Усовершенствование правового регулирования инвестиционных фондов
О. Слободян, член комитета по вопросам совместного инвестирования ассоциации «Фондовое партнерство»
В настоящей статье автор анализирует пути усовершенствования законодательства Украины, регламентирующего работу паевых и корпоративных фондов. Особое внимание он уделяет приведению совместного инвестирования в соответствие с положениями гражданского законодательства с учетом уровня социально-экономического развития страны, а также зарубежного опыта.
Законодательству Российской империи и Советского Союза инвестиционные фонды были неизвестны. Украина, как и другие постсоветские страны, вынуждена была за короткий промежуток времени преодолеть путь от плановой экономики с ее административным распределением ресурсов к рыночным механизмам распределения ресурсов, формировать правовую модель фондового рынка без соответствующего исторического опыта.
Принятие Закона Украины «Об институтах общего инвестирования (паевые и корпоративные инвестиционные фонды)» от 15 марта 2001 года № 2299-III (Закон Украины «Об ИСИ») /1/ оказалось важным шагом на пути развития отечественной индустрии совместного инвестирования, который приблизил Украину к стандартам цивилизованных стран. Закон определил правовые и организационные основы создания, деятельности и ответственности субъектов совместного инвестирования, особенности управления их активами, установил требования к составу, структуре и хранению активов, особенности размещения и обращения ценных бумаг институтов совместного инвестирования (ИСИ), порядок и объем раскрытия ими информации с целью привлечения и эффективного размещения финансовых ресурсов инвесторов.
Внедрение специального Закона Украины об ИСИ благоприятно повлияло на украинский фондовый рынок в целом, поскольку заложило почву для становление современного рынка совместного инвестирования. Закон стал тем фундаментом, на основе которого были приняты подзаконные нормативно-правовые акты, заложил основы системного подхода к правовому регулированию совместного инвестирования, установив «правила игры» в этой сфере экономики.
В отличие от многих стран в Украине достаточно развиты обе разновидности инвестиционных фондов - корпоративный и паевой. В понимании Закона Украины об ИСИ корпоративный инвестиционный фонд (КИФ) представляет собой ИСИ, который создается в форме открытого акционерного общества и осуществляет исключительно деятельность по совместному инвестированию. А паевой инвестиционный фонд (ПИФ) - это активы, принадлежащие инвесторам на праве общей долевой собственности, которые находятся в управлении компании по управлению активами (КУА) и учитываются последней отдельно от результатов ее хозяйственной деятельности. При этом ПИФ не имеет статуса юридического лица.
В соответствии со ст. 1 этого закона его задачей является регулирования общественный отношений, возникших в сфере совместного инвестирования относительно создания и деятельности субъектов совместного инвестирования, обеспечение гарантий прав собственности на ценные бумаги, а также защита прав участников фондового рынка.
Вместе с тем в сравнении с другими более безупречными с точки зрения содержания и правил нормотворческой техники законами Закон Украины об ИСИ оказался чрезвычайно затребованным правовым актом. И на момент принятия Закон Украины об ИСИ был достаточно актуален. Он заложил законодательную основу для дальнейшего развития общего инвестирования. Впрочем, потребности времени обусловили много изменений в него. Повседневным явлением стала практика «перекраивания» Закона Украины об ИСИ без внесения необходимых изменений в подзаконные нормативные акты. Введение в действие правовых норм происходит путем наложения нового законодательного массива на действующие нормы. В связи с этим практика отечественного общего инвестирования показывает, что решение вопроса, которые нормы нужно применять в той или иной ситуации, не всегда по силам даже тем, кто их внедрил.
Несмотря на многочисленные изменения, много вопросов правового регулирования совместного инвестирования осталось за чертой регулирования Закона Украины «Об ИСИ». Важные положения по мере их принятия закрепляются в подзаконных актах. В связи с этим приходится констатировать, что нормотворчество в сфере совместного инвестирования осуществляется, так сказать, post factum.
