О том, что нового в организацию работы судов принесли реформы в интервью Zakon.kz рассказала заместитель руководителя Департамента по обеспечению деятельности судов при Верховном Суде Республики Казахстан Асия Бакеновна Касенова.
- Важный блок реформ, реализованных в соответствии с Планом Нации – 100 конкретных шагов, непосредственно связан с системой правосудия. Расскажите, что нового в организацию работы судов принесли эти реформы, какова их реальная эффективность?
Любые реформы системы судоустройства и судопроизводства имеют своей целью повышение уровня судебной защиты граждан, организаций и других субъектов права. В плане эффективности последняя реформа оказала колоссальное влияние на работу судов.
Посудите сами: исключена целая судебная инстанция в областных судах, а правила кассационной инстанции в Верховном Суде кардинально изменены. Около 60% всех гражданских дел рассмотрены в прошлом году без вызова в суды участвующих в деле лиц. В результате, почти миллион граждан в республике были избавлены от необходимости явки в районные или областные суды. Не говоря уже о совершении других процессуальных действий, связанных с состязательностью процесса.
В республике из года в год сохраняется тенденция к увеличению числа гражданских дел. 2016-й год не стал исключением. О высокой нагрузке в судах юридической общественности прекрасно известно. И именно введение новых, более оптимальных судебных процедур стало главным способом справляться с такой нагрузкой и сохранять высокое качество отправления правосудия.
Еще одним важным явлением в современном правосудии стало развитие электронного судопроизводства. Благодаря личному вниманию Председателя Верховного Суда К.Мами этому направлению развития, а также огромной организационной работе, проведенной в судах, за последний год более 80% исков поступило в суды в электронном виде. Мы инициировали исключение из законодательства процессуальной обязанности граждан представлять копии судебных актов в вышестоящие суды, а с 12 марта т.г. (с последними изменениями в ГПК) – и обязанность направлять ответчику копию иска.
Те, кто в прежние годы обращался в суды, наверное, еще не забыли, какие прежде были очереди в канцелярии судов, от которых теперь мы сумели избавиться.
Использование таких инструментов, как электронное судебное извещение, гибридная электронная почта, почти на 75% сократило число заочных судебных решений, а следовательно, и судебную волокиту.
Повсеместное внедрение аудио- видеозаписи судебных процессов уменьшило основания для жалоб на порядок ведения судебного заседания, замечаний на судебные протоколы. Кроме того, системы АВФ позволяют вести централизованный мониторинг своевременности начала судебного заседания, что также оставалось актуальным до недавнего времени.
- Последние годы постоянно говорится о высоком качестве правосудия, приводится статистика 98-99%. Однако, при этом много и критики в адрес судов, именно по качеству судебных решений. Чем Вы это объясняете?
Когда опираешься на статистику, очень важно понимать механизм ее формирования. Подходы к оценке качества правосудия сложились уже давно. Традиционно этот ключевой показатель определяется соотношением числа отмененных судебных актов к общему числу вынесенных судами решений за определенный период. В числе таких решений – и те, которые удовлетворяют участвующих в деле лиц и не обжалуются в вышестоящих инстанциях. Такие решения составляют почти 91% по гражданским, 98% по административным и 85% по уголовным делам и фактически остаются за пределами внимания тех, кто суды критикует. Если к ним прибавить судебные акты, которые остаются без изменения в вышестоящих инстанциях, то мы и получим 99% законных судебных решений.
Сейчас, когда суды республики смогли не только достичь, но и несколько лет обеспечивать стабильность этого показателя, мы предлагаем в оценке работы судов использовать соотношение числа отмененных/измененных судебных актов к общему числу обжалованных. Такой подход уже получил одобрение Председателя Верховного Суда и будет апробирован по итогам первого полугодия текущего года.
Это достаточно смелый шаг, ведь мы идем на значительное ухудшение статистики. В то же время, такое принципиальное решение значительно сближает официальные подходы к оценке работы судов с общественной оценкой правосудия.
Это полностью согласуется с позицией главы государства Н.А.Назарбаева, который выступая на VII съезде судей отметил, что недостаточный уровень общественного доверия к судам и правоохранительным органам все еще остается ключевым вопросом, несмотря на положительные международные рейтинги и внешне благополучные показатели отправления правосудия.
