Инвестиционное
законодательство стран СНГ:
история становления и перспективы развития
Законы «Основы законодательства об инвестиционной деятельности в СССР» от 10 декабря 1990 года /1/ и «Основы законодательства Союза ССР об иностранных инвестициях» от 5 июля 1991 года предоставили республикам право применять свое законодательство об инвестиционной деятельности и об иностранных инвестициях, если оно не противоречило союзной конституции и действующему законодательству (в советском государстве, несмотря на федеративное государственное устройство, нормы союзных законов воспроизводились в республиканских законах без каких-либо изменений).
В Казахской ССР Закон об иностранных инвестициях был принят 7 декабря 1990 года /2/, а Закон об инвестиционной деятельности - 10 июня 1991 года /3/; в РСФСР Закон об инвестиционной деятельности был принят 26 июня 1991 года, а Закон об иностранных инвестициях - 4 июля 1991 года; в Белорусской ССР - Закон об инвестиционной деятельности - 29 мая 1991 года, а Закон об иностранных инвестициях - 14 ноября 1991 года; в Украине - Закон о защите иностранных инвестиций - 10 сентября 1991 года, Закон об инвестиционной деятельности - 18 сентября 1991 года, Закон об иностранных инвестициях - 13 марта 1992 года; Закон о Государственной программе поощрения иностранных инвестиций в Украине - 17 декабря 1993 года; в Кыргызстане - Закон об иностранных инвестициях - 28 июня 1991 года; в Таджикистане - Закон об иностранных инвестициях - 10 марта 1992 года и т.д. Здесь следует особо подчеркнуть тот факт, что Закон Казахской ССР об иностранных инвестициях был принят за семь месяцев до принятия Основ законодательства об иностранных инвестициях и является первым законодательным актом в этой области (только Закон Литовской Республики об иностранных инвестициях был принят 29 декабря 1990 года /4/ и аналогичный Закон РСФСР - на один день раньше общесоюзного закона, а остальные законы бывших союзных республик - уже после введения в действие основ). В Законе Казахской ССР об иностранных инвестициях нашли отражение положения Закона «О собственности в СССР» от 6 марта 1990 года, Указа Президента СССР «Об иностранных инвестициях в СССР» от 26 октября 1990 года /5/, и впервые среди союзных республик было заявлено о переходе от экономики закрытого типа к рыночным отношениям и о готовности республики участвовать в международных инвестиционных отношениях.
Характеризуя основные положения первых законов об иностранных инвестициях бывших союзных республик, вставших на путь обретения независимости, можно отметить то, что они носили в большей степени декларативный характер и немногим отличались друг от друга, но в их принятии были и позитивные моменты: во-первых, это были акты, законодательно закрепившие уже сложившиеся в республиках отношения с участием иностранных инвесторов; во-вторых, эти законодательные акты определяли порядок привлечения иностранных инвестиций в национальную экономику и, в целом, способствовали притоку иностранного капитала; в-третьих, впервые иностранным инвесторам предоставлялись гарантии осуществления ими деятельности (в отличие, например, от законодательных актов 20-х годов, когда советское государство допускало привлечение иностранного капитала, но не брало на себя никаких обязательств по его безопасности и сохранности. Проведенная двойная национализация иностранной частной собственности сначала в 1917 году, а затем после НЭПа была хорошо известна за рубежом и не внушала особого доверия к постсоветским государствам. Целый ряд достаточно известных и действующих в наше время зарубежных фирм (швейцарские фирмы «Сандоз», «Хофман-ля-Рош», французская «Креди Лионе» и др.) в 20-40-х годах лишились своей собственности в СССР без какой-либо компенсации, кроме того, досрочное расторжение в 30-х годах прошлого столетия концессионных соглашений с такими компаниями, как «Лена Голдфилдс», «Тетюхе Майнинг корпорейшн» привело к возбуждению арбитражных и судебных дел, окончившихся безрезультатно для иностранных инвесторов /6/. Поэтому включение раздела, посвященного гарантиям иностранным инвестициям, увеличило интерес со стороны потенциальных инвесторов и существенно повлияло на их активность.
В середине 90-х годов начался новый период в развитии инвестиционного законодательства стран СНГ, который был обусловлен необходимостью предоставления иностранным инвесторам дополнительных гарантий и льгот, что проявилось в принятии новых законов об иностранных инвестициях либо во внесении существенных изменений и дополнений в действующие законы. По первому пути пошли Республика Узбекистан (5 мая 1994 года был принят Закон об иностранных инвестициях и гарантиях деятельности иностранных инвесторов); Республика Армения (31 июля 1994 года был принят новый Закон об иностранных инвестициях); Республика Казахстан (27 декабря 1994 года был принят новый Закон об иностранных инвестициях); Украина (19 марта 1996 года был принят Закон о режиме иностранного инвестирования) и др., а по второму - Российская Федерация и ряд других стран СНГ.
