Тезисы выступления Вице-министра национальной экономики Жунусбековой М.С. (г. Астана, 25 июля 2018 года)

 

 

«О повышении эффективности деятельности государственных органов в рамках совершенствования системы государственного планирования и оценки эффективности»

Мы рады приветствовать Вас и надеемся, что данный семинар станет удобной площадкой для выработки рекомендаций по повышению эффективности государственного управления.

Система государственного планирования это одна из ключевых систем государственного управления. Она воспринимается нами как неотъемлемая часть работы. И сегодня я надеюсь обсудить с вами и то, как она меняется, и куда она должна двигаться в перспективе.

Стартом Системы государственного планирования стал 1996 год, когда впервые были определены долгосрочные перспективы и задачи развития Казахстана.

Страна отходила от командно-административного управления к «управляемому развитию». Мы определили, куда стремимся (принята Стратегия «Казахстан-2030» в 1997 г.), какие задачи нужно решать для этого и как распределять ресурсы (внедрено программно-целевое финансирование).

В идеале, Система государственного планирования должна упрощать процессы управления внутри госаппарата. Например, у министерства А есть цели, ему даны определенные ресурсы, выделены сроки - и оно решает, какие меры принимать для лучшего результата при минимальных затратах. И вместо мониторинга статистики и отчетности проводится изучение результатов и реального эффекта от принятых решений и мер госполитики.

Однако, отход от «порученческого» стиля к управлению по целям и результатам - это сложный процесс. И долгий. Мы с вами до сих видим и понимаем, что он не завершен - высокое количество поручений «сверху-вниз», контроль исполнения вместо оценки результатов.

Система госпланирования развивалась этапами.

1. На первом этапе 1996 - 2006 гг. проходило формирование основ стратегического планирования. Было впервые ведено понятие стратегии в государственном секторе. При этом, документы стратпланирования были очень разнородными, отличались достаточно низким качеством разработки. Не были иерархии внутри самой системы - то есть не было понятно, какая задача выше по приоритету, не было «сквозной» декомпозиции показателей. Не было горизонтального согласования.

На втором этапе (2007 - 2010 гг.) началась систематизация всего этого набора документов планирования. Так, была сформирована методология СГП, определена иерархия документов, правила их разработки, реализации, мониторинга, оценки и контроля. Впервые проведена ревизия государственных, отраслевых и региональных программ, а также концепций и стратегий.

Была принята Концепция по внедрению системы государственного планирования, ориентированной на результат, а также внедрена система ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов.

2. На третьем этапе (с 2011 года) - после значительного упорядочения СГП - речь уже идет о повышении результативности стратегического планирования. Во-первых, поставлена обновленная долгосрочная цель развития страны - войти в число 30-ти развитых стран мира. Продолжается оптимизация структуры СГП - проведена ревизия ее документов (2013 г.). На этом этапе была введена в действие система оценки эффективности деятельности госорганов, которая давала первичную информацию о том, как реализуются цели государственных органов.

В итоге, у нас сейчас трехуровневая система государственного планирования.

Процесс совершенствавания Системы государственного планирования является непрерывным. На повестке дня выработка такой системы, которая позволит (1) управлять по результатам, (2) эффективно распределять ресурсы, (3) повысить автономность работы госорганов и их ответственность за результаты.

Как меняется СГП?

Первое. Мы отслеживаем количество документов СГП - нельзя допускать излишнего «раздутия». Уже прошли две масштабные ревизии в 2009 и 2013 году. В 2017 году из документов СГП исключены правительственные программы. Помните, был такой момент, когда в стране работали и по государственным программам, и по отраслевым или правительственным программам. Теперь программы либо переводятся на уровень государственных, либо эти задачи уходят на уровень стратегических планов. Сейчас у нас остается 14 госпрограмм (8 действ. госпрограмм + 6 преобразуемых из правительственных);

Второе. Отражаются на СГП и преобразования правительства. Чем компактнее становится правительство, тем более фокусируется и СГП. Так, в 2014 году вместо 17 министерств и 54 комитетов было образовано 13 министерств и 1 агентство. Отменена разработка стратегических планов исполнительных органов, финансируемых из областного бюджета, бюджетов городов Астаны, Алматы; Прогноза социально-экономического развития на уровне района (города областного значения).

