1. Законодательство оказывает существенное влияние на возможности и условия реализации гражданских, политических, социальных и экономических прав граждан. Следовательно, каждый гражданин должен хорошо разбираться в законах, законодательстве, чтобы понимать и использовать поступающую правовую информацию.
2. Основной закон республики - это Конституция Казахстана, в котором отражена основная модель обустройства общества и государства, и ее нормы имеют прямое действие и обладают высшей юридической силой на всей территории республики.
Вместе с тем, хотелось обратить внимание, что значительное количество граждан, представителей уполномоченных государственных органов при защите прав человека и при рассмотрении различных дел не активно применяют Конституцию Республики в качестве акта прямого действия.
Основной причиной такой ситуации, является низкое общественное правосознание граждан и отсутствие практики применения конституционных норм.
3. Конституция Республики Казахстан провозгласила, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Все принимаемые нормативные правовые акты определяют смысл, содержание прав и свобод человека и гражданина, регулируют деятельность исполнительной власти и обеспечивают доступ к правосудию.
К сожалению, в нынешних условиях разработчики законов проявляют безразличие к правам человека, взаимоотношениям государства и гражданина, не акцентируют внимание именно на защите и охране прав человека от неправомерных действий (бездействий) государственных органов.
Следует отметить, что нарушения прав и свобод гражданина встречаются не только со стороны государственных органов, но и отчасти от самих граждан. В их мнении, что отстаивать свои права бесполезно, а также в их правовой неосведомленности и нежелании повысить правовую грамотность.
4. Законодательство Казахстана это опосредованно принятые нормы Конституции. И соответственно, все действующие и принимаемые нормативные правовые акты должны обеспечивать реализацию норм Конституции.
Между тем, казалось бы, законы разрабатываются и принимаются с гарантиями соблюдения прав человека, с учетом правил и стандартов международного права, однако, правоприменительная практика показывает присутствие значительного количества противоречий, коллизий, пробелов в нормативных правовых актах.
Кроме того, имеются и такие необъяснимые вещи как в одном законе нормы имеют обязательный статус для соблюдения, а в другом установлен добровольный статус применения определенных стандартов и нормативов.
Вызывает озабоченность и то, что некоторые уполномоченные государственные органы зачастую произвольно, по своему усмотрению, трактуют статьи закона в своих интересах.
Причина заключается в том, каким образом государство обговаривает условия взаимоотношения сторон и механизмы реализации общественных отношений в нормативных правовых актах. От этого зависит индекс соблюдения основных прав и свобод человека, поступательное развитие правового государства и повышение уровня правосознания и правовой культуры населения.
5. Прежде чем говорить о совершенствовании и внесении изменений в законодательство, необходимо определиться о назначении, структуре и в особенностях содержательной части нормативного правового акта. От того, какую концепцию содержания текста закона заложил законодатель и какой выбран подход для подготовки проекта закона, зависит «жизнедеятельность» любого закона.
6. На сегодняшний день основанием для разработки проектов законов, либо внесения изменения, дополнения в действующее законодательство является Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года N 213.
Подготовкой проекта закона занимается специально созданная рабочая группа или одно из подразделений уполномоченного органа, который выполняет функции рабочей группы. При этом могут привлекаться специалисты различных областей знаний, научные учреждения и научные работники, представители общественных объединений, но их участие не носит обязательный характер.
Таким образом, техническая процедура формирования рабочей группы по подготовке проекта закона едина для всех уполномоченных органов, т.к. зачастую большинство законопроектов разрабатывается в стенах министерств.
Однако, в вышеназванном законе, не указаны механизмы и критерии отбора лиц в состав рабочей группы. Между тем, каким образом отбирают привлеченных лиц, имеется ли у них опыт законотворческой работы и практические навыки изложения текста проекта закона – является одним из ключевых.
Законодатель в требованиях по содержанию текста нормативного правового акта ограничился лишь соблюдением норм литературного языка, юридической терминологии и юридической техники и четком и не подлежащему различному толкованию смысла положений.
7. Вместе с тем, следует отметить, что к содержанию текста нормативного правового акта необходимо подходить шире.
Смысловое содержание текста нормативного правового акта зависит от изложения нормы права. От того насколько правильно и конкретно изложена структура нормы права в статьях закона, зависит практическая реализация закона.
Основная смысловая структура текста закона - юридическая, которая состоит из трех элементов - гипотезы, диспозиции, санкции. Наличие всех этих трех элементов в статьях законов будет раскрывать норму права. Отсутствие какого-либо из этих элементов констатирует фактор несовершенства правовой нормы, а отсюда и невозможность в полной мере реализовать и применить нормативный правовой акт.
Четкое и конкретное изложение в нормативных правовых актах материального и процессуального права это необходимость. При этом разработчики проекта закона должны знать другие нормативные правовые акты, имеющие отношение к законопроекту, чтобы избежать противоречий и разночтений.
II. Выводы
Проведенный краткий анализ процесса разработки проектов законов показал, что имеются некоторые проблемные положения:
1. Отсутствие четкости, конкретности изложения нормы права и связи с практической реализацией нормы. К примеру, на практике встречаются, такие, положения, когда норма права может быть закреплена в одной или нескольких статьях закона, или в нескольких нормативных правовых актах. Также использование отсылочных норм с неудобными формулировками, такими как «согласно действующего законодательства».