- Кстати, об общественной оценке и международных рейтингах: Верховным Судом не раз озвучивалось, что в рейтинге «Doing Business» Всемирного Банка судебная система Казахстана на 9-ом месте в мире, а в рейтинге «Глобальный индекс конкурентоспособности» Всемирного экономического форума - на 68-ом месте. Как Вы можете прокомментировать такой существенный «разбег» в оценке казахстанского правосудия?
Безусловно, это совершенно разные международные рейтинги очень авторитетных международных организаций. На них принято ориентироваться при оценке инвестиционной привлекательности страны, уровня правовой защиты бизнеса и собственности.
Предмет оценки этих рейтингов разный: в первом случае речь идет об эффективности разрешения типовых экономических споров, в другом – о независимости правосудия. Несмотря на это, вопрос в корне очень верный, поскольку без независимости правосудия не может быть эффективного правосудия.
Чтобы ответить на этот вопрос, нужно знать методику формирования рейтинга. Эксперты «Doing Business» опираются на анализ процессуальных правил, измерение длительности правосудия по закону и на практике, изучают положение дел в судах, наличие специальных инструментов, включая специальные электронные сервисы судов, используют анализ статистики и результаты опроса национальных экспертов.
Рейтинг независимости судебной системы в «ГИК» ВЭФ основывается на результатах конфиденциального анкетирования субъектов крупного и среднего бизнеса, осуществляющих свою деятельность в Казахстане. Примерно от 80 до 120 респондентов ежегодно отвечают на вопрос: «До какой степени судебная система в Вашей стране независима от влияния власти, граждан и фирм?», по 7-балльной шкале. По итогам опроса определяется среднестатистический показатель.
По итогам 2016-2017 гг. Казахстан набрал 3.9 баллов из 7, что позволило занять 68 позицию в мире. Как видно из публикуемого Всемирным Экономическим Форумом отчета, казахстанские респонденты чаще ставят «четверки», из бывших постсоветских государств наиболее высокую позицию - 18-е место в мире - занимает судебная система Эстонии.
Таким образом, именно выбор респондентов существенно влияет на итоговый результат.
- В таком случае, как бы Вы сами оценили уровень независимости судов? И что, на Ваш взгляд, поможет улучшить ситуацию?
Мы, юристы, привыкли использовать правовые дефиниции. Давайте для начала уясним, как определяется судебная независимость?
Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) разработаны четкие стандарты независимости судов. Перечислю отдельные ключевые позиции: основные принципы независимости судебной системы должны быть установлены в Конституции; решение о назначении и продвижении по должности судей принимаются независимым советом судей, такие решения должны быть основаны только на заслугах; советы судей или дисциплинарные органы аналогичного состава должны иметь решающее влияние в разбирательстве по дисциплинарным вопросам; судьи должны обладать иммунитетом, связанным только с их должностью; должна быть обеспечена независимость каждого отдельного судьи и исключена иерархическая организация судебной системы; распределение дел между отдельными судьями должно основываться, по мере возможности, на объективных критериях и не передаваться на усмотрение председателей судов. Отдельный блок вопросов касается финансового обеспечения судов, предоставления судьям достойного уровня оплаты труда, соответствующего авторитету занимаемой должности и объему обязанностей, исключения любых нефинансовых льгот, распределение которых включает элемент усмотрения.
Как известно, в Казахстане вопросам судов и правосудия посвящена специальная глава в Конституции, где закреплена независимость судебной власти. В рамках реализации Плана нации – 100 конкретных шагов проведена реформа Высшего Судебного Совета, который стал автономным государственным органом, обеспечивающим независимый отбор кандидатов на судейские должности, изменен порядок рассмотрения вопросов о дисциплинарной ответственности судей, с созданием специальной Дисциплинарной коллегии в составе Судебного Жюри.
Если «пройтись» по другим позициям, увидим, что судейский иммунитет и по законодательству и на практике используется только в связи с осуществлением полномочий судьи, в судах всех уровней реализовано автоматизированное распределение дел, по закону судьи судов всех инстанций обладают равным статусом и различаются лишь полномочиями. Кроме того, финансирование судов обеспечивается с учетом текущих возможностей государственного бюджета. Таким образом, все основные постулаты независимости правосудия либо соблюдены, либо в стадии реализации.
Безусловно, отдельные стандарты независимого правосудия все еще требуют более широкой имплементации в отечественной судебно-правовой сфере. По существу, каждая из перечисленных позиций, определяющих независимость правосудия, является отдельной, очень глубокой темой.
Например, на сегодня активно обсуждается тема сокращения участия прокурора в гражданском судопроизводстве. Более того, прокуратура сама стала инициатором сокращения полномочий на опротестование судебных актов, состоявшихся по частно-правовым спорам.
