиковой для решения. Поэтому сейчас все большее признание находит единая государственная политика использования природных ресурсов, не разделенная на федеральную и политику субъектов Федерации, и единая государственная собственность в противовес разделению государственной собственности на недра на федеральную и региональную. Главный вопрос здесь в правильном учете экономических интересов Федерации, регионов и местного населения. Он может быть решен путем распределения доходов и прибыли от недропользования в определенных закрепленных в Конституции РФ пропорциях.
Зарубежное законодательство в большинстве своем также основывается на концепции права государственной собственности на недра, однако с теми поправками, которые позволяют оперировать этим правом в публично-правовых интересах. Публично-правовой характер собственности на недра предполагает возможность публичного воздействия на горные отношения органов местного самоуправления и граждан на всех этапах использования недр.
С этих позиций право собственности на недра ограничивается:
- во-первых, в целях общественной безопасности (установление противопожарных правил, стандартов разведки и добычи полезных ископаемых, норм техники безопасности и норм, направленных на предотвращение экологического вреда);
- во-вторых, в публичных интересах (в целях получения экономических результатов для населения, запрещения добычи полезных ископаемых на площадях под городами, населенными пунктами и заповедными территориями);
- в-третьих, в целях сохранения определенного уровня добычи полезных ископаемых, для создания и сохранения стратегических запасов и резервов.
В большинстве развитых горнодобывающих стран суть споров о праве государственной собственности урегулирована установлением в законах прав на определенные пропорции доходов от эксплуатации недр между Федерацией и ее субъектами, а не в дележе права собственности. В иных случаях устанавливается четкое разграничение компетенции Федерации и субъектов с четким признанием верховенства Федерации, как в ФРГ.
Таким образом, переход к рыночным отношениям в регулировании недропользования требует пересмотра концепции права собственности на недра в российском законодательстве, в том числе и с учетом современных тенденций развития зарубежного горного законодательства.
IV. Управление нефтегазовым комплексом
Анализ организации управления нефтегазовым комплексом показывает, что вследствие политики невмешательства в деятельность горнодобывающих предприятий и отсутствия надлежащей законодательной базы для регулирования контрольно-надзорной деятельности государственных органов специального управления в области ТЭК федеральные министерства и ведомства в этой области и их органы на местах перестали осуществлять контроль за недропользованием, что отрицательно сказывается и на производстве, и на бюджетных отношениях. Во многом это связано с нечеткими правами этих ведомств, отсутствием финансирования и квалифицированных кадров. Хотя следует заметить, что и существующие обязательства лицензий и лицензионных договоров, соглашения дают правовую основу для осуществления государственного контроля за недропользованием через систему специализированных органов управления.
Анализ зарубежного опыта показывает, что там существуют жесткие системы административного контроля в сфере ТЭК, которые осуществляют производственный, экономический и финансовый контроль за деятельностью подконтрольных им отраслей горного производства.
В России, в условиях частых перестроек, управление нефтегазовым комплексом не стабильно. Сейчас в управлении нефтегазовым комплексом участвуют Минэнерго, Минприроды, Минэкономики, Министерство по делам налогов и др. Кроме федеральных органов в этом процессе одновременно участвуют органы государственной власти субъектов Федерации. Функции предоставления недр в пользование нечетко разграничены, оторваны от контроля за самим недропользованием, а также от регулирования условий соглашений о добыче углеводородов.
В отличие от нашей системы управления нефтегазовым комплексом за рубежом (функции государственного управления обычно сосредотачиваются в одном органе (обычно горном или нефтяном министерстве).А нередко эти функции возлагаются на специально создаваемые публичные государственные корпорации, обладающие как делегированными государственными полномочиями по управлению нефтегазовыми отношениями от имени государства (выработкой условий концессионных соглашений и лицензирования), так и хозяйственными функциями, например, по получению и сбыту государственной доли добытой нефти, ее экспорту либо денежными расчетами за выделяемую государству нефть при СРП.
В этом законодательстве выработаны принципы и порядок принятия управленческих решений, ответственности. Обычно существует ограниченное, точно установленное количество инстанций, органов и должностных лиц, обладающих высокой ответственностью и достаточными полномочиями для выполнения своих функций, четко оговоренных в законодательстве. Показателен в этом отношении Горный закон ФРГ /Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. Изд-во «Городец», 2000. С. 285 и далее/.
