Гражданское законодательство Республики Казахстан: современное состояние и пути совершенствования
М. Сулейменов, директор НИИ частного права Каспийского общественного университета, академик НАН РК, доктор юридических наук, профессор
Современное состояние
В Казахстане гражданское законодательство прошло несколько этапов своего развития. Ранее я выделял три этапа.
1. Начальный этап становления гражданского
законодательства Республики Казахстан (1989-1993 гг.).
Начался он с разработки Концепции самоуправления и самофинансирования Казахской
ССР и первых законов, которые Казахстан разработал самостоятельно (о собственности,
о предприятиях, об иностранных инвестициях, о залоге и др.). На этом этапе
принята первая Конституция Республики Казахстан 1993 г. Заложена
основа рыночной экономики.
2. Этап резкого ускорения экономической и правовой реформы (1994-2000 гг.). Принят Гражданский кодекс (Общая часть) 1994 г. и Конституция РК 1995 г. Конституция сформировала основы современного общества и государства, политические институты и основные начала построения экономики Казахстана. Гражданский кодекс заложил основные принципы регулирования товарно-денежных отношений: равенство форм собственности и ее неприкосновенность, свобода договора, равенство субъектов гражданского оборота.
На основе Гражданского кодекса был сформирован основной пакет законов, создавших условия для развития рыночной экономики: о земле, о нефти, о недрах и недропользовании, о государственном предприятии, об акционерных обществах, о банкротстве, об ипотеке, о страховании и т.п.
3. Этап экономической и правовой стабилизации (с 2001 г.). Назрела необходимость осмысления того, что сделано, систематизации и кодификации действующего законодательства. На основе неуклонного соблюдения принципа стабилизации законодательства нужно провести ревизию законодательства и приступить к созданию законов второго, а в некоторых сферах - и третьего поколения.
На первом и втором этапах была проведена большая работа по освобождению законодательства от идеологических напластований советского периода, по выбору пути развития гражданского законодательства независимого Казахстана. Положение осложнялось тем, что основными спонсорами законопроектной работы выступали американцы: сначала была техническая помощь Всемирного банка, затем грант USAID. Американцы пытались внедрить в наше законодательство принципы англо-саксонской системы права. Иногда это им удавалось. В частности, в 1998 году был принят Закон об акционерных обществах, подготовленный американскими советниками и построенный по американской модели. Он не вписался в нашу систему права и был заменен в 2003 году новым Законом об акционерных обществах, построенном по модели континентальной системы права.
Можно констатировать, что в целом нам удавалось отбить атаки американских юристов. Гражданское законодательство Республики Казахстан осталось в рамках континентального права. Большую помощь в этом нам оказало Немецкое общество по техническому сотрудничеству (GTZ), и особенно профессор Рольф Книпер. Вместе с Р. Книпером мы уже 15 лет проводим ежегодные цивилистические чтения в Алматы по самым актуальным проблемам гражданского права в форме международной научно-практической конференции. В конференциях принимают участие ведущие ученые из стран ближнего и дальнего зарубежья, число докладчиков - от 100 до 130. Цивилистические чтения играют большую роль в воспитании молодых ученых, становлении цивилистической школы в Казахстане.
На третьем этапе развития законодательства возникли свои проблемы. Недостатки этого этапа, как ни странно, вытекают из его достоинств. Поскольку все основные законы рыночной экономики были приняты (только наша рабочая группа НИИ частного права подготовила за 15 лет более 70 законов), в Парламент хлынул поток сырых ведомственных актов. Отдельные министерства и ведомства стали готовить законы под себя, подменяя государственные интересы ведомственными.
Мы включили в ГК норму о приоритете ГК над остальными законами. Норма о приоритете кодексов над обычными законами была включена в Закон о нормативных правовых актах. Но эти положения вызвали обратный эффект. Министерства, представляя свой ведомственный закон, одновременно протаскивают через Парламент изменения мешающих им норм Гражданского кодекса.
Второе отрицательное последствие включения в Закон о нормативных правовых актах нормы о приоритете кодексов - это начавшаяся в Казахстане кодексомания. Уже приняты новые Земельный (вместо Закона о земле), Трудовой (вместо Законе о труде), Бюджетный (вместо Закона о бюджетной системе), Экологический кодексы, Кодекс о браке (супружестве) и семье, Кодекс об охране здоровья народа и т.д., и т.п.