Закон Республики Казахстан «Об иностранных инвестициях» от 27 декабря 1994 года содержал нормы, закреплявшие предоставление национального режима и режима наибольшего благоприятствования иностранным инвестициям; целого комплекса гарантий, предоставляемых иностранным инвестициям (от изменения законодательства, от экспроприации, от незаконных действий государственных органов и должностных лиц и др.); а также возможность установления дополни- тельных льгот для иностранных инвестиций в приоритетных секторах экономики и социальной сфере (ст. ст. 4-13) /7/.
В конце 90-х годов ХХ в. начался процессе переосмысления инвестиционной политики в странах СНГ: от принципа «иностранные инвестиции любой ценой» перешли к принципу избирательной поддержки иностранных инвестиций - только прямых иностранных инвестиций (или инвестиций в форме капитальных вложений), при этом в ряде случаев - прямых инвестиций в отдельные секторы экономики (получивших название приоритетных).
В Республике Казахстан 28 февраля 1997 года был принят Закон РК «О государственной поддержке прямых инвестиций» /8/, которым определялись такие основные задачи, как внедрение новых технологий, передовой техники и ноу-хау; насыщение внутреннего рынка высококачественными товарами и услугами; государственная поддержка и стимулирование отечественных производителей; развитие экспортоориентированных и импортозамещающих производств; создание новых рабочих мест; улучшение окружающей природной среды и т.п. Значимость Закона о государственной поддержке прямых инвестиций состоит в том, что инвестиционное законодательство РК перешло на качественно новую ступень в своем развитии: до принятия Закона о прямых инвестициях инвестиционная политика государства была направлена на увеличение иностранных инвестиций и создание для них правового режима более чем наиболее благоприятного. В конечном счете эффективность иностранных инвестиций была минимальной вследствие того, что, в основном, они вкладывались в недропользование, что не могло оказать ощутимого влияния на развитие экономики страны и приводило только к усилению экспансии недр иностранными инвесторами. Как следствие, наряду с принятием Закона о прямых инвестициях были внесены серьезные изменения и дополнения в текст Закона об иностранных инвестициях. Среди причин, послуживших основанием для этого, можно назвать имевшие место на тот момент многомиллионные убытки, понесенные государством по договорам, заключенным национальными инвесторами с иностранными инвесторами под правительственные гарантии в силу нарушения договорных обязательств казахстанской стороной.
В Российской Федерации 25 февраля 1999 года был принят Закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» /9/ 5 марта 1999 года - Закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» /10/, а 9 июля 1999 года - новый Закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» /11/, заложивший принцип соответствия российского законодательства международным инвестиционным обязательствам /12/. В Республике Узбекистан 30 апреля 1998 года были приняты два новых закона взамен ранее действовавшего Закона об иностранных инвестициях - Закон «Об иностранных инвестициях» и Закон «О гарантиях и мерах защиты прав иностранных инвесторов» /13/, а 24 декабря 1998 года - новый Закон «Об инвестиционной деятельности» /14/. В качестве дополнительных мер защиты иностранным инвесторам, осуществляющим деятельность в приоритетных отраслях экономики, обеспечивающих устойчивый экономический рост, реализующим инвестиционные проекты, обеспечивающие укрепление и расширение экспортного потенциала республики, а также проекты в сфере малого и среднего предпринимательства, направленных на переработку сырья и материалов, производство потребительских товаров и услуг, обеспечение занятости населения, оказывается содействие в финансировании проектов, создаются специальные налоговый и платежный режимы и т.п. /15/.
В Украине 18 ноября 2003 года были приняты Закон «О специальном режиме инвестиционной деятельности на территории города Шостки Сумской области» и Закон «О специальном режиме инвестиционной деятельности на территориях приоритетного развития Черниговской области», в соответствии с которыми был введен специальный режим инвестиционной деятельности относительно реализации инвестиционных проектов в приоритетных видах экономической деятельности на территории города Шостки Сумской области и на территории Черниговской области до 1 января 2030 года /16/.
