За 25 лет независимости Казахстана в сфере защиты прав и свобод человека произошли достаточно серьезные перемены, которые повысили доступ граждан к правосудию и способствуют преодолению отчуждения и недоверия к суду со стороны населения.
Судебная власть является одной из составляющих механизма современного демократического, правового государства. Основополагающим принципом такого государства является разделение власти, выражающееся в относительно независимом и самостоятельном функционировании основных ее ветвей: законодательной, исполнительной и судебной.
Впервые принцип разделения власти был закреплен в седьмом положении Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР от 25 декабря 1990 года: «Государственная власть в Республике осуществляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Законодательная власть осуществляется Верховным Советом Казахской ССР. Президент является главой Республики и обладает высшей распорядительно–исполнительной властью. Высшая судебная власть принадлежит Верховному суду Казахской ССР». Сходные положения содержались в основных законах страны в определенные исторические периоды: Конституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан» от 16 декабря 1991 года (статья 9), Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 года (статья 6).
С приобретением Казахстана статуса суверенного государства начались процессы преобразования в политической, социальной, экономической и правовой сфере.
В процессе формирования судебной системы Республики Казахстан в статусе независимого и суверенного государства К.А. Мами выделяет четыре этапа, которые по нашему мнению наиболее полно характеризуют процессы ее становления и дальнейшего развития:
1) предреформенный (1990–1992);
2) начальный (1993–1995);
3) этап реализации судебно–правовой реформы (1995–2000);
4) текущий этап (с сентября 2000 года).
Принятие в 1990 году Закона «Структура суда в Казахской ССР» и Концепции судебно–правовой реформы в 1992 году были весьма своевременны.
16 декабря 1991 года был принят Конституционный закон Республики Казахстан «О государственной независимости Республики Казахстан», который провозгласил государственную независимость республики.
Формирование судебной власти в условиях становления независимого государства происходило путем введения наиболее эффективных правовых механизмов деятельности судов в юридическую практику для полноценной охраны общественных и государственных интересов.
Значительными для правовой системы независимого Казахстана явились такие принятые в 1992 году законы: «О Конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан», «О Прокуратуре Республики Казахстан», «Об арбитражном суде Республики Казахстан», «Об органах национальной безопасности Республики Казахстан», «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» и др.
Первая Конституция Республики от 28 января 1993 года объявила Казахстан демократическим, светским и унитарным государством, а человека, его жизнь и свободу неотъемлемыми и высшей ценностью (преамбула Конституции). В отличие от ныне действующей Конституции правовой статус суда и прокуратуры определялся в различных главах (главы 16–17). По сути, первая Конституция обозначила курс на формирование правового государства и признание приоритета прав человека, многие ее положения носили принципиальный характер и обусловили дальнейшее направление судебно–правовой реформы.
Впервые Конституция независимого Казахстана закрепила, что судьи независимы и подчиняются только Конституции и законам Республики Казахстан (ст. 101). Согласно статье 95 Конституции 1993 года судебная власть в Республике Казахстан принадлежала Конституционному суду, Верховному суду, Высшему арбитражному суду и нижестоящим судам, учреждаемым законом. Конституционный суд являлся высшим органом судебной власти по защите Конституции Республики Казахстан. Верховный суд, Высший арбитражный суд являются высшими органами судебной власти по вопросам своей компетенции и осуществляют судебный надзор за нижестоящими судами. Срок полномочий судей составлял 10 лет.
Однако эти законодательные преобразования при всей их значительности, тем не менее, отставали от развития рыночной экономики, процессов разгосу¬дарствления и приватизации, становления парламентаризма и иных демократических институтов в республике и т.д. Требовалось такое реформирование юридической сферы общества, которое бы соответствовало изменениям в политической и экономической сферах, что требовало создания новых правовых институтов, принятия качественного законодательства, высоко профессионального и цивилизованного правоприменения, эффективной работы правоохранительных органов, признания непререкаемости авторитета суда.