Все это приводит к размыванию системы права, к снижению системообразующей роли кодексов, прежде всего Гражданского кодекса.
На современном этапе развития законодательства происходит резкое усиление вмешательства государства в хозяйственную деятельность, наблюдается сильный перекос в соотношении публичных и частных начал в правовом регулировании в пользу публичных.
Деление права на публичное и частное является, на мой взгляд, основой построения системы права.
Отрасли публичного и отрасли частного права пользуются различными методами правового регулирования. Если в публичном праве это метод императивный, основанный на власти и подчинении, то в частном праве - это метод диспозитивный, основанный на равенстве сторон. И когда методы публичного права начинают использоваться в частном праве, и наоборот, ничего хорошего из этого не получается.
В частности, нельзя применять договор в публичном праве (я имею в виду внутреннее право, поскольку международный договор заключается в сфере действия международного публичного права, которое является самостоятельной правовой системой по сравнению с правовыми системами отдельных государств). Договор всегда подразумевает равенство сторон. Там, где стороны не равны, где одна сторона подчиняется другой (государству), действуют отношения, основанные на власти и подчинении. Одна сторона отдает приказ или дает разрешение, другая выполняет этот приказ или пользуется этим разрешением. Договором эти отношения оформить нельзя, это будет квазидоговор, противоестественная форма.
Нельзя напрямую применять методы правового регулирования, которые применяются в одной правовой сфере, к отношениям, возникающим в другой правовой сфере.
Точно так же нельзя согласиться с внедрением в частное право методов публичного права. Особенно это проявляется в контрактах на недропользование, где одна из сторон - государство, являющееся в соответствии со ст. 111 ГК РК таким же равноправным участником гражданско-правовых отношений, как граждане и юридические лица.
Я кратко охарактеризовал три этапа развития гражданского законодательства в Казахстане.
Однако мне кажется, что третий этап в настоящее время плавно перетекает в четвертый. Я бы назвал его этапом стагнации.
То, что было недостатками третьего этапа, приобретает гипертрофированные формы. Вмешательство государства в предпринимательскую деятельность, помноженное на тотальную коррупцию, превращается в стремление к тотальному контролю.
Ведомственные интересы все больше подменяют государственные.
Я убежден, что сейчас практически невозможно принять закон, который вносил бы даже не кардинальные, а более-менее существенные изменения в существующее положение дел.
Я убедился в этом, когда мы готовили проект Закона о государственном имуществе. В принятом законе 220 статей, а в проекте было более 300. И выброшенные статьи - это в основном то новое, что мы пытались внедрить. Чтобы проект довести до Правительства, мы должны были согласовать его более чем с 40 министерствами и ведомствами и со всеми акиматами областей. И каждое ведомство выкидывало из проекта все, что хоть как-то задевало их интересы. Мы пытались ликвидировать предприятия на праве хозяйственного ведения, и вроде все согласились, но оказалось, что у Минздрава их целая куча, и под них создана какая-то программа, и на уровне вице-премьера нам эту идею зарубили. Мы хотели ликвидировать государственный фонд, но оказалось, что такой фонд существует в системе Администрации Президента. Комментарии излишни.
Мы ввели в законе национализацию, но Минэнерго встало рогом и не позволило распространить эти нормы на недра и недропользование. А ведь это главное наше богатство, и именно здесь засилье иностранцев, и именно здесь необходимы четкие правила о национализации. Я уверен, что Казахстану просто необходимо пройти тот же путь, что прошло большинство стран Ближнего Востока и Латинской Америки - путь возврата национального богатства в собственность государства.
А уж что творилось с этим законом Госкомимущества, трудно описать.
К сожалению, участились случаи принятия или разработки не просто неверных, но нелепых законов. Чаще всего потому, что сверху спускается указание принять, и тогда никакие аргументы не работают.
Я приведу только один пример.
Законом РК от 5 февраля 2010 г. в ГПК была включена глава 46 «Юрисдикционный иммунитет иностранного государства и его собственности», в которой был закреплен так называемый «ограниченный иммунитет» для иностранных государств, то есть их подсудность казахстанским судам при рассмотрении коммерческих споров. Однако одновременно в законодательство РК была включена норма, устанавливающая абсолютный иммунитет для Республики Казахстан, то есть неподсудность судам других государств при исполнении любых функций - как публичных, так и частных. Эта норма совершенно нелогична и противоречит и законодательству, и здравому смыслу. Причем как это было сделано!