Однако, нельзя не признать, что ключевые стандарты независимости правосудия в Казахстане соблюдены и национальные суды вправе претендовать на свое достойное место среди судебных систем других стран мира. Основания для такого вывода дают и мнения авторитетных зарубежных экспертов.
В качестве примера могу привести результаты мониторинга Целиноградского районного суда Акмолинской области, проведенного в конце прошлого года экспертом проекта стран Европейского Союза «Платформа верховенства права», г-ном Экспером Эрве. По итогам миссии была дана высокая оценка организации деятельности районного суда, использованию электронного правосудия, выработаны отдельные рекомендации по совершенствованию механизмов использования примирительных процедур и исполнения судебных актов. Мнение г-на Экспера было особо ценно для нас, как судьи-практика, экс-председателя и почетного председателя апелляционного суда Франции, одной из передовых стран мира.
- Тем не менее, сомнения в независимости судов все еще имеют место, и они далеко не безосновательны… Суды, порой, сами дают повод для критики и заставляют сомневаться в объективности правосудия.
Соглашусь с Вами. Скажу больше: правосудию во все времена, и в любой стране, нужно постоянно работать над укреплением и совершенствованием гарантий независимости. Не зря первым, главенствующим тезисом в Бангалорских принципах поведения судей (Гаага, 2002 г.), судьям предписывается «отстаивать и претворять в жизнь принцип независимости судебных органов в его индивидуальном и институциональном аспектах». Здесь же указано, что общественное доверие к судебным органам, имеет первостепенное значение для поддержания независимости судебных органов.
Судья должен не только исключить любые не соответствующие должности взаимоотношения либо воздействие со стороны исполнительной и законодательной ветвей власти, но и делать это так, чтобы это было очевидно даже стороннему наблюдателю. Так вот, по всей видимости, существует проблема с тем, что для общественности институциональная независимость суда все еще не является очевидной.
Возьмем, к примеру, участие прокурора по делам об обжаловании действий государственных органов. Прокуроры, на практике, не всегда поддерживают позицию госоргана, более того, могут давать разные заключения по делу в судах разных инстанций, тем более, что по закону не связаны своим мнением. Статистика показывает, что удовлетворяется в судах свыше трети заявлений об оспаривании действий госорганов. Это достаточно высокий показатель в сравнении с мировой практикой. Тем не менее, сам факт присутствия прокурора на судебном заседании уже формирует мнение о необъективности правосудия, его нацеленности на защиту позиций госоргана.
Отмечу, что на институциональном уровне вопрос независимости судов от исполнительной ветви власти и правоохранительных органов давно уже однозначно разрешен. В соответствии со статьей 77 Конституции судья при отправлении правосудия независим и подчиняется только Конституции и закону. Какое-либо вмешательство в деятельность суда по отправлению правосудия недопустимо и влечет ответственность по закону. По конкретным делам судьи не подотчетны.
На деле также, и каждый об этом прекрасно знает, ни один аким, депутат, прокурор или другое лицо не может напрямую обратиться к судье, рассматривающему конкретное дело, с просьбой в чьих-либо интересах.
А главная угроза независимости правосудия, на сегодня, как это не парадоксально, кроется в самой судебной системе. Я веду речь о «внутренней независимости» правосудия, то есть независимости судей при вынесении решения от влияния судейского руководства, а порой и от собственных интересов.
- И каким же образом обеспечить «внутреннюю» независимость правосудия от судебного начальства?
Независимый судья – это, в первую очередь, высокопрофессиональный и высоконравственный судья. На подготовку и отбор таких судей направлена вся система кадрового обеспечения судов. Здесь за последнее время реализован ряд реформ – от преобразования Высшего Судебного Совета, Судебного Жюри, создания Академии Правосудия при Верховном Суде и модернизации института стажировки кандидатов в судьи, до введения оценки профессиональной деятельности вновь назначенных и действующих судей, принятия нового Кодекса судейской этики.
Эти меры широко освещались в СМИ, и не хотелось бы повторяться. Тем более, что это очень большая тема.
Есть еще одна область развития, которая мне сейчас ближе по роду деятельности. Это инструменты судебного администрирования. Здесь имеется большой потенциал для повышения внутренней независимости правосудия.