Принятое 12 февраля 1994 года постановление Президента Республики Казахстан «О государственной программе правовой реформы в Республике Казахстан» стало документом, определившим приоритеты развития судебной системы, и ознаменовала новый этап совершенствования и демократизации законодательства о суде. Исключительная роль в этом преобразовании отводилась возвышению роли суда, признанию непререкаемости его авторитета в жизни государства и общества, превращению его в реальную самостоятельную и независимую власть.
Основные положения вышеуказанной государственной программы получили закрепление в новой Конституции республики. Конституция, принятая на республиканском референдуме 30 августа 1995 года, явилась основным и важнейшим актом в системе нормативных правовых актов, определяющих организацию и деятельность суда. В ее нормах нашли свое закрепление наиболее принципиальные положения, определяющие основы организации и деятельности судебной власти в республике. Президентом Республики Казахстан был принят ряд указов, имеющих силу законов, регулирующих основы организации и деятельности судебной системы, органов прокуратуры, внутренних дел, национальной безопасности и других правоохранительных органов, упразднены Конституционный суд и арбитражные суды.
В нормах Конституции 1995 года нашли свое закрепление следующие положения: основы осуществления судебной власти, как самостоятельной ветви государственной власти; нормативные постановления Верховного Суда как источники действующего права в республике; формы осуществления и назначение судебной власти; система судебных органов; порядок принятия законов, устанавливающих основы судоустройства и судопроизводства; система принципов правосудия; требования, предъявляемые к кандидатам на должности судей, порядок формирования судейского корпуса; правовой статyc судей; ресурсное обеспечение судов. Важно отметить, что впервые на конституционном уровне было закреплено, что финансирование судов, обеспечение судей жильем производится за счет средств республиканского бюджета, что явилось гарантией возможности полного и независимого осуществления правосудия.
Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Конституционного закона, «О судах и статусе судей в Республике Казахстан» от 20 декабря 1995 года явился основным в системе нормативных правовых актов, после Конституции, регламентирующих вопросы организации судебной власти в республике. В нормах этого закона нашли закрепление и развитие принципиальные конституционные положения о судебной ветви власти и гарантиях ее осуществления: судьи были провозглашены носителями судебной власти в государстве, предусматривалась система гарантий их независимости (неприкосновенность, несменяемость, порядок назначения и избрания судей, недопустимость вмешательства в судебную деятельность, привлечение к ответственности за проявление неуважения к суду и др.).
Таким образом, на начальном этапе создания судебной системы сложилась прочная основа для дальнейшего его реформирования. Продиктованные временем потребности современного общества и требования правового государства привели к внесению изменений и дополнений в Конституцию, 7 октября 1998 года был принят Конституционный закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан». Этот Закон учредил суд присяжных заседателей, привлекаемых к участию в рассмотрении уголовных дел, в случаях и порядке, предусмотренных законом (пункт 2 статьи 75 Конституции). Тем самым, законодательством республики установлено, что уголовное правосудие осуществляется как профессиональными судьями единолично, так и с привлечением присяжных заседателей.
Последующее укрепление и совершенствование судебной власти в республике характеризуется принятием Указа Президента Республики Казахстан от 22 января 1999 года №29 «О мерах по дальнейшей оптимизации системы государственных органов Республики Казахстан»; законов: «О судебных приставах» от 7 июля 1997 года, «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» от 30 июня 1998 года; Положением о дисциплинарных коллегиях Верховного суда Республики Казахстан, областных и приравненных к ним коллегиях, утвержденным Указом Президента от 12 ноября 1997 года №3746; Положением о порядке и условиях обязательного государственного страхования судей и их имущества, медицинского обслуживания и санитарно–курортного лечения, утвержденным Постановлением Правительства Республики Казахстан от 19 марта 1997 года №365 и др.
