Нормы Предпринимательского кодекса детально и четко регламентируют порядок осуществления проверки госорганами. Для этого в ПК предусмотрена глава 13, состоящая из 28 статей (со 129 по 157). Однако требования Предпринимательского кодекса не распространяются на отношения в сфере высшего надзора за соблюдением законности на территории Казахстана, осуществляемого органами прокуратуры (пп. 1) пункта 12 статьи 129 ПК).
Прокуроры руководствуются другими НПА, в частности, Конституционным законом РК "О прокуратуре". И предприниматели испытывают из-за этого трудности, поскольку в действующем законодательстве в этом отношении многое не проговорено, а следовало бы, рассказали для издания Zakon.kz кандидат юридических наук, профессор КУАМ Айсин Сайкен и начальник отдела по защите прав предпринимателей Палаты предпринимателей Карагандинской области Азамат Даненбаев.
Нет пределов и взаимодействия
В статье 17 КЗ РК "О прокуратуре", исходя из ее названия "Пределы и формы высшего надзора, должны были быть определены пределы проверки. Однако при внимательном изучении содержания данной нормы, а также Приказа Генерального прокурора РК от 17 января 2023 года № 32 "О некоторых вопросах организации прокурорского надзора", можно предположить, что такие пределы для прокурорских проверок не установлены.
Далее. Не регламентирован порядок взаимодействия со специалистами, привлекаемыми к проверке. Дело вот в чем.
Предмет проверки может иногда требовать привлечения специалистов государственных и правоохранительных органов, например, санитарно-эпидемиологической службы, налоговиков и т.д., а также других организаций, независимо от формы собственности. В Предпринимательском кодексе этот порядок тщательно регламентирован.
О том, что привлекать специалистов для дачи заключений в случае необходимости можно и при прокурорских проверках, говорится и в Правилах назначения и проведения органами прокуратуры проверок соблюдения законности, анализа состояния законности, а также осуществления оценки актов, вступивших в силу (пункт 16). Эти Правила утверждены вышеупомянутым Приказом Генерального прокурора РК "О некоторых вопросах организации прокурорского надзора". Однако в них не регламентирован порядок взаимодействия органов прокуратуры с привлеченными к проверке специалистами. В отличие от Предпринимательского кодекса.
Чем это оборачивается на практике?
Если, например, СЭС самостоятельно проводит проверку, она руководствуется Предпринимательским кодексом. Если же специалисты СЭС привлечены к проверке в рамках прокурорского надзора, условия, установленные ПК, на них не распространяются. А какие тогда должны соблюдаться условия? Ведь процедура их проверки с прокурором нигде нормативно не прописана.
Почему нет проверочных листов
Другим недостатком прокурорской проверки является отсутствие проверочных листов (вопросов) для привлекаемых к этим проверкам государственных органов. Если госорганы проводят проверку самостоятельно, они это делают по проверочным листам, то есть по четко определенным вопросам. Но прокурорская проверка осуществляется уже без них.
Напомним, проверочные листы появились не на ровном месте. Внедрение в правовую сферу данного инструмента проходило с участием как уполномоченных госорганов, реализующих политику в сфере развития предпринимательства, так и бизнес-сообщества в лице Национальной палаты предпринимателей РК и различных бизнес-ассоциаций.
Однако, повторимся, при проверках органами прокуратуры этот важный инструмент отсутствует. Для предпринимательства в целом это большой шаг назад, когда нет конкретики в перечне вопросов, подлежащих проверке. И здесь можно только надеяться на порядочность и последовательность должностного лица в реализации государственной политики.
Не регламентированы порядок и сроки обжалования
Согласно пп. 3) пункта 1 статьи 19 КЗ РК "О прокуратуре", проверяемые субъекты вправе обжаловать постановление о назначении прокурорской проверки, а также действия или бездействие должностных лиц. Как говорится, в порядке, установленном законами РК.
Однако ни в самом законе, ни в вышеупомянутом Приказе Генерального прокурора порядок и сроки обжалования не регламентированы. Таким образом, предпринимателям остается только обжаловать в рамках Административного процедурно-процессуального кодекса сначала в вышестоящую прокуратуру и только потом в суд.