Следующим шагом на пути совершенствования инвестиционного законодательства в странах СНГ стало принятие новых инвестиционных законов, установивших единый правовой режим для иностранных и национальных инвесторов. В Республике Беларусь 22 июня 2001 года был принят Инвестиционный кодекс Республики Беларусь /17/, который вступил в силу 9 октября 2001 года. В Республике Казахстан 8 января 2003 года был принят Закон РК «Об инвестициях» /18/; в Кыргызской Республике 27 марта 2003 года - «Об инвестициях в Кыргызской Республике»/19/; а в Республике Таджикистан 12 мая 2007 года - Закон РТ «Об инвестиции»/20/. Все эти законы объединяет то, что они ликвидировали различия между иностранными и национальными инвесторами и закрепили принцип равенства инвесторов как субъектов инвестиционной деятельности. Однако, несмотря на положительные моменты, есть и негативные. В частности, в Законе РК об инвестициях перечень гарантий по сравнению с ранее установленным в отношении иностранных инвесторов уменьшился вдвое, а отдельные из них, например, гарантии от изменения законодательства, претерпели серьезную трансформацию - исходя из законодательной трактовки, гарантии стабильности условий договоров не распространяются на изменения в законодательные акты, вносимые в целях обеспечения национальной и экологической безопасности, здравоохранения и нравственности (пп. 2 п. 3 ст. 4 Закона РК об инвестициях). Так, законодательством о национальной безопасности устанавливается, что в целях защиты национальных интересов РК, в том числе сохранения и укрепления промышленного потенциала государство с соблюдением гарантий, предоставляемых иностранным инвесторам, осуществляет контроль за состоянием и использованием объектов экономики Казахстана, находящихся в управлении и собственности иностранных организаций или организаций с иностранным участием /21/. Наряду с этим предусматривается, что не допускается заключение международных договоров, способных нанести ущерб национальной безопасности, ведущих к утрате государственной независимости РК и сужающих сферу суверенных прав РК.
На наш взгляд, изъятия ограничительного характера из национального режима в отношении иностранных инвестиций могут применяться только в рамках международных договоров (соглашений) либо в законодательном порядке. Полагаем, что во всех остальных случаях использование ограничительных мер к деятельности иностранных инвесторов вряд ли возможно. Зарубежный опыт показывает, что предоставление различных льгот и установление определенных ограничений для иностранных инвестиций широко практикуются в странах с развитой экономикой, и для этого вовсе не обязательно наличие специального акта в этой сфере. Поэтому мы считаем, что отмена Закона об иностранных инвестициях не может автоматически привести к уравниванию правовых режимов иностранных и национальных инвестиций в силу объективно существующих различий между иностранной частной собственностью и частной собственностью физических и юридических лиц принимающего государства. Изучение опыта зарубежных государств подтверждает, что сохранение различий вполне сочетается с установлением общего национального режима для иностранных инвестиций, и это прежде всего в интересах принимающего государства, которое стремится к сохранению экономической и политической независимости, а также к тому, чтобы стимулировать отечественных инвесторов. В качестве примера специального правового регулирования иностранных инвестиций, осуществляемых в стратегически важных отраслях экономики в странах СНГ, можно привести Федеральный закон от 29 апреля 2008 года № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства», в соответствии с которым были установлены изъятия ограничительного характера в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства для иностранных инвесторов и для группы лиц, в которую входит иностранный инвестор, при их участии в уставных капиталах хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и (или) совершении ими сделок, влекущих за собой установление контроля над указанными хозяйственными обществами (ст. 1).
В целом установление ограничений для иностранных инвесторов получает все большее распространение в мировой практике в последнее время, но среди стран СНГ первой на этот путь встала Российская Федерация, когда установила разрешительный порядок для иностранных инвестиций, осуществляемых в стратегически важных отраслях экономики. Разработка законопроекта об ограничении доступа нерезидентов в стратегические отрасли экономики была начата Правительством РФ с 2005 года. Поводом послужила история покупки концерном «Siemens» российских «Силовых машин» (Федеральная антимонопольная служба отказала немецкой компании «Siemens», которая намеревалась приобрести акции «Силовых машин» - крупнейшего в России предприятия, выпускающего энергетическое оборудование), именно после этого неприятного инцидента Правительство РФ задумалось о том, каким образом подстраховать и себя, и иностранных инвесторов в возможных будущих сделках, особенно в сфере стратегических отраслей, имеющих отношение к «оборонке» /22/.