Несмотря на вышеперечисленные успехи, Указ Президента о судах и статусе судей не смог в полной мере обеспечить подлинную самостоятельность и финансово–экономическую независимость судов. Конституционный принцип разделения властей диктовал необходимость реформирования судебной системы, путем, в том числе решения вопросов о выводе судов из-под опеки исполнительной власти, радикального реформирования организационных, материально–технических, финансовых и кадровых вопросов.
Важным шагом в дальнейшем развитии судебной системы явилось принятие Концепции правовой политики Республики Казахстан, одобренной Указом Президента от 20 сентября 2002 года №94, в которой были предусмотрены решение следующих задач в сфере судебной власти: дальнейшее совершенствование органов правосудия, прежде всего на уровне районного (городского) суда; укрепление реальной независимости судей путем создания необходимых социальных гарантий; разработка эффективных мер защиты судей, свидетелей и потерпевших от угроз со стороны преступных сообществ; рассмотрение вопроса развития института экономических, административных, а в перспективе ювенальных (по делам несовершеннолетних) и других специализированных судов; предусмотреть альтернативные методы разрешения гражданско–правовых споров, законодательно урегулировав, в частности, деятельность третейских судов, приблизив их к международным стандартам; подготовка и обучение кадров судейского корпуса, принятие мер по повышению образовательного и профессионального мастерства судей; законодательно расширение применения процессуального судебного контроля за исполнением судебных решений и др.
Принятый 25 декабря 2000 года Конституционный закон «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан», сконцентрировал нормы около 50 законов и других нормативных правовых актов, касающиеся вопросов деятельности судебной системы и отправления правосудия.
Данный закон укрепил социальную и правовую защищенность судей, жестче сформулировал требования об обязательности исполнения на всей территории страны вступившего в законную силу судебного решения, предусмотрел объединение судебных коллегий по хозяйственным и гражданским делам, упразднил военную коллегию Верховного Суда. Тем самым достигнута определенная унификация судопроизводства, предусмотренная процессуальным законодательством. В целях обеспечения прозрачности и гласности процедуры назначения на должность судьи введены нормы, устанавливающие порядок осуществления отбора кандидатов на должности судей строго на конкурсной основе, а также прохождения ими обязательной стажировки. Получил дальнейшую реализацию принцип гарантии независимости судей.
С сентября 2000 года по 2004 год в республике проделана большая работа по утверждению в стране профессиональной судебной власти: независимость судьи защищается Конституцией и Конституционным законом «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан», процедура осуществления правосудия регламентирована процессуальными законами; установлена ответственность за осуществление вмешательства в деятельность судьи по отправлению им правосудия, а также за проявление неуважения к суду и судьям; неприкасаемость судьи; закреплен порядок избрания, назначения на должность, прекращения и приостановления полномочий судьи и др. Указом Президента от 9 февраля 2002 года №803 в Республике образованы специализированные межрайонные экономические и административные суды.
Дальнейшее реформирование судебной системы охватывает период с 2004 по 2010 годы и связан с принятием Закона Республики Казахстан от 21 мая 2007 года «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» и реализацией основных направлений развития правовой системы страны, закрепленных в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2002 до 2010 года.
В связи с изменениями и дополнениями в Конституцию Республики Казахстан санкционирование ареста и содержание под стражей допускаются лишь с санкции суда; упразднена Квалификационная коллегия юстиции с передачей ее функций по отбору кандидатов на должности судей в ведение Высшего Судебного Совета; председатели и судьи местных и других судов назначаются на должности Президентом Республики по рекомендации Высшего Судебного Совета. Изменения претерпел и раздел VII Конституции.
Внесенные поправки в Конституционный закон от 11 декабря 2006 года №199–III, 17 ноября 2008 года №80–IV, от 29 декабря 2010 года №370–IV были направлены на повышение правового и социального статуса судей, гарантии их независимости и неприкосновенности и др.