Во-первых данную норму включили в ст. 1102 ГК РК, хотя непонятно, какое отношение имеет ГК к процессуальным вопросам, да еще при рассмотрении споров за границей.
Во-вторых, почти во всех государствах принята доктрина ограниченного иммунитета для иностранных государств. Ясно, что будут действовать эта доктрина и законы этих государств, а не наш ГК.
В-третьих, эта норма противоречит Конвенции ООН от 2 декабря 1994 г «О юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности», которую Казахстан ратифицировал 27 октября 2009 г., то есть практически одновременно с включением нормы об абсолютном иммунитете в ГК.
Это означает, что в силу приоритета международного договора над национальным законодательством для Казахстана будут действовать те же ограничения, что и для других государств. Получается, что нормы, закрепленные в ГК и ГПК по поводу абсолютного иммунитета государства, - это просто сотрясение воздуха и проявление юридической некомпетентности законодателя Казахстана.
Сложнее всего, когда указание о принятии того или иного закона включается в доклад Президента. Например, Президент в одном из выступлений перед предпринимателями сказал, что необходимо усилить защиту права собственности, повысить ответственность за неисполнение договорных обязательств. Немедленно появился законопроект о защите права собственности и усилении ответственности за неисполнение договорных обязательств. В нем было масса нелогичных и непродуманных предложений, например, установить ответственность органов и учредителей юридического лица за действия юридического лица. Причем это касалось и ТОО, и АО. Можете себе представить, чтобы участник ТОО отвечал всем своим имуществом?
То есть одной короткой фразой перечеркивалась тысячелетняя история развития теории юридического лица, многолетние доктрины и концепции, основанные на фундаментальных положениях об ограниченной ответственности учредителей и недопустимости привлечения к имущественной ответственности органов юридического лица.
С большим трудом удалось это предложение аннулировать.
Но это не всегда удается. И появляются такие перлы, с которыми потом не знаешь, что делать, и как применять.
Искажена сама процедура принятия законодательных актов. К нам в НИИ частного права часто приходят законопроекты по сложнейшим проблемам гражданского права со сроком исполнения 2-3 дня. Мы, конечно, можем проигнорировать проект, но там нередко содержатся такие нелепости, которые пропустить просто невозможно. Но часто эти нелепости проходят и идут спокойно до самого Парламента, где и становятся нормой закона.
К сожалению, в доклад Президента была вставлена и фраза о необходимости принятия Предпринимательского кодекса.
Совершенствование гражданского законодательства
В настоящее время в Казахстане выявилось три направления совершенствования гражданского законодательства:
1) совершенствование Гражданского кодекса РК;
2) разработка проекта Основ гражданского законодательства государств - членов ЕврАзЭС;
3) разработка проекта Предпринимательского кодекса.
Совершенствование Гражданского кодекса РК
ГК РК (Общая часть) был принят 27 декабря 1994 г., ГК РК (Особенная часть) был принят 1 июля 1999 г. Надеюсь, в следующем году мы будем праздновать 20-летие ГК РК. Естественно, ГК нуждается в совершенствовании. Эта работа всегда находится в центре внимания НИИ частного права. В 2007 НИИ частного права подготовил Концепцию совершенствования гражданского законодательства Республики Казахстан /1/.
На основе этой концепции сотрудниками НИИ частного права были разработаны изменения и дополнения в ГК РК, которые были включены в ГК РК Законом от 25 марта 2011 г. В 2009 г. была принята Концепция правовой политики РК на период с 2010 по 2020 годы /2/, в которой содержится с десяток положений о совершенствовании гражданского законодательства. Ряд из них нашел отражение в Законе от 25 марта 2011 г., но об остальных благополучно забыли.
Отсутствие четкой правовой политики порождает разработку необоснованных, порой нелепых законопроектов.
На некоторые из них я указал в этом докладе.
Таким образом, дальнейшее развитие гражданского законодательства невозможно без разработки новой Концепции совершенствования гражданского законодательства РК по примеру Концепции, созданной в РФ.