Трудно поспорить с тем, что стабильность законодательства совместного инвестирования должна стать основой его эффективного функционирования. Постоянные изменения нормативной-правовой базы заставляют специалистов каждый день повышать свой профессиональный уровень. Ведь правовые акты в этой области внутренне противоречивые. Один и тот же вопрос регулируется нормами разных нормативно-правовых актов по-разному, а положение актов не согласовываются между собой. Подобная практика уже стала своеобразной правовой традицией отечественного фондового рынка, где сначала принимается нормативный акт, а следующими изменениями он приводится в соответствие к действующему законодательству. Участники фондового рынка вынуждены решать «головоломку», положение какого акта нужно применять в той или иной правовой ситуации.
В ходе проведенного исследования было выявлено, что система правовых актов коллективного инвестирования во многом не согласовывается с положениями гражданского законодательства, что отрицательно сказывается на развитии гражданско-правового оборота. Об этом свидетельствует даже количество изменений, внесенных в Закон Украины об ИСИ на протяжении последних десяти лет. Этот закон продолжает содержать значительное количество правовых норм, противоречащих нормам Гражданского кодекса (ГК) Украины от 16 января 2003 года № 435-IV /2/, касающихся общей долевой собственности, управления имуществом, ценных бумагах, договорного права.
Например, согласно ст. 25 Закона Украины об ИСИ принятие (акцепт) предложения (заключение с КУА договора о присоединении к ПИФ) осуществляется инвестором путем приобретения инвестиционного сертификата ПИФ за денежные средства. С точки зрения гражданского права, принятие (акцепт) предложения (заключение с КУА договора о присоединении к ПИФ) осуществляется инвестором путем оплаты денежных средств за инвестиционный сертификат ПИФ, поскольку договор управления ПИФ принадлежит к реальным договорам. И таких противоречий достаточно много.
С момента принятия Закона Украины об ИСИ в него вносились изменения около десяти раз, которые практически не касались вопросов соответствия закона положениям ГК Украины. Таким образом, проблема соответствия законодательной базы совместного инвестирования положениям гражданского законодательства остается открытой.
Ситуация усложняется тем, что Закон Украины « Об ИСИ» устанавливает приоритет над другими правовыми актами. Так, согласно ст. 2 закона отношения в сфере совместного инвестирования регулируются законами Украины и другими нормативно-правовыми актами по вопросам функционирования фондового рынка и по вопросам деятельности акционерных обществ в части, которая не противоречит нормам этого закона, а также этим законом и принятыми согласно нему другими нормативно-правовыми актами. Употребляемый законодателем союз «и» при его терминологическом толковании означает, что отношения в сфере общего инвестирования регулируются законами, к которым нужно отнести и ГК Украины в части, которая не противоречит нормам Закона Украины об ИСИ.
В ГК Украины отступление от правил главы 70 «Управление имуществом» установлено лишь для такой разновидности управления имуществом как управления ценными бумагами. С внедрением доверительной собственности в целый ряд статей ГК Украины были внесены соответствующие изменения (ст. ст. 1029, 1030, 1033, 1044). Поскольку Закон Украины об ИСИ вступил в силу значительно раньше за ГК Украины, то последний не рассматривает управления имуществом ИСИ как отдельный объект правового регулирования. Устранения разногласий между ГК Украины и Законом Украины об ИСИ возможно путем внесения соответствующих изменений.
Аналогичные проблемы существуют в Российской Федерации. Так, по мнению нашего российского коллеги Зайцева О.Р., «успешно решить коллизии Закона РФ «Об инвестиционных фондах» и ГК Российской Федерации может только один способ - внесение изменений и дополнений в ГК Российской Федерации» … предложенный подход использован в Казахстане: одновременно с принятием Закона Республики Казахстан об инвестиционных фондах были внесены изменения и дополнения к Гражданскому кодексу Республики Казахстан (ст. 209 была дополненная п. 7 «Особенности правового режима общей долевой собственности на активы ПИФ определяются законодательным актом Республики Казахстан об инвестиционных фондах», а ст. 893 была изложена в следующей новой редакции: «Особенности доверительного управления активами инвестиционных фондов осуществляются на условиях и в порядке, установленных законодательным актом Республики Казахстан об инвестиционных фондах» /3/.