Указом Президента от 23 августа 2007 года «Об образовании специализированных межрайонных судов по делам несовершеннолетних», в порядке эксперимента в городах Астана и Алматы были созданы первые ювенальные суды. Принципиальные изменения произошли и в системе отбора судейских кадров. Суды освобождены от несвойственных им функций путем передачи функции по исполнению судебных актов органам юстиции и образования при Верховном Суде самостоятельного Департамента по обеспечению деятельности судов при Верховном Суде Республики Казахстан (аппарат Верховного Суда Республики Казахстан).
Кроме того, на данном этапе была разработана Концепция создания единой для всех судов системы автоматизации судопроизводства и внедрены прогрессивные технологии (средства фиксации судебной информации, Единая автоматизированная информационно–аналитическая система судебных органов), позволяющие обеспечить оперативную информационно–правовую поддержку процессу отправления правосудия.
Утвержденные Главой государства положения новой Концепции правовой политики на период с 2010 до 2020 годы и Стратегии «Казахстан–2050» определили основные векторы и перспективы совершенствования судебной системы, последний закрепил, что важнейшим вопросом правовой политики является реализация гражданами права на судебную защиту, которая гарантирована Конституцией. Для этого необходимо упростить процесс отправления правосудия, избавить его от излишних бюрократических процедур.
С 2010 по 2014 годы особое внимание в рамках совершенствования судебной системы также уделяется формированию эффективной, профессиональной судебной власти и урегулированию споров в порядке медиации. Так, с 1 января 2010 года учреждены специализированные межрайонные суды и специализированные межрайонные военные суды по уголовным делам, которым подсудны дела об особо тяжких преступлениях.
Внесены поправки в Конституционный закон от 16 февраля 2012 года №559–IV, согласно которым упразднен институт дисциплинарно–квалификационных коллегий с передачей полномочий по возбуждению дисциплинарного производства, рассмотрения дисциплинарных дел в отношении судей Судебному жюри, укреплены материальные и социальные гарантии независимости судей, усилена роль Высшего Судебного Совета и др.
Законом от 17 февраля 2012 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования апелляционного, кассационного и надзорного порядка рассмотрения дел, повышения уровня доверия и обеспечения доступности к правосудию», трехзвенная судебная система Казахстана, действовавшая с 1 января 2010 года, реформировалась путем введения в структуру областных судов двух судебных инстанций: апелляционной – по обжалованию судебных актов, не вступивших в законную силу, и кассационной – по пересмотру судебных актов, вступивших в законную силу.
28 января 2011 года принят Закон «О медиации», призванной урегулировать споры между сторонами при содействии независимого физического лица в целях достижения ими взаимоприемлемого решения, реализуемого по добровольному согласию сторон.
Следует отметить, что на современном этапе модернизации судебной системы, основанной также и на стратегических документах страны, повышаются требования к эффективности отправления правосудия и, соответственно, приоритетными становятся вопросы упрощения судопроизводства, модернизации системы подготовки и отбора судейских кадров, содействия мирного урегулирования спора и т.д.
Так, «100 конкретных шагов» по реализации пяти институциональных реформ главы государства – план нации по вхождению в 30-ку развитых государств в новых исторических условиях, одной из которых является обеспечение верховенства закона, закрепил для судебной системы конкретную реализацию 11 шагов.
В этой связи, вступили в силу 59 законов. C 1 января 2016 года введен в действие Конституционный закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан по вопросам Высшего Судебного Совета, судебной системы и статуса судей» которым в том числе внесены принципиально новые поправки в отраслевой закон о судебной системе. В частности, оптимизированы судебные инстанции, в настоящее время это трехуровневая система правосудия, созданы специализированные составы по рассмотрению инвестиционных споров в г.Астане и в Верховном Суде, функционирование Академии правосудия при Верховном Суде, радикально обновились процессуальные законы страны. С 1 января 2015 года вступили в действие новые Уголовный, Уголовно–процессуальный кодексы и Кодекс об административных правонарушениях. Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан в новой редакции от 31 октября 2015 года введен в действие с 1 января 2016 года.