Разработка проекта Основ гражданского законодательства государств - членов ЕврАзЭС
Разработка Основ гражданского законодательства государств - членов
ЕврАзЭС производится на основе решения Совета Министров юстиции государств - членов ЕврАзЭС от 23 сентября 2011 г. Этим решением была принята за основу Концепция развития гражданского законодательства государств - членов ЕврАзЭС, и поручено Комиссии Совета министров юстиции начать разработку проекта Основ гражданского законодательства государств - членов ЕврАзЭС (Основы гражданского законодательства).
Можно по-разному относиться к интеграции государств Белоруссии, Казахстана и России. Мое личное мнение заключается в том, что любая интеграция с Россией заведомо невыгодна для Казахстана как более слабой стороны в этих договоренностях. Казахстан является аграрной страной со слабо развитой обрабатывающей промышленностью и гипертрофированно раздутой добывающей промышленностью. Казахстан является сырьевым придатком промышленно развитых стран, и с кем бы из этих стран мы ни объединились, мы автоматически оказываемся в подчиненном положении. Недаром в Таможенном союзе более 90% тарифов - это российские тарифы. Экономически Таможенный союз и ЕврАзЭС нам невыгодны.
Так что интеграция с Россией и Беларусью - это чисто политическое решение. Пока что мы имеем конкретные решения и конкретные документы, обязательные для исполнения.
Интеграция в правовой сфере приобретает вполне реальные очертания. Основы гражданского законодательства предлагается принять посредством заключения международного договора, который будет иметь приоритет над национальным законодательством государств - членов ЕврАзЭС. В статье 3.3 проекта Основ гражданского законодательства закрепляется: «Гражданское законодательство государств - членов ЕврАзЭС (гражданское законодательство) состоит из настоящих Основ и принятых в соответствии с ними законодательных актов государств - членов ЕврАзЭС (законов), регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи настоящих Основ.
Нормы гражданского права, содержащиеся в законах и иных нормативных правовых актах государств - членов ЕврАзЭС, должны соответствовать настоящим Основам».
Если сравнивать Концепцию правовой политики РК на период с 2010 по 2020 годы и проект Основ гражданского законодательства, то можно заметить, что многие положения Концепции правовой политики можно реализовать, если включить в нормы гражданского законодательства РК положения Основ гражданского законодательства.
Я пройдусь по основным положениям Концепции правовой политики.
1. Нормативное определение понятий «отказ от права» и «отказ от осуществления права». Это положение уже реализовано в ГК РК. Законом от 25 марта 2011 г. в п. 2 ст. 2 ГК было внесено дополнение, что граждане и юридические лица вправе отказаться от своих прав своей волей и в своем интересе. В п. 2 ст. 8 ГК вместо отказа от осуществления прав введено понятие «неосуществление прав». То есть неосуществление прав, принадлежащих гражданам и юридическим лицам, не влечет прекращения этих прав.
Это принципиально важно. Отказ от осуществления прав - это активное действие, лицо должно что-то предпринять, чтобы окружающие узнали, что оно отказывается от осуществления права. А неосуществление прав - это просто бездействие. Собственник бросает свое имущество, например, жилище, не осуществляет свое право собственности, но это не значит, что он отказывается от нее. Право собственности бессрочно.
2. Вопросы статуса акционерных обществ. Этот вопрос кардинально решается в проекте Основ гражданского законодательства, в которых вводится понятие корпоративных отношений и деление юридических лиц на корпорации и унитарные юридические лица. К корпорациям относятся не только акционерные общества, но и хозяйственные товарищества, кооперативы, общественные организации, ассоциации и союзы, то есть все юридические лица, основанные на членстве.
3. Фиксация в ГК всего спектра ценных бумаг, участвующих в гражданском обороте. Включение гражданского законодательства Казахстана в систему законодательства поможет исправить то безобразное состояние законодательства, в котором после бесцеремонного вмешательства в содержание ГК Национального банка РК, когда были исключены из числа ценных бумаг вексель и чек, исключено понятие ценной бумаги и бездокументарной ценной бумаги и т.д.
Достаточно сравнить понятие ценной бумаги, данное в действующем ГК РК и в проекте Основ (примерно таким оно было в прежнем ГК РК): «Ценная бумага - совокупность определенных записей и других обозначений, удостоверяющих имущественные права» (п. 1 ст. 129 ГК РК).