Как правило, для управления ТЭК за рубежом создаются специализированные государственные структуры: министерства или самостоятельные департаменты. По такому пути пошла Норвегия, которая с обнаружением около 20 лет тому назад крупных углеводородных месторождений создала Министерство нефти и энергии. И это Министерство занимается администрированием в области нефтегазовой промышленности. Интересным является то, что в этом министерстве находится не имеющий аналога в нашей стране отдел государственного участия, отвечающий за осуществление государством полномочий собственника по отношению к государственной нефтяной компании «Статойл» (несмотря на то, что «Статойл» полностью принадлежит государству, все компании, входящие в группу «Статойл», осуществляют свою деятельность на тех же принципах, что и компании в частном секторе экономики) и управление специальным органом, называемым «Прямой государственный финансовый интерес» (ПФГИ), который получал поступающую от «Статойла» нефть как государственную долю. Намечающаяся частичная приватизация государственной компании «Статойл» предполагает закрепить за ней статут частной полугосударственной компании, которой будет делегирован ряд функций государственных органов по управлению нефтяным комплексом Норвегии.
Анализ зарубежного законодательства последних десятилетий показывает, что все чаще многие функции управления нефтегазовым комплексом передаются специализированным публичным (а иногда и частным) нефтегазовым корпорациям, специально создаваемым для решения множества не только управленческих, но и коммерческих проблем, не свойственных государственному аппарату управления. Примером тому является Канадская федеральная корпорация «ПетроКанада» (Канадская федеральная корпорация «ПетроКанада», созданная в 1975 г. для обеспечения нужд страны в нефтепродуктах и в целях защиты национальной экономики, прежде всего от его могущественного соседа, является типичным примером создания смешанных управляющих и хозяйствующих структур), мексиканская государственная нефтяная компания «Пемекс», в Индонезии «Петрамина», в Бразилии «Петробраз». Все они наделяются государством специальной правоспособностью и властными полномочиями в области управления нефтегазовыми отношениями. Эти публичные корпорации, в отличие от юридических лиц частного права, создаются в разрешительном или распорядительном порядке. Такие системы позволяют избавиться от выступления государства в качестве гражданско-правовой стороны и ответчика и самому непосредственно вмешиваться в имущественные отношения с последующей ответственностью, а позволяют лишь выступать в роли суверена или арбитра в случае спора.
Осуществление функций собственника по контролю за условиями добычи и использованием нефти при добыче на условиях СРП осуществляется либо государственными, либо специально уполномоченными организациями. В России формирование подобной публичной корпорации в лице, например, объединения «Роснефть» позволило бы разрешить многие проблемы взаимоотношений государства с нефтегазовыми компаниями.
Развитие этой области законодательства становится особенно важным в связи с тем, что государство с переходом к рыночной экономике ослабило свое влияние на развитие природоресурсного комплекса. Тенденцией стало устранение государственных отраслевых органов добывающих отраслей от регулирования отношений недропользования, что уже сейчас порождает ряд вопросов экономически целесообразной эксплуатации месторождений, контроля за безопасностью ведения горных работ и т.п.
Возникает необходимость в сочетании административных и экономических методов государственного воздействия, и это должно проявляться не только в создании «единого государственного координационного органа» центра, предусмотренного в рекомендациях Сахалинской международной конференции 2000 года, но и главным образом разграничить сферы влияния и ответственности министерств и ведомств, пересмотреть и уточнить компетенцию государственных органов власти и управления общей компетенции, органов управления специальной компетенции, в частности по управлению фондами недр, четко разграничить компетенцию федеральных органов и органов субъектов Федерации в регулировании разведки и эксплуатации недр.
На базе принятых в виде правительственного постановления Единых правил пользования недрами, пересмотренных положений о министерствах и ведомствах Федерации может осуществляться деятельность по контролю за соблюдением условий выполнения лицензионных требований, требований к техническим проектам, планам и схемам развития горных работ, контроль за недопущением разубоживания полезных ископаемых, соблюдением правил выборочной выемки запасов полезных ископаемых, недопущением сверхнормативных потерь и т.п., для чего должны быть разработаны конкретные методики учета указанных факторов.
V. Поиск и разведка полезных ископаемых
В нормативных актах в этой области следовало бы более подробно
урегулировать права и обязанности недропользователей в процессе поиска и
разведки, как это сделано в горных кодексах, базовых горных законах и в
специальных законодательных актах, регулирующих отношения по изысканию и добыче
отдельных полезных ископаемых либо в иных сферах их использования за рубежом, в
том числе и в бывших странах СНГ.
