Борьба с разбросанными граблями
На прошлой неделе депутаты нижней палаты Парламента приняли отчет правительства по бюджету страны за 2012 год. Отмечалась положительная тенденция работы кабинета министров, однако были и нарушения из разряда «наступить на те же грабли». Чиновники по-прежнему грешат нечетким планированием расходов бюджета, неэффективным освоением средств налогоплательщиков. Об этом говорит депутат мажилиса Парламента Республики Казахстан Омархан Оксикбаев, который, можно сказать, о бюджетном процессе знает практически все. Из 17 лет деятельности Счетного комитета по исполнению бюджета наш собеседник возглавлял его больше 9 лет, поэтому о финансовой дисциплине в правительстве знает не понаслышке.
- Омархан Нуртаевич, получилось так, что бюджет для вас стал родной стихией. Назовите основные проблемы планирования и исполнения бюджета в Казахстане. И есть ли пути их решения?
- Правительство основные параметры, которые утверждены законом «О республиканском бюджете», выполнило. Обязательства по социальным направлениям выполнены, однако у меня есть претензии по качеству исполнения бюджета, здесь много скрытых резервов, которые правительство могло бы эффективно использовать.
Начнем с того, что в действующем законодательстве недостаточно предусмотрена ответственность администраторов бюджетных программ за достоверность информации и расчетов, содержащихся в бюджетной заявке.
Как правило, при формировании бюджета на плановый период в бюджетную заявку включаются необоснованные, завышенные расходы, не учитываются результаты реализации бюджетных программ за предыдущие годы, проверок проверяющих органов, не соблюдаются нормы и нормативы. Результаты такого отношения администраторов бюджетных программ к бюджетным заявкам приводят к неосвоению бюджетных средств.
Формируемые бюджетные заявки регионов содержат в себе зачастую неподготовленные проекты или не до конца проработанные расчеты. Также часто акимы регионов включают в заявки строительство социальных объектов, по которым еще не определена стройплощадка, не решен вопрос с коммуникациями. Строительство такого объекта на неподходящем месте впоследствии приводит к неэффективным затратам, поскольку не достигаются ожидаемые результаты, к примеру, не ликвидируется в школе трехсменка и другие. В то же время как администраторы бюджетных программ, так и уполномоченные органы по бюджетному планированию не могут проверить достоверность данных, включаемых в бюджетные заявки. У них для этого нет соответствующих полномочий.
- И что же делать?
- В соответствии со статьей 67 БК администратор бюджетных программ обеспечивает полноту и достоверность информации и расчетов, содержащихся в бюджетной заявке. Данная норма недостаточна. В связи, с чем предлагаем следующее. Очень важным принципом бюджета, ориентированного на результат, является четкое распределение ответственности за каждую бюджетную программу. Иными словами, по каждой бюджетной программе должен быть назначен ответственный руководитель, желательно на уровне заместителей первого руководителя. Информация об ответственных лицах по каждой бюджетной программе должна быть включена в бюджетную заявку и доступна основным участникам бюджетного процесса.
Бюджетные программы государственных органов должны формироваться исходя из основных направлений деятельности госоргана, предусмотренных в их стратегических планах и положениях.
При этом структура государственного органа должна соответствовать его основным направлениям деятельности, определенным в стратегическом плане и положении. Данное требование необходимо для четкого распределения ответственности за каждую бюджетную программу.
Наряду с этим необходимо в действующее законодательство внести поправки, предусматривающие административную, а если были факты умышленного предоставления недостоверных фактов - и уголовную ответственность за формирование завышенных бюджетных заявок.
- Вы отметили, что на практике при рассмотрении бюджетных заявок администраторов бюджетных программ не учитываются рекомендации органов государственного финансового контроля, служб внутреннего контроля, а также результаты оценки эффективности деятельности государственных органов. Что нужно сделать, чтобы изменить ситуацию?
- Необходимо внести поправки в Бюджетный кодекс, а именно в статью 68 в части дополнения полномочий уполномоченного органа по бюджетному планированию по рассмотрению бюджетных заявок. Также необходимо предоставлять государственными органами информацию о результатах проведения научных, консалтинговых и аналитических исследований, а также их применения при их реализации в соответствующих областях. Она должна быть обязательно учтена при рассмотрении бюджетных заявок и при оценке деятельности государственных органов.
В целях недопущения неэффективного использования бюджетных средств провести ревизию организаций, находящихся в ведении государственных органов, и анализ по возложенным им функциям и при необходимости оптимизировать их количество с целью исключения дублирования, сокращения расходов республиканского бюджета.