Я не знаю, что вы поняли из этого определения. Лично я понять не могу, что же такое ценная бумага.
«1. Ценными бумагами являются соответствующие установленным законом требованиям документы, удостоверяющие обязательственные и иные права, осуществление или передача которых возможны только при их предъявлении.
2. Обязательственные и иные права, закрепленные в решении о выпуске или ином акте лица, выпустившего или выдавшего ценные бумаги в соответствии с требованиями закона, осуществление и передача которых возможны только с соблюдением правил учета этих прав соответствии с законом, являются бездокументарными ценными бумагами» (статья 22 проекта Основ гражданского законодательства).
Это ясное и четкое определение примерно отражают то, что было закреплено в ГК РК до беспардонного изменения главы о ценных бумагах с подачи Национального банка РК /3/.
4. Недостаточная полнота определения составных видов убытков. В проекте основ содержатся только общие положения об убытках, но все равно определены положения о принципах определения полного возмещения убытков. В ГК РК необходимо в развитие положений основ закрепить нормы об абстрактных убытках, неотвратимости возмещения убытков даже при невозможности точно определить их размер, возмещении убытков при прекращении договора и т.п.
5. Совершенствование института недействительности сделок, уточнение понятие сделок, их состава и последствий неисполнения сделок. Основное нововведение, которое сделано в проекте Основ гражданского законодательства, - это введение, наряду со сделками, нового юридического факта, отличного от сделок, - решения собраний. При всей спорности этого нововведения оно заслуживает самого серьезного анализа и оценки.
6. Необходимость законодательного расширения вещных прав и оснований возникновения вещных прав. В проекте Основ гражданского законодательства раздел о вещных правах переработан наиболее существенно. Появились специальные главы о владении и об общих положениях о вещных правах, глава о защите вещных прав. Регулируются новые виды вещных прав: сервитут, суперфиций, эмфитевзис и другие.
7. Вопросы участия государства в гражданско-правовых отношениях и отказа от иммунитета в сфере частноправовых отношений. Этот вопрос практически решен в Казахстане принятием Закона РК от 1 марта 2011г. № 413-IV «О государственном имуществе» и включением в Гражданско-процессуальный кодекс РК главы 46 «Юрисдикционный иммунитет иностранного государства и его собственности».
8. Целесообразность введения агентов в число субъектов гражданского права и регламентации вопросов агентского соглашения. Это значит принять российскую формулу агентского договора, которого не было в нашем законодательстве.
9. Меры по совершенствованию общих и специальных норм гражданского кодекса об обязательствах. За этой фразой скрывается большой блок предложений по совершенствованию общих норм (введение банковской гарантии, соотношение одностороннего отказа от договора и расторжения договора, введения нормы о натуральных обязательствах, уточнение конструкции предварительного договора и другие) и особенных норм об обязательствах (главным образом совершенствование системы банковских договоров, договоров о безвозмездном оказании услуг и другие). Все эти вопросы полностью или частично решаются в проекте Основ гражданского законодательства.
10. Приведение нормативных актов, определяющих право интеллектуальной собственности, в соответствие с международными стандартами в этой области, но при учете иностранных интересов. Проект Основ гражданского законодательства основан на российской модели регулирования интеллектуальной собственности. Не все в этой модели для нас приемлемо, но, во всяком случае, выполнить это положение Концепции правовой политики с принятием основ мы сможем.
11. Совершенствование правового регулирования процедур банкротства, особенно банкротства индивидуальных предпринимателей. В сфере регулирования банкротства накопилось много проблем, с отменой Закона о частном предпринимательстве осталось неурегулированным банкротство индивидуальных предпринимателей. Нуждается в обсуждении целесообразность введения банкротства физических лиц. Положения проекта основ помогут решить эти проблемы.
Это практически все положения Концепции правовой политики, касающиеся гражданского права. Из их изложения и толкования ясно, что применение этих положений напрямую невозможно. Это будет возможным только после создания на их основе новой Концепции развития гражданского законодательства РК. Несомненно, положения проекта Основ гражданского законодательства государств - членов ЕврАзЭС должны быть учтены при разработке такой концепции.