В свое время такая законотворческая практика критиковалась казахстанскими юристами, по мнению которых: «Изменения, которые вносятся в Гражданский кодекс, приобрели последнее время бессистемного и хаотичного характера… разработчики хотят изменить Гражданский кодекс в части, которая противоречит применимым законам. В ряде случаев это правильно и отвечает развитию рыночных отношений в Казахстане. Но некоторые изменения, сделанные в отрыве от общей концепции Гражданского кодекса, противоречат другим его частям, вносят путаницу в регулирование имущественных отношений /4/.
Казахстанский законодатель решил проблему коллизий правовых актов в ст. 4 Закона Республики Казахстан «О нормативно-правовых актах», которая устанавливает высшую юридическую силу кодексов относительно других законов. А согласно ч. 2 ст. 6 закона нормы законов в случае расхождения с нормами кодексов Республики Казахстан могут применяться лишь после внесения в эти кодексы соответствующих изменений /5/.
Наряду с ГК Украины источниками гражданского права выступают другие законы, которые принимаются согласно Конституции и ГК Украины. С целью устранения противоречий общей долевой собственности или управления имуществом ПИФ можно внести изменения в соответствующие главы ГК Украины, прописав в нем особенности этих правовых институтов. Существенный недостаток такого подхода - дублирование правовых норм по одного и тому же вопросу в разных актах законодательства. Представляется невозможным внести изменения во все нормы ГК Украины, которые так или иначе касаются совместного инвестирования. Возможно, более логично будет внести изменения в ГК Украины, которые предоставят специальному закону - Закону Украины об ИСИ право устанавливать исключение из положений ГК Украины для целей регулирования совместного инвестирования, как это определено в ГК Украины в части особенностей управления ценными бумагами. Но это в значительной мере нивелирует значение ГК Украины как основного регулятора гражданско-правовых отношений.
Следует также напомнить, что по ГК Украины субъект права законодательной инициативы, подавший в Верховную Раду Украины проект закона, который регулирует гражданское отношения иначе, чем ГК Украины, обязан одновременно представить проект закона о внесении изменений в ГК Украины, которые рассматриваются Верховной радой Украины одновременно (абз. 3 ч. 2 ст. 4 ГК Украины). Иначе говоря, для устранения коллизий между актами гражданского законодательства, законодатель предоставляет им одинаковую юридическую силу.
Таким образом, по мере развития инвестиционных фондов все больше внимания должно уделяться именно гражданско-правовым аспектам совместного инвестирования. Впереди нас ожидает большой пласт работы по смещению акцентов фондового рынка в сторону гражданско-правовой доктрины. Определяющую роль в формировании законодательства совместного инвестирования должны играть именно нормы гражданского права. Эта проблема остается открытой и нуждается в привлечении новых научных сил. Поле для цивилистических исследований чрезвычайно широко.
В каком же состоянии находятся современные украинские инвестиционные фонды? В условиях олигархической украинской экономики созданные для аккумуляции капиталов инвесторов и осуществление инвестиций в экономику Украины инвестиционные фонды на данном этапе развития фондового рынка практически изолированы от инвесторов и ограничены в возможностях. Они до сих пор не могут «отойти» от следствий мирового финансово-экономического кризиса.
По нашему мнению, совершенствование правового регулирования совместного инвестирования должно стать одной из первоочередных задач государства в сфере фондового рынка, способной приблизить нас к мировым стандартам. Это особо актуально в свете будущих изменений Закона Украины об ИСИ, которые разграничат инвестиционные фонды на несколько категорий с разными инвестиционными стратегиями, составом и структурой активов. Недавно принятый в первом чтении Закон Украины об ИСИ /6/ предусматривает создание в Украине специализированных ИСИ», к которым относятся инвестиционные фонды следующих классов:
1) фонды денежного рынка;
2) фонды государственных ценных бумаг;
3) фонды облигаций;
4) фонды акций;
5) индексные фонды;
6) фонды банковских металлов.