Опыт зарубежных стран показывает, что именно развитие и укрепление органов судебного администрирования позволяет, путем делегирования административно-распорядительных функций, устранить возможность влияния «судейского начальства». Один из стандартов Венецианской комиссии по независимости судов сформулирован следующим образом: «…Иерархическая организация судебной системы, в смысле подчиненности судей председателям суда или более высоким инстанциям при осуществлении ими судебных функций, не совместима с внутренней судебной независимостью».
На сегодня, председатели местных судов фактически продолжают оставаться главными администраторами в своих судах, что дает им возможности влияния на судей.
Каким же образом решить эту проблему? Ответ – на поверхности. Необходимо максимально разграничить функции правосудия и администрирования, эти функции должны быть «в разных руках».
Юридически казахстанская судебная система хорошо продвинулась в этом направлении. Так, создан Департамент по обеспечению судов при Верховном Суде (далее Департамент) с территориальными подразделениями – Администраторами судов. Если обратиться к нормативно-правовой базе, то Департамент имеет огромный функционал, сопоставимый с деятельностью целого министерства, свыше 6 тысяч единиц персонала и соответствующий объем ответственности.
Департамент был образован в 2010 году на базе двух государственных учреждений: Аппарата Верховного Суда и Комитета по судебному администрированию. Анализ нормативно-правовых актов, касающихся его деятельности, показывает, что этот госорган зачастую воспринимается то на уровне комитета, то на уровне структурного подразделения Верховного Суда – по аналогии с департаментом отраслевого министерства. Это перекос должен быть, на мой взгляд, решен путем приведения статуса этого органа в соответствие с объемом возложенных на него задач.
В противном случае, более статусная, а значит и более сильная сторона судебной системы в лице председателей судов всегда будет «забирать» на себя управленческие функции, а с ней и возможности влияния, у Администраторов, как более слабой стороны.
Практика организации судебного администрирования в передовых странах показывает, что его эффективность определяется не столько организационной подчиненностью, сколько его организационно-правовым статусом. Например, в Германии и Франции федеральный контроль за административной и организационной деятельностью судебной системы, включая управление судопроизводством и контроль качества судебных решений, продолжают осуществлять Министерства юстиции. В Королевстве Нидерландов эти функции из Министерства юстиции переданы в специально созданный Совет по вопросам судебной системы, состоящий из 5 членов (3 бывших судей и 2 управленцев) назначаемых королевским указом. В Южной Корее функционирует специальный орган – Судебная администрация, Министр которой назначается Председателем Верховного Суда из числа судей Верховного Суда. В США функционирует Административное управление судов, как центральный орган административной поддержки, и собственные административные структуры 53-х судебных систем штатов, входящих в Национальную ассоциацию администраторов судов.
Во всех указанных случаях достаточно высокий статус органов, обеспечивающих судебное администрирование, позволяет исключить «узурпирование» или «подмятие» организационно-распорядительных функций в судах одним лицом – председателем суда.
Повышение статуса органов судебного администрирования позволило бы решить и вопросы более качественного кадрового обеспечения. Практика показывает, что эффективность руководства судебным администрированием повышается при привлечении к этой работе лиц, имеющих судейский опыт. Причем не каждый судья обладает организаторскими или аналитическими способностями, востребованными на административной работе. Поэтому работа в органах судебного администрирования должна стать привлекательной для судей, способствовать их дальнейшему продвижению. Для этого нужно реализовать ряд мер: предусмотреть правовые гарантии для судей, привлекаемых к административной работе, включить стаж работы на определенных должностях в органах судебного администрирования в общий судейский стаж и т.д.
Механизм решения этого вопроса видится через внесение изменений в действующее законодательство о статусе судей, в правовые акты, регламентирующие вопросы государственной службы в судебной системе.
Наиболее кардинальным решением было бы принятие специального закона о государственной судебной службе. (Именно по такому пути пошли наши коллеги в соседней Российской Федерации). Безусловно, государственная служба в судебных органах имеет существенные особенности, отдельные специалисты уже наделены специальным правовым статусом процессуальными кодексами (секретари судебных заседаний) и специальным законом (приставы). Принятие отдельного системного правового акта позволило бы урегулировать многие аспекты трудовых правоотношений в судебных органах, которые на сегодня не получили
нормативного закрепления. Эти меры имели бы большой долгосрочный эффект, учитывая, что именно судебные работники на сегодня составляют основной потенциал кадрового резерва судов.
Вот лишь один из путей укрепления независимости и повышения эффективности деятельности судов. Таких направлений немало и по всем ведется соответствующая работа, с учетом приоритетности.