Все эти преобразования приводят к кристаллизации СГП - в результате нам нужно меньше документов с более четкими задачами и качественными индикаторами результатов.

Наши коллеги из АП ранее уже представили результаты оценки, я не хочу уходить слишком в эти цифры. Плюс они есть у вас в раздаточном материале.

Я хотела бы отметить другое. Система оценки эффективности деятельности сопровождает СГП практически с момента своего запуска. Методология оценки реализации стратегических планов и ПРТ, а также управления бюджетными средствами подстраивается под преобразования СГП. Так если в 2011-2012 годах оценивались такие показатели как «качество разработки стратегических планов» - мы изучали, насколько качественно прописан анализ текущей ситуации, применялся ли SWOT анализ и тому подобное. Позже, больше внимания уделялось проведению качественной декомпозиции национальных целей до индикаторов и показателей деятельности государственных органов.

Сейчас система госпланирования и сама оценка уже более зрелые. Так, оценка по стратпланам ЦГО перешла на замер взаимосвязи целевых индикаторов и бюджетных программ.

Вместе с тем, мы знаем, что данный подход по увязке стратегии и бюджетных средств нужно еще дорабатывать. В частности, не до конца получается обеспечить взаимосвязь индикаторов деятельности со всеми финансовыми средствами на центральном уровне. На местном уровне данная работа еще не проведена работа, там требуется укрупнение бюджетных программ.

Для решения данных вопросов с участием депутатов Мажилиса Парламента создана Межведомственная комиссия. Отдельные госорганы - это МОН, МЗ, МСХ и регионы - это г.Астана, Акмолинская область принимают активное участие в работе данной комиссии.

Оценка по блоку «Достижение целей» за 2017 год показала наличие ряда проблем. Если обощить, то можно сказать - у нас до сих пор проблемы с наборами показателей госорганов. Наборы показателей госорганов до сих не проработаны, есть проблемы как с ФОРМУЛИРОВКАМИ (не отражают реальный эффект от работы), так и с плановыми ЗНАЧЕНИЯМИ (перевыполнение показателей, корректировки значений индикаторов).

Во-первых, и в стратегических планах, и в ПРТ зачастую используются показатели, не отражающие результата деятельности государственных органов. Они могут быть или слишком общими, или наоброт - слишком низкого уровня. Эту же проблему в своем отчете отмечает и Счетный комитет.

Например, показатель общего уровня преступности, или общего уровня смертности, или прироста ВВП. По таким наборам показателей объективная оценка эффективности принимаемых мер и решений затруднена, так как нельзя установить их связь с бюджетом и оценить вклад госоргана в достижение цели.

Также в рамках оценки возникает очень много вопросов по наборам показателей Программ развития территорий. Один из выводов - на региональном уровне утвержденные показатели базового перечня (обязательные к включению в ПРТ) слабо ориентированы на специфику развития региона.

Во-вторых, оценка показывает, что до сих пор есть проблемы с планированием индикаторов работы госорганов. В результате, это приводит к значительному перевыполнению ЦИ и свидетельствует о формальном подходе при планировании. Перевыволнение на 5-10% можно объяснить, но есть факты перевыполнения на 25, 40, 70 и более процентов.

В-третьих, для нас тревожным знаком является и большое число недостигнутых индикаторов. Так, отмечается сокращение доли полностью достигнутых индикаторов ЦГО с 69% (или 350 ЦИ) в 2016 г. до 66,05% (или 323 ЦИ) - в 2017 г. На региональном уровне чуть более половины целей ПРТ достигнуты в полном объеме - 195 из 356 или 55% (2016 г. - 54%), частично достигнуты 143 или 40% (2016 г. - 41%), не достигнуто - 0 (2016 г. - 0), не взяты в расчет - 18 или 5% (2016 г. - 5%).

