На днях в парламенте заговорили о необходимости повышения качества законодательной работы. Председатель Сената Касым-Жомарт Токаев раскритиковал работу правительства по разработке законов, указав, что в законотворческом процессе есть немало проблем.
В свою очередь, министр юстиции Марат Бекетаев, признавая проблемы в этой сфере, предложил перенять опыт Великобритании в законопроектной работе. Министр сообщил, что будет проведен сравнительный анализ международного опыта в этой области, и пообещал разработку специального закона по данному вопросу.
Что ж, проблем в законотворчестве, действительно, хватает. Это и частота изменений в законы, и недостатки в качестве их редакций, и многое другое. Но хотелось бы обратить внимание на такой аспект, как количество, точнее - вал, принимаемых законов. За последние два года в Казахстане было принято порядка 160 законов (в иные годы показатель был даже выше). Эдакое конвейерное производство законов. Впору говорить о “закономании” (в юридической печати встречается даже термин “законорея”). И это только вершина айсберга, поскольку, помимо законов, ежегодно принимается еще большее количество подзаконных нормативных правовых актов.
Не будем задаваться вопросом о том, насколько это плохо или хорошо - иметь такое огромное количество законов. Такая постановка вопроса звучала бы тривиально. Предложил бы задаться вопросом о том, что означает и чем грозит столь бурное законотворчество.
Первый и очевидный негативный эффект чрезмерного законотворчества - нестабильность законодательства. БОльшая часть принимаемых законов - это изменения в ранее принятые законы. Внесение правок в закон, по которому, что называется, “чернила еще не высохли”, превратилось в норму. Так, в Гражданский процессуальный кодекс и Налоговый кодекс 2015 года первые изменения и дополнения были внесены уже через 5 месяцев; в Кодекс об административных правонарушениях и Уголовный кодекс 2014 года - через 4 месяца. И это только в кодексы - законодательные акты, призванные иметь более стабильный характер, чем законы!
Переменчивость законодательства привносит нестабильность в режим правового регулирования общественных отношений. В конечном счете это влечет нестабильность всей правовой системы. Кстати, на неоправданно частое внесение изменений и дополнений в законы и иные нормативные правовые акты не раз обращал внимание Конституционный Совет Республики Казахстан, призывая к соблюдению принципа правовой определенности (Послания Конституционного Совета от 12 июня 2013 года, 5 июня 2018 года).
Действительно, субъекты права попросту не успевают уследить за происходящими изменениями. Как в такой ситуации можно требовать от них соблюдения правил? Сетуем на незнание и несоблюдение гражданами законов, но как можно добиться этого, если даже юристам порой трудно сориентироваться в многообразии и изменчивости нормативно-правового материала. Откуда в таких условиях взяться уважению к законам и законопослушанию?
Иной скажет: что ж плохого в том, что принимается много законов, ведь мир не стоит на месте, постоянно развивается? Верно, мир сейчас не тот; общественные отношения стремительно развиваются, появляются новые сферы, до настоящего времени не урегулированные нормами права.
Но всегда ли появление новых отношений требует их нормативно-правового регулирования? Всегда ли требуется вмешательство государства, регламентация отношений да еще и установление санкций? Уверен, далеко не всегда.
Как минимум, в сфере частных отношений нормативная регламентация должна быть сведена к минимуму, а к принятию законов в этой сфере следует относиться с предельной осторожностью. Почему? Потому что в основе частных отношений должен быть договор, а не императивные предписания государства. Иначе получится, как недавно получилось с поправками от 2 июля 2018 года в Гражданский кодекс в части введения новой статьи 725-1. Хотели урегулировать отношения по онлайн-кредитованию граждан (хотя необходимость в урегулировании займов небанковских структур, на мой взгляд, в принципе сомнительна), но под новые правила попали не только кредиты онлайн-компаний, но и займы между гражданами.
Законы, несомненно, нужны. Но они должны устанавливать базовые принципы, подходы, избегая чрезмерной регламентации поведения субъектов. Подзаконные нормативные правовые акты тоже, несомненно, нужны, без них никак. Но и тут требуется разумность в их количестве и степени регламентирования отношений (помимо, конечно, того, что они ни в коем случае не должны идти вразрез законов).
Однако наше государство оказалось заложником своего же стремления урегулировать все, что не урегулировано: чрезмерная детализация правового регламентирования неизбежно влечет необходимость постоянной корректировки уже принятых норм; уследить за соответствием многочисленных норм друг другу становится все труднее; возникают проблемы в правоприменении. От наличия излишнего количества законов и подзаконных актов правовой анархии не меньше, чем от их отсутствия.
Законодатель должен следовать принципу: не урегулировано - это еще не значит, что следует урегулировать.
Еще один немаловажный аспект: чрезмерное нормотворчество тормозит эффективность государственного управления. Дело в том, что в условиях подробной регламентации чиновник печется уже не об интересах государства, общества или граждан, а о том, как бы соблюсти формальную, строго регламентированную, сторону своей службы. Для него регламентировано - значит, разрешено; а раз не регламентировано - значит, запрещено. Формализм и бюрократизм - вот неизбежное зло чрезмерного нормотворчества. За частоколом нормативных предписаний теряется дух, смысл, идея закона, а порой и права.
Чиновник всегда охотнее откажет вам в прошении, просьбе, ходатайстве лишь со ссылкой на то, что тот или иной вопрос “не прописан” в соответствующих инструкциях, нежели он вникнет в суть проблемы и примет на себя ответственность, руководствуясь духом закона (а порой еще и здравым смыслом).
Излишняя регламентация связывает чиновников по рукам и ногам, лишая возможности проявить инициативу и принять на себя ответственность за принимаемые решения. Нынешние реалии таковы, что любое отступление от нормативных предписаний, сколь бы оправданным и разумным оно ни было, вызывает подозрение в коррумпированности и прочей личной заинтересованности. Вот потому-то, с одной стороны, трудно добиться порой от госструктур справедливого разрешения своего вопроса, если он прямо и четко не прописан в законе (боязнь принятия ответственности), и, с другой стороны, именно поэтому государственному бюрократическому аппарату выгодна чрезмерная нормативная регламентация (всегда легче поступать только так, как это прямо предписано, и не более того).
Прежде чем принять тот или иной закон, подзаконный акт или внести в них поправки, следует сто раз подумать над тем: достигли ли соответствующие общественные отношения того уровня развития, проблемности, что они требуют нормативно-правовой регламентации; в чем состоит общественно-государственный интерес (потребность) нормативно-правового упорядочения; что случится, если пока воздержаться от принятия соответствующих нормативно-правовых актов.
Недопустим подход: “Давайте примем закон (инструкцию, правила), потому что это сейчас никак не регламентировано, а потом уж посмотрим на его эффективность и подправим, если что”. Данный подход грозит принести больше вреда, чем пользы. К тому же за этим неизбежно последует бесчисленное “латание” такого горе-закона.
У Вольтера есть замечательное высказывание: “Многочисленность законов в государстве есть то же, что большое число лекарей: признак болезни и бессилия”. Что ж, по всей видимости, у нас этот признак налицо.