Но тут необходимо сказать, что Предпринимательский кодекс в отличие от Административного процедурно-процессуального кодекса дает предпринимателям больше гарантий, например, таких как (статья 156 ПК):
- приводится перечень грубых нарушений со стороны проверяющих, наличие которых может повлечь за собой недействительность всей проверки;
- акт проверки и предписание об устранении выявленных нарушений по итогам проверки, признанных недействительными, не могут являться доказательством нарушения предпринимателями;
- признание проверки недействительной является основанием для отмены акта проверки и предписания об устранении выявленных нарушений по результатам проверки;
- рассмотрение жалобы предпринимателя осуществляется в течение 10 рабочих дней;
- нарушение сроков рассмотрения жалобы на действия (бездействия) проверяющих разрешается в пользу предпринимателя и т.д.
Однако при наличии таких нарушений со стороны прокуратуры предпринимателям не приходится рассчитывать на возможности, которые дает статья 156 РК. Им остается только обжаловать в вышестоящую прокуратуру, но такое обжалование к недействительности проверки не приводит.
Тематическая проверка без предмета
В Предпринимательском кодексе и КЗ РК "О прокуратуре" законодатель использует слова "предмет проверки", а в Правилах наряду с данным словосочетанием используется еще и "тематика проверок" (пп. 3) пункта 10 и пп. 2) пункта 25 Правил). Каких-либо комментариев или пояснений в Правилах по этому поводу не имеется, поэтому непонятно, что следует понимать под "тематикой проверки".
Можно предположить, что этот "синоним" привел к тому, что требование указать в акте предмет проверки игнорируется некоторыми прокурорами. Либо указывается обобщенный предмет, типа "проверка законности деятельности субъекта". То есть без указания нормативных актов, на соблюдение которых будет проводиться проверка, что влечет за собой нарушение прав предпринимателей.
Согласно пункту 3 статьи 24 Закона РК "О правовых актах":
"Текст нормативного правового акта излагается с соблюдением норм литературного языка, юридической терминологии и юридической техники, его положения должны быть предельно краткими, содержать четкий и не подлежащий различному толкованию смысл, а также не должен содержать положения декларативного характера, не несущие смысловой и правовой нагрузки".
В этой связи напрашивается внесение соответствующих поправок в Правила в части уточнения понятийного аппарата. А именно, слов "тематика проверок".
Что еще "напрашивается":
- регламентировать порядок осуществления органами контроля и надзора (СЭС, МЧС, МВД и т.д.) при привлечении их специалистов к прокурорской проверке;
- при регистрации постановления о проведении проверки в государственном органе по правовой статистике и специальным учетам внимательно проверять "предмет" и "тематику" проверки на наличие конкретных задач и целей;
- в Конституционном законе РК "О прокуратуре" дать определение словосочетанию "тематика проверки" с указанием должностного лица, определяющего перечень вопросов, подлежащих проверке; или вообще исключить из Правил;
- в постановлении о назначении проверки указывать перечень законодательных актов, на предмет соблюдения которых будет проводиться проверка;
- по аналогии с Предпринимательским кодексом предусмотреть для предпринимателей гарантии во время прокурорских проверок;
- предусмотреть проверочные листы (вопросы) или определять полномочия на основании проверочных листов для привлекаемых к этим проверкам специалистов органов контроля и надзора (СЭС, МЧС, МВД и т.д.).
Вопрос в том, будут ли внесены изменения, дополнения и уточнения смысла.
Вообще-то, согласно тем же Правилам, которыми органы прокуратуры руководствуются при осуществлении проверок, они также обязаны ежеквартально проводить анализ по вопросу защиты прав предпринимателей. И предоставлять в Генеральную прокуратуру информацию о результатах, то есть о причинах и условиях, способствующих нарушениям прав предпринимателей. А главное, о принятых мерах.
Требуются конкретные предложения по снижению административного давления на бизнес (пункт 33 Правил). Слово за прокурорами.