Следует отметить, что для повышения эффективности реализации стратегических планов и программ развития территорий также предусмотрены процессы мониторинга и оценки. Но многими госорганами главному инструменту мониторинга - отчету о реализации, не уделяется должного внимания.

Другим важным моментом для СГП и оценки эффективности по блоку «Достижение целей» стало принятие Стратегического плана 2025.

Как вы знаете, в этом году принят Стратегический план развития страны до 2025 года (СП 2025), который продолжает курс Казахстана по вхождению в 30 развитых стран мира в новейших мировых условиях. Новый стратегический план построен вокруг 7 важнейших системных реформ и 7 приоритетных политик, которые будут реализовываться в экономике и социальной жизни страны.

Для измерения прогресса страны на пути вхождения в число тридцати развитых стран мира определены ключевые национальные индикаторы и международные индексы. В последующем при оценке документов СГП, а также при оценке эффективности деятельности государственных органов мы будем использовать Стратегическую карту ключевых национальных индикаторов для анализа вклада каждого государственного органа в достижение цели по вхождению в 30-тку развитых стран.

Стратегическая карта содержит декомпозицию 37 ключевых национальных индикаторов на индикаторы документов СГП второго и третьего уровня (222 индикатора) в разбивке по годам, отраслям и регионам с закреплением за центральными государственными и местными исполнительными органами, национальными холдингами и компаниями, ответственными за их достижение.

Следует отметить, что показатели и целевые индикаторы, декомпозированные из Стратегической карты в стратегические планы госорганов и программы развития территорий не будут подлежать изменению без соответствующей корректировки самой Стратегической карты.

В связи с этим хотелось бы еще раз обратить ваше внимание, что качественно проработанные стратегические планы и программы развития терерриторий, а также отчеты, содержащие глубокий анализ хода их реализации будут способствовать повышению эффективности деятельности госорганов. А эффективная деятельность всех государственных органов - это залог своевременного достижения целей, ключевых национальных индикаторов СП 2025.

Как я уже отмечала ранее, качество разработки страплана влияет и на показатели оценки эффективности каждого государственного органа. У нас есть вопросы в этом ключе. Написанные по одной методологии стратегические планы очень отличаются от друг от друга именно степенью проработки формулировок по индикаторам.

Также хочу отметить, что вопрос качества разработки стратплана взаимосвязан с внедрением новой модели оплаты труда государственных служащих.

В 2018 году в пилотном режиме введена новая система оплаты труда госслужащих по результатам, которая предусматривает:

1.       Введение факторно-балльной шкалы (далее - ФБШ) должностей, которая будет учитывать характер, объем и сложность выполняемых функций.

Справочно:

Должности госслужбы распределены на 15 уровней по 4 функциональным блокам: высший управленческий состав, основной, содействующий и вспомогательный.

2.       Выплату бонусов по итогам оценки результативности работы государственных служащих.

Вопрос внедрения системы бонусирования предусматривает обеспечение увязки оплаты труда с результатами оценки эффективности деятельности госслужащих. Для этого разработаны Правила, определяющие порядок и условия выплаты бонусов, оказания материальной помощи, а также установление надбавок административным госслужащим пилотных органов.

В соответствии с 5 и 6 шагами Плана нации оценка результатов должна проводиться на основе выполнения годовых индивидуальных планов - для государственных служащих, на основе выполнения стратегических планов - для госорганов, по достижению индикаторов качества госуслуг, качества жизни, привлечения инвестиций - для министров и акимов, на основе интегральных макроэкономических индикаторов - для членов Правительства.

Таким образом, бонусирование для государственных служащих будет базироваться на реализации целей и задач Системы государственного планирования. В этой связи, особое внимание необходимо уделить качеству планирования стратегических документов.

Сейчас в пилотной стадии, бонусы будут рассчитываться на основе целевых индикаторов каждого пилотного государственного органа, которые устанавливаются в меморандуме между Премьер-Министром Республики Казахстан и первыми руководителями (Министр юстиции Республики Казахстан, аким города Астаны, аким Мангистауской области, Руководитель Администрации Президента и Председатель Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействию коррупции) и декомпозируются на уровень структурных подразделений.