Таким образом, считаем, что в условиях построения независимого государства состоялась судебная система с оптимальными формами судопроизводства, расширяющая доступ к правосудию и отвечающая требованиям правового государства, способная выполнять возложенные на нее задачи по защите конституционных прав, свобод и законных интересов граждан, своевременно и адекватно реагировать на актуальные потребности современного общества и государства.
Перспективы развития судебной системы закономерно связаны с общими тенденциями развития страны, и на наш взгляд, видятся в совершенствовании существующих институтов в области защиты прав, свобод человека и гражданина в условиях демократического развития страны на пути социальной, экономической и политической модернизации, а также во внедрении в национальное законодательство международного опыта передовой судебной практики.
Институт административной юстиции с учетом ее моделей в мировой практике характеризуется следующими чертами: система правовых средств, принципов, способов, позволяющих частным лицам оспорить неправомерные акты, действия публичной власти и принуждение их к выполнению обязанностей; круг лиц, являющихся субъектами отношений «власть–подчинение»; наличие административно–правового спора между этими субъектами; система органов административной юстиции (в зависимости от конкретной модели административной юстиции), предназначенных для рассмотрения административно–правовых споров; особый процессуальный порядок рассмотрения спора, отличный от обычного судебного порядка рассмотрения гражданского или уголовного дела; правовым последствием разрешения спора является, как правило, признание недействительным и (или) отмена неправомерного акта (действия или бездействия), а также исполнение государственным органом возложенных на него обязанностей.
Концепцией правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента от 24 августа 2009 года №858, заложены основополагающие положения по формированию самостоятельной административной юстиции, в том числе и разработка Административного процессуального кодекса, которая должна стать полноправной формой осуществления правосудия, наряду с уголовным и гражданским судопроизводством. В данном контексте сохраняют актуальность вопросы предмета регулирования административно–процессуального законодательства; процессуального обособления и легитимации порядка разрешения конфликтов публично–правового характера.
Глава государства Н.А. Назарбаев на VI съезде судей Республики обозначил, что в юрисдикции системы административной юстиции судебной власти должны быть вопросы разрешения споров, возникающих между гражданином и государством.
До настоящего времени отсутствует законодательное определение административного судопроизводства, являющимся важнейшим административно–правовым средством обеспечения и защиты публичных интересов, что вызывает постоянные споры на практике и двусмысленности в теории. Указанное подтверждает и Б.А. Жетписбаев: «В административно–правовой науке Казахстана в настоящее время отсутствуют специальные научные исследования, посвященные вопросам специализированного, комплексного, концептуального и теоретико–методологического обоснования проблем административных процессуальных отношений и административно–процессуального права как молодой, развивающейся отрасли казахстанского права.».
Разработка Верховным Судом проекта Административного процессуального кодекса Республики Казахстан позволит выровнять правовые возможности человека и государства в судебном процессе и будет способствовать укреплению доверия со стороны казахстанского общества к государственным органам.
Достаточно перспективным в сфере развития правосудия представляется альтернативное урегулирование споров. Как совокупность процедур, способствующих внесудебному разрешению противоречий и конфликтов, оно способно значительно разгрузить работу судов вследствие низкого уровня затрат. Альтернативное урегулирование споров может стать популярным благодаря упрощенной и понятной сторонам процедуре разбирательства, конфиденциальности, возможности участников конфликтов получить контроль над деятельностью лиц, которые будут урегулировать их конфликт, способствует минимизации коррупционной составляющей.
Важность внесудебного разрешения правовых споров на протяжении нескольких лет подчеркивалась в выступлениях Главы государства. Ещё 14 лет назад, 20 сентября 2002 года Президентом Казахстана был издан Указ «О Концепции правовой политики Республики Казахстан». В Стратегии «Казахстан-2050» Глава государства подчеркнул, что «следовало бы все споры по незначительным вопросам передать во внесудебные способы урегулирования спора — т.е. в медиацию, …». Необходимости внедрения медиации большое внимание уделялось в выступлениях Президента Республики Казахстан Назарбаева Н.А. на V и VI съездах судей, в программной статье «Социальная модернизация Казахстана: Двадцать шагов к Обществу Всеобщего труда», в «Послании народу Казахстана».