Такая практика сложилась в силу ряда причин, прежде всего в связи с тем, что государство должно стоять на страже интересов национальных (отечественных) инвесторов и ограждать их от нежелательной иностранной конкуренции в определенных отраслях и сферах экономики. Что касается государств с развитой экономикой, то они стараются защитить отечественных производителей от иностранной конкуренции в стратегически важных для экономики страны отраслях (поэтому ставший уже традиционным в практике международного инвестирования тезис о том, что в развитых странах практически нет изъятий из национального режима или они очень незначительны, уже потерял свою актуальность). Если говорить о государствах, экономика которых еще не достигла определенного уровня развития (так называемых развивающихся странах и странах с переходной экономикой), то для них иностранная конкуренция является нежелательной вследствие того, что, например, в отраслях с передовой технологией национальные инвесторы еще не в состоянии на равных конкурировать с иностранными инвесторами. Наряду с этим меры ограничительного характера могут применяться тогда, когда существует угроза монополизации отдельных отраслей экономики иностранными инвесторами, что может оказать негативное воздействие на состояние конкурентоспособности в целом. Однако введение государством запрещения на приток иностранного капитала без достаточного экономического обоснования своих действий рассматривается действующими в этой области международными соглашениями как нарушение условий о недискриминации /23/. Но тенденция к увеличению числа законодательных актов, устанавливающих контроль за притоком иностранных инвестиций, сохраняется.
В Республике Казахстан также сделана попытка если не установить контроль, то, по крайней мере, изучить те иностранные инвестиции, которые вкладываются в стратегические отрасли экономики. В соответствии с Законом РК от 4 ноября 2003 года № 490-II «О государственном мониторинге собственности в отраслях экономики, имеющих стратегическое значение», к таким отраслям отнесены: добыча и переработка топливно-энергетических полезных ископаемых (угля, нефти, газа, урана и металлических руд), машиностроение, химическая промышленность, транспорт и связь, производство и распределение электроэнергии, а также отрасли, производящие продукцию военно-промышленного назначения (пункт 3 ст. 1) /24/. Однако на данном этапе единственная сфера экономики из имеющих стратегически важное значение, в которой наше государство четко обозначило свои позиции, - это недропользование. В результате появились новые институты законодательства о недрах и недропользовании - приоритетное право государства на приобретение права недропользования (для сохранения и укрепления ресурсно-энергетической основы экономики страны во вновь заключаемых, а также ранее заключенных контрактах на недропользование, за исключением контрактов по подземным водам и общераспространенным полезным ископаемым, государство имеет приоритетное право перед другой стороной контракта или участниками юридического лица, обладающего правом недропользования, и другими лицами на приобретение отчуждаемого по возмездным и безвозмездным основаниям права недропользования (его части) и (или) объектов, связанных с правом недропользования (п. 2 ст. 12 Закона о недрах и недропользовании) и преимущественное право на приобретение полезных ископаемых перед всеми другими участниками гражданского оборота (РК имеет преимущественное перед другими лицами право на приобретение полезных ископаемых недропользователя по ценам, не превышающим цены, применяемые недропользователем при совершении сделок с соответствующими полезными ископаемыми, сложившиеся на дату совершения сделки, за вычетом транспортных расходов и затрат на реализацию) (п. 1 ст. 12 Закона о недрах и недропользовании) /25/.
Наряду с этим законодатель отказался от предоставления инвестиционных налоговых льгот - с 1 января 2009 года, с момента введения в действие нового Налогового кодекса РК, они были исключены из перечня инвестиционных преференций /26/ (закрепленных в п. 1 ст. 13 Закона РК об инвестициях), при этом действие ст. 123 Налогового кодекса «Инвестиционные налоговые преференции» приостановлено до 1 января 2012 года. Однако в сложившихся условиях преодоления негативных последствий мирового финансового кризиса такое решение было весьма преждевременным и привело к снижению инвестиционной активности, что побудило законодателя опять расширить перечень инвестиционных преференций за счет включения в него льгот по земельному налогу и налогу на имущество для юридических лиц, реализующих инвестиционные стратегические проекты, и промышленные льготы для юридических лиц, реализующих инвестиционные стратегические проекты в населенных пунктах с низким уровнем социально-экономического развития /27/.
Таким образом, в результате проведения инвестиционной политики, направленной на уравнивание в правовом положении иностранных и национальных инвесторов и стимулирование отечественных товаропроизводителей, необходимость в специальном законодательстве об иностранных инвестициях отпадает. Но это не означает, что не будет правовых основ для привлечения и реализации инвестиционных проектов иностранными инвесторами. С принятием единого инвестиционного закона закладываются основные начала осуществления инвестиционной деятельности независимо от принадлежности инвестора к тому или иному государству, а надлежащее правовое регулирование иностранных инвестиций всегда останется важным и значимым в деле создания в странах СНГ развитой экономики и их дальнейшей интеграции в мировое экономическое пространство.