В большинстве зарубежных стран в горном законодательстве сформированы блоки
законодательства о правовом положении и организационных формах предприятий и
организаций в горнодобывающих отраслях.
Владелец прав на поиск и разведку действует в рыночных условиях, однако должен представлять программу работ и ежегодный отчет о проведенных работах. Он должен избрать резиденцию и указать адрес, например, во Франции или в стране Европейского союза. К основным обязанностям недропользователя в этой области относится предоставление гарантий или обеспечение возмещения возможного ущерба от деятельности горного предприятия, включая обязанность по рекультивации почв.
Что касается самого процесса геологоразведочных работ, то он в очень
незначительной мере регулируется правовыми актами. Его регулирование
осуществляется чаще всего нормативными актами подзаконного характера либо, как
и у нас, направляется с помощью научно-практических рекомендаций и методик, а
также разрабатываемой внутри фирм нормативной документацией. Подобные акты
касаются прежде всего порядка применения методов определения месторождений, их
оценки, геологических методов поиска, во многом опирающихся на критерии
«благоразумной» экспертной оценки полученной информации, рыночные анализы и пр.
Существенный эффект, по нашему мнению, дало бы совершенствование и закрепление
в законодательстве отношений, связанных с улучшением экспертной оценки
обнаруженных месторождений, ужесточением норм о контроле за качеством и
достоверностью запасов. Эти нормы справедливо предлагается разработать в рамках
утверждаемого Правительством РФ «Положения о порядке проведения государственной
экспертизы запасов».
Вместе с тем хотелось бы подчеркнуть, что наиболее важные направления
совершенствования отношений недропользования находятся в области поиска,
разведки и промышленной добычи полезных ископаемых. Поэтому на эти отношения
следовало бы обратить внимание, прежде всего. Должны быть выработаны нормы,
стандарты и нормативы, закрепляющие условия и требования в области поиска и
разведки полезных ископаемых.
VI. Правовой режим добычи полезных ископаемых
Сейчас становится очевидным, что в более четком урегулировании на федеральном уровне нуждается сфера промышленной эксплуатации недр. В этой области может быть законодательство об условиях разработки недр и условиях горных работ по промышленной эксплуатации. Могут быть выработаны нормы о правовом положении горных предприятий, обеспечивающие их права и стабильное существование, с закреплением правовых особенностей статуса, специфических форм их деятельности.
Характерной чертой горного законодательства об эксплуатации недр является то, что направлено оно главным образом не на прямое регулирование отношений по добыче полезных ископаемых, а на создание правовых условий для развития горного производства. Наиболее подробно эти вопросы регулируются в базовых горных законах. Так, в §16 Горного закона ФРГ 1980 г. четко определяются форма, содержание и дополнительные требования к эксплуатации недр /Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. Изд-во «Городец», 2000/. Несмотря на сугубо рыночный характер отношений в этой стране, в соответствии с горным законодательством обязательным является планирование горнопромышленной деятельности предприятия.
Горным законом ФРГ предусматривается и обязательное составление основных производственных планов на период, не превышающий двух лет. Приостановление производства на срок до двух лет, рассматривается как ведение производства, а приостановление на более длительный срок - как ведение производства только тогда, когда на приостановление получено согласие компетентного органа.
Помимо требований, содержащихся в §52 Горного закона ФРГ, по требованию органов горной администрации предприниматель должен формировать также рамочные или особые планы предприятия. Планы - рамки позволяют органам власти рассматривать в целом все развитие предприятия и тем самым содействовать развитию горнодобывающей отрасли страны и охране окружающей среды. По требованию компетентного органа на более длительный период, чем основные производственные планы, должны разрабатываться общие производственные планы, которые должны содержать общие данные о намеченном проекте, его техническом осуществлении и предположительных сроках. Для определенных видов производства или для определенных проектов должны составляться специальные производственные планы.
В §53 Горного закона ФРГ планирование производственной деятельности недропользователя регулируется более детально. Германский закон предполагает обязательную подготовку плана прекращения горных работ и закрытия предприятия. В этих целях для прекращения работ должен быть составлен заключительный производственный план. Он должен содержать точное описание технического осуществления и порядка закрытия, предусматривать продолжительность намеченной приостановки работ, данные о ликвидации промышленного оборудования и сооружений или о применении их для других целей.