Таким образом, мы видим, что принятие Основ гражданского законодательства лежит в русле выполнений положений Концепции правовой политики Республики Казахстан.
В любом случае, с Основами гражданского законодательства или без них, магистральный путь развития гражданского законодательства РК лежит в русле тех изменений, которые намечены Основами гражданского законодательства.
Естественно, не все положения Основ законодательства нас устраивают. В них содержатся положения, неприемлемые для нас, в частности, положения о ничтожных и оспоримых сделках, о включении в раздел об интеллектуальной собственности норм публичного права и т.п. НИИ частного права подготовил большой текст замечаний по проекту Основ гражданского законодательства. Многие из этих замечаний были учтены.
Разработка проекта Предпринимательского кодекса
Во время проведения 29-30 сентября 2011 г. Международной научно-практической конференции в Алматы мною была озвучена информация о том, что в Казахстане возникла идея принятия Предпринимательского кодекса. Эта идея вызвала искреннее и активное неприятие участников конференции, в том числе иностранных гостей из России, Украины, Германии, Польши, Грузии, Таджикистана, Узбекистана и других стран.
Почти вcе выступающие подвергли жесткой критике концепцию Предпринимательского кодекса, особенно представители Украины, где уже имеется весьма отрицательный опыт принятия Хозяйственного кодекса. В частности, отрицательное отношение к Предпринимательскому кодексу высказали такие ученые и практики, как советник Президента РФ проф. В.Ф. Яковлев, зампредседателя Высшего арбитражного суда РФ проф. В.В. Витрянский, академик Академии правовых наук Украины проф. Н.С. Кузнецова, профессор Бременского университета Р. Книпер, профессор Тбилисского и Кильского университетов, экс-председатель Верховного суда Грузии Л.Л. Чантурия, профессор Таджикского государственного университета Ш.М. Менглиев, Председатель Польской ассоциации арбитража и медиации Влодзимерж Брых, зав. кафедрой гражданского права Санкт-Петербургского государственного университета проф. Н.Ю. Рассказова, зав. сектором гражданского права, гражданского процесса и арбитражного процесса Института государства и права РАН проф. Т.Е. Абова и др.
Многие высказали мысль принять научные рекомендации конференции с критикой идеи Предпринимательского кодекса, но решили этого не делать во избежание излишней политизации научной конференции.
Однако после того как появился второй вариант концепции проекта Предпринимательского кодекса РК, была высказана идея подготовить сборник статей, чтобы все желающие, в том числе и участники конференции, могли поделиться своими мыслями о Предпринимательском кодексе, в том числе и отношением к нему в различных странах.
Эта идея мгновенно нашла своих сторонников и стала обрастать участниками, предложениями, спонсорами и т.п. В результате родилась книга /4/. В книге приведены два варианта концепции проекта Предпринимательского кодекса РК, открытое письмо НИИ частного права о Концепции и ряд статей, детально анализирующих идею предпринимательского права.
Из этих статей следует выделить статьи ведущих российских ученых: Яковлева В.Ф., Маковского А.Л., Суханова Е.А., Пискова И.П. «Еще раз о предпринимательском праве»; Иоффе О.С. «О хозяйственном праве (теория и практика)»; Кузнецовой Н.С. «Еще раз к вопросу о систематизации хозяйственного (предпринимательского) законодательства: мифы и реальности Хозяйственного кодекса Украины»; Рольфа Книпера «Скептические замечания по поводу необходимости разработки Хозяйственного кодекса»; Ладо Чантурия «10 аргументов против Предпринимательского кодекса». Были помещены также статьи казахстанских ученых и практиков (Ильясовой К.М., Мороз С.П., Киздарбековой А.С., Братуся Д.А., Нуртаевой Г.Л.). Собственно, концепция Предпринимательского кодекса сама себя изживает.
Появился уже вариант 4 концепции проекта Предпринимательского кодекса РК, изучение которого показало, что проект создания ПК сам собой развалился. Ибо то, что изложено в четвертом варианте концепции, - это не кодекс. Не может быть кодексом нормативный акт, не имеющий общей части, своего предмета, обоснованных целей регулирования и средств их достижения и состоящий из 53 статей. Это творение тянет на средненький закончик, который, к тому же, ввиду того, что состоит сплошь из отсылочных статей, не имеет никакого практического значения.