Также будет урегулирована работа индексных ИСИ. Сейчас большинство из этих фондов функционируют без соответствующего правового фундамента. Мы считаем, что для развития инвестиционных фондов и расширение их инвестиционных возможностей в вышеупомянутом законопроекте необходимо четко урегулировать вопросы деятельности таких видов ИСИ как агровенчурные, ипотечные, земельные, рентные, фонды недвижимости, кредитные, фонды прямых инвестиций.
Чтобы «запустить» качественно новые виды ИСИ, нужно принять целый ряд подзаконных нормативно-правовых актов. Ведь сейчас в Украине преобладают венчурные ИСИ. Оптимизация налогообложения с использованием венчурных ИСИ и внедрение новых видов и классов инвестиционных фондов - абсолютно разные направления развития совместного инвестирования. При условии принятия новой редакции Закона Украины об ИСИ украинскую индустрию коллективного инвестирования ожидать серьезные изменения.
В связи с предстоящей интеграцией Украины в мировое сообщество актуальной тенденцией законодательства также станет приведение его в соответствие к мировым стандартам, в первую очередь положениям Европейского союза (ЕС). Это становится возможным благодаря гармонизации, которая осуществляется в двух направлениях - внутренней и внешней гармонизации. Современное состояние развития законодательства характеризуется усилением гармонизации, направленной на использование лучших достижений зарубежных стран.
Вместе с тем надо иметь смелость признать, что инвестиционные фонды в Украине были созданы искусственно без необходимых объективных предпосылок. При отсутствии ликвидного фондового рынка, информационной прозрачности, эффективной системы защиты интересов инвесторов и многих других важных для фондового рынка вещей в Украине внедрили открытые ИСИ, стараются внедрять производные ценные бумаги, индексные ИСИ. Все это указывает на то, что для отечественного совместного инвестирования чрезвычайно актуальным должно быть заимствование зарубежной практики, отображающей эволюционное развитие инвестиционных фондов. Хотя, несмотря на это, в течение последнего десятилетия рынок коллективного инвестирования развивался интенсивно. Важным аспектом в развитии законодательства зарубежных стран является историческое и экономически обусловленное поэтапное внедрения инвестиционных фондов.
«Пересаживание» иностранных правовых норм на украинскую правовую почву отличается определенными закономерностями. Заимствуя ту или иную норму, нужно учитывать не только ее сущность, а и исторические условия появления. Скажем, внедрение инвестиционных фондов в США осуществлялось под жестким контролем государства, которое стремилось ограничить их деятельность. В украинских реалиях такая модель регулирования будет неэффективной с связи с невысокой популярностью инвестиционных фондов среди населения.
Деятельность инвестиционных фондов ЕС регламентируется специальным законодательством, состоящим из специальных директив, которые представляют нормативную базу вторичного законодательства ЕС в сфере правового регулирования инвестиционных фондов. К первичному принадлежит законодательство стран, принятое согласно директивам.
Впрочем, реализация Директив в странах ЕС столкнулась с определенными препятствиями. Регулирующие органы отдельных европейских стран злоупотребляют своими полномочиями, например, путем установления дополнительных требований относительно сообщений и отчетности, внедрением своих специфических требований относительно рекламы. Принятие Директив ЕС относительно инвестиционных фондов содействовало сближению правовых систем стран ЕС. Учитывая высокую интегрированность, рынок совместного инвестирования ЕС продолжает оставаться совокупностью разнородных рынков. Инвестиционные фонды ЕС сталкиваются с проблемой отличий в налоговом законодательстве. Процесс создания единого рынка инвестиционных фондов продолжается, а отдельные правовые нормы Директив ЕС теряют свою актуальность. Для украинского законодателя особо актуальна адаптация действенных и эффективных правовых норм. Следует остерегаться «устаревших» правовых норм, которые могут попасть в отечественное законодательство.