В законодательстве Германии устанавливается также порядок утверждения производственного плана предприятия. Сама производственная деятельность горного предприятия в ФРГ строго регламентируется правилами технической эксплуатации горных предприятий. Их издание в соответствии с §68 Горного закона осуществляется правительствами федеральных земель. Последние могут эти полномочия передать другим органам правительственным распоряжением, имеющим силу закона. Правила технической эксплуатации горных предприятий издаются с одобрения бундесрата и по согласованию с Министерством труда и социального порядка, поскольку они касаются вопросов охраны труда. По французскому горному законодательству эксплуатация шахт (рудников), в том числе расположенных на земельных участках, находящихся в частной собственности, допускается лишь на основе концессии, выдаваемой государством (статья 21 Горного кодекса), в том числе и для собственников земельных участков, на которых обнаружены полезные ископаемые.
Горный кодекс Франции устанавливает в статье 100, что постановление, разрешающее эксплуатацию, подтверждает исключительное право на эксплуатацию в установленном объеме, определяемом периметром и двумя отметками глубины с указанием лимита объема добычи. Горный кодекс не устанавливает иных условий для получения права на концессию, кроме требований, относящихся к финансовым и техническим возможностям заявителя эксплуатировать месторождение (статья 25). Оценка этих возможностей предоставлена на усмотрение администрации.
Такой же процедурой, как и при предоставлении, оформляется отказ от права на концессию. По истечении срока концессии, в случае его исчезновения или невозможности для него продолжать концессионную деятельность, месторождение бесплатно возвращается государству, а его права и обязанности передаются государству. Право недропользования в США приобретается на основании и в порядке удовлетворения заявки на разведку или разработку полезных ископаемых либо посредством заключения сделок. Одним из важнейших прав в горном законодательстве признается записанное и гарантированное горным законодательством право собственности на горное предприятие и участки недр, и земельные участки над ними.
В Горном законе ФРГ в §53 вопрос о планировании производственной деятельности недропользователя регулируется более детально. Германский закон предполагает обязательную подготовку плана прекращения горных работ и закрытия предприятия. В этих целях для прекращения работ должен быть составлен заключительный производственный план. Он должен содержать точное описание технического осуществления и порядка закрытия, предусматривать продолжительность намеченной приостановки работ, данные о ликвидации промышленного оборудования и сооружений или о применении их для других целей.
При этом следует отметить довольно высокие гарантии от незаконного и необоснованного вмешательства государственных органов в производственные отношения недропользователя. В этом плане значительно свободнее государство вмешивается в финансовые дела. В основном вмешательство там обычно происходит при возникновении каких-либо особых случаев, аварий, угрожающих ситуаций и т.п. Детальное регулирование контроля за соблюдением лицензионных условий в германском Горном законе и подробное регулирование отношений с государственными органами в вопросах предоставления информации, установление сроков и видов предоставляемой информации в определенные сроки избавляет предприятия недропользователей от незапланированных требований такой информации иными, не установленными в законе субъектами и в неустановленные сроки.
VII. Договорные формы недропользования
Наряду с развитием форм административно-правового регулирования горных
отношений важное место должно занять и расширяющееся гражданско-правовое регулирование,
предусматривающее развитие договорных условий в этой сфере. Договор в сфере
горных отношений в зарубежном горном праве признается институтом, без которого
вообще невозможно функционирование системы горных отношений. С их помощью
регулируются отношения по добыче и разведке полезных ископаемых, связи между
собственником и управляющими структурами вгорном производстве, процессы
кооперации производства и централизации капитала, инвестирования, налоговых
отношений. Отходя от индивидуального регулирования, договоры все чаще
приобретают характер типовых соглашений, выступая, таким образом, равноправным
источником правового регулирования наряду с законом.
Важнейшей формой организации горного производства является концессия, которая в
настоящее время составляет основу горных отношений во многих странах. На нее
опирается французское горное законодательство, где ей посвящен специальный
раздел в Горном кодексе.
Характерной чертой современного развития концессионных отношений за рубежом является то, что они строятся на базе детально разработанного законодательства о концессиях, урегулированности обязательственных отношений в гражданском праве, что позволяет в равной мере защищать интересы государства и концессионеров. В отличие от публичного административного регулирования через разрешения на основе лицензионной системы, договорные отношения демонстрируют индивидуальный подход государства на основе конкретных договоров, например, с концессионером, соглашения о разделе продукции, арендные и другие договоры о пользовании недрами.