2. Игнорирование приоритетных положений в законе, о том, что вначале права и интересы человека и затем их гармонизация с государственными интересами, и соблюдение взаимной ответственности сторон.
3. Отсутствие опыта законотворческой работы, навыков проведения аналитической и исследовательской работы у разработчиков.
4. Трудность толкования норм статей с буквальным значением их словесного выражения, так как норма излагается двояко, что является препятствием при защите прав и интересов граждан.
5. Недостаточно полно и всесторонне определяется весь спектр вопросов по регулированию тех или иных общественных отношений и отсутствие оценочной информации о рисках после принятия акта.
6. Расплывчатое определение терминов и понятий, которые в дальнейшем приводят к разночтениям.
7. Принятие достаточно большого количества подзаконных нормативных актов и соответственно отсылочных норм.
III. Предложения
При подготовке и разработке нормативных правовых актов следует выработать единый подход. Для этого необходимо внести изменения и дополнения в ЗРК «О нормативных правовых актах»:
1. Организационно выстроить систему подготовки и разработки проектов законов с учетом следующих аспектов:
а) прежде чем разрабатывать проект закона, необходимо подготовить концепцию законопроекта с конкретными целями и задачами, обозначить какую правовую норму планируется регулировать и переложить его в текст проекта закона;
б) определить, какие регулятивные или правоустановительные нормы, т.е. обязывающие, запрещающие и управомочивающие, будут в проекте законе;
в) закрепить перечень охранительных норм, устанавливающие и регламентирующие меры юридической ответственности и механизмы защиты прав и интересов;
г) в зависимости от ситуации определить стимулирующие нормы в виде поощрительных мер.
2. Соблюдать иерархию - от общих положений к конкретным пунктам, последовательное соблюдение внутренней организации текста.
3. Наличие четко изложенных материальных и процессуальных норм.
4. Соблюдение порядка изложения и разграничение формулировок в тексте.
5.Определить перечень разъяснений всех терминов и понятий, которые будут включены в законопроект с научным и практическим обоснованием.
6. Закрепление действий (бездействий) должностных лиц с учетом процессуальных норм, единых толкований по полномочиям данных лиц.
7. Минимизировать введение подзаконных нормативных актов (инструкций, приказов).
8. Избегать сложносочиненных и сложноподчиненных предложений, которые могут толковаться по-разному и могут исказить те мысли, которые должны найти свое назначение в законопроекте.
Особо, хотелось обратить внимание на рассмотрение вопроса создания специального органа, либо центра при уполномоченных органах, который будет заниматься разработкой проектов законов. Ведь подготовка законопроектов является сложным искусством, требующим огромного мастерства, знаний и опыта. Готовить специалистов по законопроектной работе, либо советников по вопросам законодательства, в обязанности, которых будет входить подготовка и разработка законопроектов.
IY. Предложения по повышению правовой культуры населения
Несмотря на внимание со стороны государства к вопросу повышения уровня правовой культуры граждан у значительной части населения возможности получения общей правовой информации, информации по законодательным изменениям ограничены. Проводимые мероприятия носят разовый характер в виде консультаций, акций со стороны уполномоченных органов юстиции. Проведение этих мероприятий сводится лишь к тому, что разъясняются технические аспекты тех или иных процедурных вопросов.
Между тем, крайне важно знать, насколько все проводимые мероприятия воздействуют на правосознание граждан, в какой степени передаваемая информация закладывает представление о праве и законности.
На сегодняшний день отсутствует комплексная система право-разъяснительного, просветительского образования взрослого населения, в том числе должностных лиц.
Система правового образования взрослого населения, прежде всего, должна быть направлена на формирование системы ценностей: верховенства права, признания и защиты прав и интересов человека, социальной справедливости, уважение и полезность законов, понимание ответственности перед обществом и государством за свои действия и поступки.
В целом для решения вопроса повышения правовой культуры населения необходимо разработать право-разъяснительный, просветительский подход на системной основе для этого следует:
1. Создать Республиканский центр повышения правовой культуры населения с филиальной сетью в областных центрах.
2. Разработать программы, курсы правового обучения (просвещения) населения.
3. Подготовка специалистов по обучению правам человека.
4. Подготовка специалистов по проведению правового обучения.
5. Государственная поддержка заинтересованных лиц в образовании в области прав человека и правового обучения (просвещения) населения.
6. Организация курсов лекций и практических занятий по прямому действию норм Конституции и нормативных правовых актов.
7. Учебные курсы для юристов.
8. Разработка программ образования в области прав человека для государственных служащих.
9. Разработка программ образования в области прав человека для взрослого населения.
10. Проведение круглых столов, семинаров по вопросам деятельности государственных органов и должностных лиц.
11. Использование опыта работы НПО.
12. Организация и проведение серии мероприятий, посвященных воспитанию антикоррупционного мировоззрения, выстраивания отношений между властью и личностью, проведение олимпиад, конкурсов по правам человека.