Литература
1. Закон СССР «Основы законодательства об инвестиционной деятельности в СССР» от 10.12.1990 г. Ведомости Верховного Совета СССР. 1990. № 51. Ст. 1109.
2. Закон КазССР «Об иностранных инвестициях в Казахской ССР» от 07.12.1990 г. № 383-XII. Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1990. № 50. Ст. 473. (Утратил силу в соответствии с постановлением Верховного Совета РК от 27.12.1994 г. № 267-XIII).
3. Закон Казахской ССР «Об инвестиционной деятельности в Казахской ССР» от 10.06.1991 г. № 653-XII. Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1991. № 24. Ст. 280. (Утратил силу в соответствии с Законом РК от 28.02.1997 г. № 76-I).
4. Закон Литовской Республики от 29 декабря 1990 г. № 1-906 «Об иностранных инвестициях в Литовской Республике». Ведомости Верховного совета и Правительства Литовской Республики. 1991. № 2. Ст. 38.
5. Указ Президента СССР «Об иностранных инвестициях в СССР» от 26.10.1990 г. Собрание постановлений Правительства СССР. 1990. Отд. 1. № 8. Ст. 35.
6. Баратова М.А. Инвестиционные споры: понятие, виды, способы разрешения. Законодательство. 1998. № 4. С. 66-67.
7. Закон РК «Об иностранных инвестициях» от 27.12.1994 г. № 266- XIII. Казахстанская правда. 1994. № 206 (21702). (Утратил силу в соответствии с Законом РК от 08.01.2003 г. № 373-II).
8. Закон РК «О государственной поддержке прямых инвестиций» от 28.02.1997 г. № 75-I. Казахстанская правда. 1997. № 50 (22300). (Утратил силу в соответствии с Законом РК от 08.01.2003 г. № 373-II).
9. Собрание законодательства РФ. 1999. № 9. Ст. 1096.
10. Там же. № 10. Ст. 1163.
11. Там же. № 28. Ст. 3493.
12. Гущин В.В. Инвестиционное право. Учебник. В.В. Гущин, А.А. Овчинников. М.: Эксмо, 2006. С. 125.
13. Самарходжаев Б.Б. Инвестиции в Республике Узбекистан (международно-частноправовой аспект). Ташкент, 2003. С. 189-208.
14. Самарходжаев Б.Б. Указ. соч. С. 208-218.
15. Самарходжаев Б.Б. Указ. соч. С. 203-204.
16. Ранее аналогичными законами был установлен специальный режим инвестиционной деятельности на территориях Луганской и Донецкой области.
17. Инвестиционный кодекс Республики Беларусь от 22.06.2001 г. Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 62. Ст. 62. 2/780.
18. Закон РК «Об инвестициях» от 08.01.2003 г. № 373-II.
19. Закон КР «Об инвестициях в Кыргызской Республике» от 27.03.2003 г. № 66. Эркин-Тоо. 2003, 4 апр. № 24.
20. Бозоров Р.Б. Инвестиционное право. Учебник. Душанбе: ТГНУ, 2008. С. 38.
21. Закон РК «О национальной безопасности Республики Казахстан» от 26.06.1998 г. № 233-1. Казахстанская правда. 1998, 30 июня. № 125 (22597).
22. Инвестиции. Еженедельник промышленного роста. 2007, 5-11 февраля. № 3 (46). https://www.minprom.gov.ru. С. 8.
23. Доронина Н.Г. Правовое регулирование иностранных инвестиций. Постановка проблем и варианты решения. Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1996. С. 124.
24. Закон РК «О государственном мониторинге собственности в отраслях экономики, имеющих стратегическое значение» от 04.11.2003 г. № 490-I. Казахстанская правда. 2003, 7 ноября. № 318-319.
25. Приоритетное право государства на приобретение права недропользования было введено в результате внесения 1 декабря 2004 г. ряда изменений в ранее действовавший Закон «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 г. № 2828. В новом Законе РК «О недрах и недропользовании» от 24 июня 2010 г. № 291-IV этот институт также нашел свое закрепление наряду с институтом преимущественной покупки.
26. Кодекс РК «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый Кодекс) от 10.12.2008 г. № 99-IV ЗРК. www.online.prg.kz.
27. Внесены в соответствии с Законом РК от 20.02.2012 г. № 567-IV.