С государственных позиций концессия представляется весьма выгодной формой
отношений государства с недропользователем. Расходы держателей концессии
составляют: ежегодная собираемая государством плата за гектар концессионной
территории, плата за каждую тонну извлеченного полезного ископаемого, а также
собираемая администрацией района, городской администрацией роялти за ежегодную
добычу по установленным ставкам. Концессионеры облагаются общими для всех
недропользователей налогами и податями, включая налог на корпоративную прибыль.
Обращаясь к мировой практике регулирования концессионных отношений, следует
отметить, хотя они, и урегулированы, как правило, законодательными актами,
однако предоставляют широкие возможности для утверждения договорных отношений
между концессионером и государством.
Предоставляющее концессию государство часто уже в законодательстве
отрегулировало правовой режим концессии, основные права и обязанности сторон в
концессионных отношениях. Обычно эти нормы содержатся в гражданских кодексах,
общих горных законах и кодексах, а также в специальном горном законодательстве
о добыче углеводородов и др.
При поиске и разведке месторождений, кроме компаний (корпораций), широко применяются и другие организационно-правовые формы создания поисковых предприятий, позволяющие использовать договорные отношения, такие как товарищества, опционы и др., для привлечения инвестиций.
В Государственной думе уже ряд лет разрабатывается законопроект «О
концессионных договорах». Такой договор о добыче нефти на Сахалине заключался
еще Ф. Дзержинским с японской концессионной компанией. Договорную форму
недропользования целесообразно расширять и сейчас. Однако было бы
целесообразно разработать специальное законодательство о нефтегазовой
концессии. В этой области целесообразно использовать и другие формы организации
недропользования, так как опцион, партнерские отношения с последующими правами
на получение выгод партнера-инвестора от открытия коммерческого месторождения.
Помимо концессий в сфере добычи углеводородов, важное место занимают подрядные
соглашения о разделе продукции. Довольно распространенной формой в
недропользовании являются соглашения о предоставлении услуг с риском, обычно
выражаются в двух видах: в первом риск распределяется между сторонами
соглашения, во втором - падает на компанию-подрядчика, который несет весь риск
поисково-разведочных работ.
Особой формой организации горных отношений, особенно в области разведки и
добычи углеводородов, является горная аренда, которая базируется на установленной
законодательством аренде земельного участка.
Все перечисленные здесь и иные существующие в зарубежном горном законодательстве формы отношений в недропользовании могут быть использованы и в российском законодательстве. Каждая из этих форм, установленных российским законодательством, в соответствии с Конституцией РФ, требует законодательного закрепления. Для преодоления сложившегося отставания в регулировании горных отношений было бы необходимо:
а) выработать план законопроектной деятельности как долгосрочный, так и на первоочередную разработку необходимых нормативных актов;
б) усилить государственное влияние на развитие горного производства на базе уже изданного законодательства, норм и положений горного права;
в) в рамках действующего законодательства разработать подзаконные акты о механизме применения действующих в этой отрасли законодательных и иных актов;
г) расширить базу гражданско-правового воздействия на отношения в горнодобывающих отраслях в случаях несоблюдения сторонами договорных отношений, в случаях возмещения причиняемого ущерба - ускорить разработку законодательства о концессиях и других договорных формах в недропользовании.
При этом крайне нежелателен возврат к административным методам пересмотра содержания законно выданных действующих лицензий, соглашений о разделе продукции и других нормативных актов хотя бы под флагом недостаточного учета в них государственных интересов. Худшим вариантом было бы издание государством новых нормативных актов, направленных на изменение закрепленных в законах и соглашениях принципов неухудшения экономического положения инвесторов. В результате мы получили бы не приток, а отток инвестиций, бегство капитала из отрасли. Важнейшее значение приобретает сейчас разработка нормативных актов, направленных на учет ациональных интересов России, а также развитие глобальных процессов сотрудничества с зарубежными партнерами в решении технических, технологических, экономических, экологических и социальных проблем.
Из последних проблем важное значение приобретает ускоренный переход на более эффективные и апробированные в мире унифицированные нормы учета полезных ископаемых, стандарты и правила в горном производстве, охрану окружающей среды, технику безопасности, ведение статистической и коммерческой отчетности. Важным моментом является необходимость перестройки, направленной на создание более открытой, прозрачной для получения геологической, коммерческой и иной информации, более прозрачной системы учета и отчетности коммерческих и государственных предприятий, организаций и учреждений. Все это будет формировать более конкурентоспособную российскую горнодобывающую промышленность.