Для рационального использования бюджетных средств необходимо принять системные меры по исключению возможностей, приводящих к удорожанию сметной стоимости проектов на всех стадиях реализации: проектирования, планирования и реализации. Для этого считаю необходимым пересмотреть ценообразование в строительстве, СНиПы и другое и меры наказания за качество выполняемых и принимаемых строительных работ. При этом нужно повысить качество разработки администратором бюджетной программы технических заданий на проект и их детального анализа центральным и местным уполномоченным органом по государственному планированию. Также нужно усилить ответственность заказчиков, проектировщиков, подрядчиков за допущение удорожания по субъективным причинам.
- Да, несмотря на законодательное разграничение функций и полномочий между уровнями государственного управления, происходит централизация принятия решений и их реализации посредством бюджетного процесса и межбюджетных отношений.
Так, если в 2005 году из республиканского бюджета местным бюджетам выделено целевых трансфертов на сумму 138 млрд тенге, субвенций - на 133 млрд тенге, то в прошлом году эти показатели значительно выросли и составляют в среднем 61,7 процента в общем объеме доходов местных бюджетов. Однако не всегда эти средства приносят пользу. Налицо многочисленные факты нецелевого и несвоевременного освоения бюджетных средств, выделяемых из республиканского бюджета на строительство объектов образования, здравоохранения, инфраструктуры. Проанализировав ситуацию, я предлагаю предпринять несколько, на мой взгляд, эффективных мер. К примеру, при разработке закона о трансфертах общего характера между республиканским и местными бюджетами в базу расходов местного бюджета должны быть включены расходы постоянного характера, которые раньше финансировались из республиканского бюджета в виде целевых трансфертов. Целевые текущие трансферты в нижестоящие бюджеты должны выделяться только в чрезвычайных случаях или в случаях наделения местных исполнительных органов дополнительными полномочиями, требующими определенных затрат.
Необходимо также четко разделить источники финансирования местных бюджетов развития: строительство каких объектов должно осуществляться за счет республиканского бюджета и каких - за счет местных. Соответственно, их дальнейшее содержание.
Для усиления экономических стимулов акимов, расширения их финансовой самостоятельности и ответственности в решении вопросов социально-экономического развития регионов необходимо рассмотреть вопрос передачи на областной уровень поступлений КПН.
- Не раз говорилось о формальности трехлетнего бюджета, об этом ярко свидетельствуют многочисленные уточнения, корректировки, вносимые в течение финансового года. Каким в идеале должен быть трехгодичный финансовый документ?
- Бюджет, утверждаемый на три года, должен стать полноценным трехлетним бюджетом, позволяющим использовать утвержденные бюджетные ассигнования в течение всего трехлетнего периода. Трехлетний бюджет должен утверждаться не ежегодно на скользящей основе, а один раз на трехлетний период.
При этом не должно допускаться уточнение утвержденного бюджета в течение текущего года. Уточнение утвержденного бюджета должно осуществляться в связи с наступлением второго или третьего года планового периода путем распределения дополнительных сумм, резервов на новые инициативы или сокращения расходов, исходя из параметров социально-экономического развития. Принципиальным достижением трехлетнего бюджетирования можно назвать только возможность регистрации договоров в казначействе на сумму утвержденного трехлетнего бюджета по соответствующим бюджетным программам.
Необходимо установить четкие правила действия трехлетнего бюджета, а именно предоставлять госорганам определенные полномочия по управлению выделенными им бюджетными средствами в течение трехлетнего планового периода. Нужно также определить лимит «заимствования» ассигнований из будущих годов в рамках планового периода, а также лимит «недоиспользования» бюджетных ассигнований текущего года. Данная практика успешно реализуется в Сингапуре. В этой стране бюджетное планирование и финансирование осуществляются на блочной основе, то есть на каждый блок. К примеру, на образование, здравоохранение предусматриваются лимиты на планируемый период. В рамках этого лимита госорганам предоставлена самостоятельность в принятии решений по окончательному распределению средств по видам деятельности.
Также применяется практика «заимствования», то есть до 10 процентов ассигнований на текущий финансовый год может быть заимствовано из будущих ассигнований в рамках пятилетнего лимита. Они должны быть погашены в течение трех лет путем вычета из лимитов последующих лет. При несоблюдении вышеназванных норм необходимо отменить законодательство о трехлетнем планировании бюджета. Соответственно надо пересмотреть порядок утверждения отчета правительства и Счетного комитета.
Любовь АРТЫМОВИЧ, фото Советбека МАГЗУМОВА, Астана