В этой связи, актуальной темой остается вопрос о дальнейшем развитии института медиации. Медиация получила широкое признание в мире, как популярная форма урегулирования споров. В нашей стране медиация перешла с этапа становления на этап расцвета как научного, так и практического.
В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Закона Республики Казахстан «О медиации» установлено, что сферой применения медиации являются споры (конфликты), возникающие из гражданских, трудовых, семейных и иных правоотношений с участием физических и (или) юридических лиц, а также рассматриваемые в ходе уголовного судопроизводства по делам о преступлениях небольшой и средней тяжести, об уголовных проступках, если иное не установлено законами Республики Казахстан, и отношения, возникающие при исполнении исполнительного производства.
Одним из дискуссионных при исследовании медиации является вопрос об использовании медиации в области управления при решении публично - правовых споров. В современном мире она стала крайне необходимой, поскольку при высоком уровне сложности проблем в общественной сфере, требующие решения, сбора информации, поиск вариантов и альтернатив не может быть осуществлен путем авторитарного принятия решений. Медиация выступает своеобразным барометром соблюдения органом власти демократических принципов в управлении.
Как свидетельствует опыт зарубежных стран (Германия, Нидерланды) одним из направлений реформирования системы разрешения публично-правовых споров может стать именно внедрение и развитие медиации. Возможность проведения медиации по публично-правовым спорам с участием граждан и организаций, не связанным с оспариванием законности административных актов общего действия, прямо предусматривается Рекомендацией Комитета министров Совета Европы от 05.09.2001 г. № R (2001) 9 «Об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами».
Процесс интеграции медиации в систему разрешения публично-правовых споров требует взвешенного подхода и планомерной работы. Изучение данного вопроса не может осуществляться без учета позитивного опыта других стран, при этом считаем, что медиация не посягает на функции государственного управления, не деформирует сущность государственно-властных полномочий, а совершенствует их, компенсируя присущую им формальность.
Стремительно развивающиеся новые технологии, всевозможные гаджеты, делают наше существование комфортным, но, одновременно заставляют каждого работать быстрее, эффективнее, профессиональнее. Меняется сознание человека - меняется само общество, совершенствуются институты обслуживающие его. Судебная система – не исключение. Модернизация сервисов электронного правосудия также должно стать одним направлением суда будущего.
Вместе с тем понятие «электронное правосудие» не закреплено законодательно, из-за чего под ним понимают только возможность подачи документов в суд или выдачи судебных актов в виде электронного документа, то есть до одного из его элементов. Вместе с тем, очень удобным было бы онлайн участие в судебных заседаниях, онлайн трансляция судебных заседаний.
Интернет и цифровые технологии бесспорно призваны усовершенствовать судопроизводство. С одной стороны, новации упростят доступ к правосудию и информации о нем для граждан, а с другой, облегчат работу самих судей, станут гарантом большей прозрачности и независимости судебных процедур. Однако, внедрение элементов электронного правосудия требует как внесения изменений в процессуальное законодательство, так и масштабной организационной работы, технического (программного) оснащения.
С учетом изложенного, считаем, что современная судебная система непрерывно модернизируется, в связи с чем еще рано говорить о том, что все задачи, поставленные перед судейским сообществом, разрешены, поскольку конечной целью проводимых реформ является наличие в Республике Казахстан профессиональной, сильной и независимой судебной власти, оказывающей положительное влияние на высокий уровень правосознания судейского корпуса. Это призвано содействовать укреплению важнейшей ценности – демократии и верховенства закона, и, следовательно, признанию прав, свобод и законных интересов граждан, а также росту авторитета органов судебной власти и полного доверия к ним со стороны граждан при разрешении споров в суде.
Сарсенбаев Амангельды, судья Верховного Суда РК