Вместе с тем не должна быть утрачена, а сохранена отраслевая специфика в горных отношениях, закрепленная в законодательстве об отчислении на воспроизводство материально-сырьевой базы, налогах и платежах по соглашениям о разделе продукции, системе страхования возможных рисков и др.
Планируемые и уже принятые нормативные акты в налоговом законодательстве, решая задачу любыми способами увеличить бюджетные поступления, могут серьезно повлиять на развитие горных отношений.
В целом для совершенствования горных отношений должен быть задействован весь комплекс законодательства: горного, земельного, гражданского, финансового и экологического.
Анализ зарубежного законодательства показывает, что в последние десятилетия горное законодательство зарубежных стран существенно изменилось, приспосабливаясь к новым реалиям. Этот процесс показывает, что в большинстве зарубежных стран сохраняется принцип государственной собственности на недра. Сохраняется и укрепляется функция государственного управления недропользованием. Особенно в ФРГ и Франции. Современная ситуация заставила многие страны принять в последние годы законодательные акты о политике в области минерально-сырьевого комплекса либо о стратегии в области развития топливно-энергетических ресурсов и порядке их использования в своих странах. Тенденция развития этого законодательства привела к развитию интеграции и выделению таких новых отраслей в этом законодательстве, как отрасль законодательства о нефти и газе, радиоактивных полезных ископаемых.
Одним из важных вопросов является упорядочение горного законодательства путем его кодификации. Основным направлением развития могла бы стать разработка Горного кодекса РФ либо Кодекса о недрах, о разработке которых автор ставил вопрос еще на международном семинаре по горному праву в 1996 г. в Красноярске. Кодексы позволили бы расширить сферу регулирования горных отношений, и прежде всего за счет детального регулирования предлагаемых в статье отношений, в том числе отношений по рациональному использованию недр; государственному контролю в области проектирования и строительства горных предприятий; в повышении роли государственной экспертизы программ и проектов по изучению и использованию недр.
Кодекс позволит закрепить необходимые права и предоставить гарантии недропользователям в защите прав и законных интересов в разработке недр, урегулировать отношения по порядку, созданию, деятельности и ликвидации горных предприятий, переходу прав пользования участками недр от одного предпринимателя к другому, правовому режиму имущества горного предприятия, порядку его отчуждения, залога, передачи во временное управление, регулированию требований антимонопольного законодательства в горных отношениях.
Он сможет детально урегулировать всю область отношений системы конкурсного отбора претендентов на получение лицензии на пользование недрами, включая определение видов конкурсов и условий их проведения, подготовку материалов к конкурсу, порядок предоставления заявок, возможного их отклонения, а также о задачах и полномочиях конкурсных комиссий, механизм проведения конкурсов и порядок принятия ими решений.
Предусмотреть судебное рассмотрение споров при принудительном изъятии лицензий, распространение на концессионные отношения норм гражданского законодательства при решении вопросов расторжения, изменения или ограничения, не предусмотренные концессионным законодательством, и защиту прав недропользователей по таким делам в судах. Значительно расширены права горных предприятий в обращении к судебным органам при рассмотрении споров по вопросам использования и охраны недр, а также возможности обращения к третейскому суду и международному арбитражу.
Более детально могут быть урегулированы отношения в области экологической безопасности недропользования, уточнены в соответствии с современными требованиями отношения по государственному надзору и контролю за использованием и охраной недр.
В нем может быть предусмотрено вмешательство государственных органов и приостановка недропользования в случаях осуществления добычи полезных ископаемых без согласованного и утвержденного технического проекта, без учета решений государственной экспертизы запасов полезных ископаемых и наличия положительной государственной экологической экспертизы. Мог бы быть предусмотрен порядок досрочного прекращения прав пользования недрами в случаях, когда лицензиат не приступил в установленные сроки к пользованию недрами и не проводил оспоренных в лицензии работ, при утрате им прав юридического лица или утрате гражданских прав в случаях банкротства и при других установленных в законодательстве условиях.
Нуждается в закреплении и положение о необходимости страховать имущественные риски недропользователей и риски, связанные с возможностью отрицательного воздействия на окружающую природную среду, включая расходы на рекультивацию и мелиорацию нарушенных земель.
Литература
1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года).
2.Закон РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах».
3.Федеральный закон от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (принят ГД ФС РФ 06 декабря 1995 года).
4.Федеральный закон от 31 марта 1999 года № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 12 марта 1999 года).
5.Экологическое право, № 3, 2002 года.