Следующим важным аспектом адаптации зарубежного опыта является то, что бурное развитие инвестиционных фондов в Европе было вызвано экономическим ростом, повышением уровня жизни населения, появлением пенсионных схем. Укрепление курса рыночных преобразований в Украине в докризисный период положительно повлияло на социальную сферу - увеличивался объем занятости, повышался жизненный уровень населения в регионах, росли доходы населения. Как следствие, рост доходов юридических, физический лиц на протяжении 2007 года, дополненный благоприятной макроэкономической ситуацией, предоставил инвесторам возможность вкладывать свободные средства в ИСИ. В то время как падение уровня доходов населения, негативная социально-экономическая ситуация на протяжении 2008-2010 гг. неблагоприятно образом сказалась на деятельности ИСИ: снижалась доходность, уменьшались активы, инвесторы предъявляли к выкупу ценные бумаги.
Намечая ориентиры активной социальной политики в Украине, следует учесть опыт развитых стран, их достижения и проблемы. В европейских странах в последнее время все более популярной становится политика, направленная на создание социально-активного общества. Цель такой политики заключается в том, чтобы поддерживать активных, уверенных в себе самостоятельных граждан.
В нашем государстве постепенно делаются первые шаги на пути понимания построения цивилизованного отечественного фондового рынка как одного из факторов социально-экономического развития государства. Так, Закон Украины «О Государственной программе экономического и социального развития Украины на 2010 год» № 2278-VI от 20 октября 2010 года предусматривает: формирование эффективно функционирующего фондового рынка, который способен обеспечивать перераспределение ресурсов между секторами экономики; урегулирование деятельности относительно осуществления операций с финансовыми активами; обеспечение прозрачности и открытости рынков финансовых услуг; защиту интересов потребителей финансовых услуг /7/. Вследствие этого планируется достичь повышения удельного веса соглашений с ценными бумагами на биржевом рынке, обеспечение прозрачной системы учета прав собственности на ценные бумаги, развитие финансовых инструментов и т.п.
Таким образом, нужно усовершенствовать правовое регулирование инвестиционных фондов с учетом тенденции социально-экономического развития. В дальнейшем при модернизации законодательства в сфере совместного инвестирования необходимо учитывать особенности национальной правовой системы. В данном контексте заслуживает внимания и опыт стран бывшего Советского Союза: Казахстана, стран Прибалтики, Российской Федерации /8/, которые, получив в наследство общую советскую законодательную базу вместе с достижениями советской юридической науки, демонстрируют положительные отличия в построении национальных правовых систем и правовом регулировании фондового рынка, в том числе инвестиционных фондов.
Литература
1. Закон Украины «Об институтах совместного инвестирования (паевых и корпоративных инвестиционных фондах)» от 15 марта 2001 года № 2299-III. Электронный ресурс: https://www.rada.gov.ua (по состоянию на 10 июля 2012 года).
2. Гражданский кодекс Украины от 16 января 2003 года № 435-IV. Электронный ресурс: https://www.rada.gov.ua (по состоянию на 10 июля 2012 года).
3. Зайцев О.Р. Договор доверительного управления паевым инвестиционным фондом. М.: Устав, 2006. С.152.
4. Гражданский кодекс Республики Казахстан. Общая часть. Комментарий. В двух книгах. Книга 1. Алматы: «Жеты Жаргы», 1997. С. 7.
5. Закон Республики Казахстан «О нормативно-правовых актах» от 24.03.98. №213. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.dvpko.kz/files/f210. doc.
6. О внесении изменений в Закон Украины «Об институтах совместного инвестирования (паевых и корпоративных инвестиционных фондах)»: Проект Закона Украины. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.afp.org.ua/ua/zakonodavstvo/proekti-regulyatornix-aktiv.html (по состоянию на 10 июля 2012 года).
7. О Государственной программе экономического и социального развития Украины на 2010 год: Закон Украины, 20.05.2010. Ведомости Верховной Рады Украины. 2010. №33. С. 470.
8. Слободян О.А. Правові аспекти становлення пайових інвестиційних фондів в Україні. Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 48. К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2010. С. 393.