Интересно проследить, как разваливался проект создания ПК. Ведь первоначально было заявлено в качестве основной причины необходимости принятия ПК РК о ликвидации множества законов и включение их в ПК.
Я лично знаком почти со всеми представителями концепции так называемого
хозяйственного права, в том числе с академиками В.В. Лаптевым и В.К. Мамутовым,
я воочию видел, как зарождалась школа хозяйственного права в советское время,
так как был в то время (в 1963 г.) аспирантом Института государства и
права АН СССР. Мой друг по аспирантуре Тофик Гандилов из Азербайджана пошел в
«хозяйственники» к В.В. Лаптеву, а я - в цивилисты к
Р.О. Халфиной, одной из наиболее яростных критиков хозяйственного права.
Хозяйственники всегда обещали предпринимателям, что Предпринимательский кодекс освободит их от необходимости искать разрозненные нормативные акты, поскольку все нормы о предпринимательстве будут собраны в одном месте. Но это просто невозможно, что прекрасно демонстрирует действующий Хозяйственный кодекс Украины (насквозь отсылочный) и проект Предпринимательского кодекса Российской Федерации (точно такой же).
Эти же обещания о едином законодательном акте я опять услышал на заседании Совета по правовой политике при Президенте РК, где обсуждалась концепция проекта Предпринимательского кодекса. Я сказал на заседании, что если объединить все законы в одном кодексе, это будет даже не 40 тыс., а 400 тыс. статей. И получил ответ: пусть будет 400 тыс., зато предприниматель сможет все найти в одной многотомной книге.
Поначалу так и задумывалось. В первом варианте концепции планировалось поставить на утрату 47 законов. Но посмотрите второй вариант концепции! Вроде те же законы, но на утрату ставится только 20.
Зато появился 51 закон, который предполагается сохранить, но внести в них изменения и дополнения.
Я удивляюсь, почему только 51? Можно было бы набрать и 100, и больше. Например, назван Гражданский процессуальный кодекс, но можно было включить и Уголовно-процессуальный (рассмотрение уголовных дел, связанных с предпринимательством). Назван Кодекс об административных правонарушениях, но почему нет Уголовного кодекса, там ведь тоже есть преступления, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности? И какие изменения туда собрались вносить? Деление отношений на имущественные, управленческие и корпоративные? Или включить везде ссылку на Предпринимательский кодекс и заявить, что изменения внесены?
Ясно, что серьезных изменений внесено быть не может.
Проект ПК, разработанный на основе второго варианта концепции, прекрасно показал невозможность создать качественный закон на основе такой концепции. Он оказался просто нагромождением действующих законов, сваленных в кучу без смысла и логики. Недаром один из украинских хозяйственников, призванных разработчиками проекта ПК с целью помочь спасти провальный проект, высказал предположение, что этот проект - диверсия цивилистов, которые специально хотели дискредитировать идеи ПК. Я благодарю украинцев за комплимент, но доклад, который представил на конференции, посвященный осуждению проекта ПК, руководитель разработчиков проекта г-н Каудыров Т.Е., показывает, что они всерьез представили этот не выдерживающий никакой критики проект на обсуждение /5/.
Заодно я хочу опровергнуть те утверждения, которые муссировались на той конференции с подачи украинских хозяйственников: что в Казахстане нет специалистов, которые профессионально занимались предпринимательским правом, поэтому так трудно подготовить нормальный проект ПК.
Это очередная ложь представителей хозяйственного права. Во-первых, не нужно прилагать слишком большие усилия, чтобы овладеть объемом знаний о предпринимательском праве. Я уже почти пятьдесят лет знаком с идеями хозяйственного права, и за пятьдесят лет эти идеи очень мало изменились.
Хозяйственный кодекс Украины блестяще показывает всю бесплодность практического воплощения идей хозяйственного права на постсоветском пространстве. В отличие от прекрасно разработанных торговых кодексов на Западе Хозяйственный кодекс Украины насквозь декларативный и отсылочный и мало способен регулировать предпринимательские отношения. И эти люди приехали нас учить!
Во-вторых, в Казахстане достаточно много научных исследований в области правового регулирования предпринимательских отношений. Помимо моих работ это исследования С.П. Мороз, И.В. Амирхановой, Ильясовой К.М., Шыктыбаева Е.Е. и многих других. Да и практически все исследования цивилистов о юридических лицах, договоре, вещных правах и прочее напрямую связаны с правовым регулированием предпринимательских отношений. Мы провели специальную конференцию «Гражданское право и предпринимательские отношения». Поэтому говорить о том, что в Казахстане нет специалистов в сфере предпринимательского права, - это грубая подтасовка фактов.
В четвертом варианте Концепции ПК уже не помышляется о включении каких-либо законов в ПК. Уже нет и посягательств на Гражданский кодекс, хотя первоначально одной из целей принятия ПК выдвигалось изъятие из ГК норм, связанных с предпринимательством, что составляет почти половину статей ГК /6/.
Однако настоящую статью приходится заканчивать на пессимистической ноте. Выступая 2 сентября 2013 г. на открытии третьей сессии Парламента Республики Казахстан пятого созыва, Президент РК Нурсултан Назарбаев объявил, что он дал Правительству поручение разработать проект Предпринимательского кодекса. По его словам, в нем надо закрепить базовые принципы деятельности казахстанских предпринимателей и их взаимодействия с государством. Это должна быть «Конституция казахстанского бизнеса» (См. «Казахстанская правда» от 3 сентября 2013 г.).
Выводы
Таким образом, совершенствование Гражданского кодекса РК может проходить через принятие Основ гражданского законодательства государств - членов ЕврАзЭС, ибо основные положения Основ идеально ложатся в реализацию положений Концепции правовой политики республики на период с 2010 по 2020 годы.
В случае если от принятия Основ гражданского законодательства государства - члены ЕврАзЭС откажутся, ситуация с совершенствованием гражданского законодательства мало изменится: выполнение Концепции правовой политики потребует тех же изменений, которые заложены в проекте Основ гражданского законодательства. Просто выполнение это будет реализовываться через разработку Концепции совершенствования гражданского законодательства РК. Что касается развития законодательства о предпринимательства, которое в подавляющем большинстве случаев является гражданско-правовым, то совсем не обязательно ломать всю правовую систему, создавая Предпринимательский кодекс.
Тех же целей, которые ставят перед собой разработчики проекта ПК, можно добиться гораздо более разумными и цивилизованными мерами.
Можно на основе Закона о частном предпринимательстве создать Закон о предпринимательстве, включив в него все нормы из Закона о частном предпринимательстве и нормы об отдельных видах предпринимательской деятельности. Подобный подход позволит выполнить основные задачи, стоящие перед разработчиками ПК: объединить все нормы о предпринимательстве в одном законе и в то же время избежать необходимости создания общей части, которую невозможно создать, и развала сложившейся и хорошо функционирующей правовой системы.
Таким образом, законодатель Казахстана стоит перед серьёзным выбором стратегических направлений развития гражданского законодательства РК. От того, какое из этих направлений он выберет, во многом зависит эффективность правового регулирования экономических отношений.
Литература
1. Сулейменов М.К. Презентация Концепции совершенствования гражданского законодательства Республики Казахстан. В сб.: Теоретические проблемы развития системы законодательства Республики Казахстан: проблемы и перспективы: Сборник материалов международной научно-практической конференции 12 апреля 2007 г. Астана: ТОО Институт законодательства РК, 2007 г. С. 200-204.
2. Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 по 2020 годы, утвержденная Указом Президента РК от 24 августа 2009 г.
3. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. М.: Статут, 2009.
4. Предпринимательский кодекс как орудие развала правовой системы Казахстана: Сб. статей. Отв. ред. М.К. Сулейменов. Алматы, 2011. С. 228.
5. Каудыров Т.Е. О ходе разработки Предпринимательского кодекса Республики Казахстан. В кн.: Систематизация законодательства в сфере предпринимательства: состояние и перспективы: Материалы международной научно-практической конференции 21 сентября 2012 года. Астана: ГУ Институт законодательства Республики Казахстан, 2012 С. 94-99.
6. Замечания и предложения научно- исследовательского института частного права Каспийского общественного университета по Концепции проекта Предпринимательского кодекса Республики Казахстан (четвертый вариант). Юрист. 2013. № 3. С.17-24. Там же опубликован и текст самой концепции (с. 25-29).
