Свод законов Республики Казахстан, или,
догонит ли Ахиллес черепаху?
Многочисленность законов в государстве есть то же,
что большое число лекарей:
признак болезни и бессилия
Вольтер
1. О понятии «Свод законов»
Создание самостоятельной системы законодательства Республики Казахстан, повышение его эффективности и обеспечение доступности являются необходимым условием дальнейшего развития и укрепления республики как демократического правового государства. Между тем, постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных правовых актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений объективно обусловливают упорядочение всего комплекса действующих нормативных правовых актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства. Вопрос об этом неоднократно обсуждался казахстанскими учеными (1), но до конкретных решений долгое время дело не доходило. Тема создания свода законов нашла отклик во властных структурах только в этом году. В послании Конституционного Совета Республики Казахстан «О состоянии конституционной законности в республике» (2002 г.) вопрос был сформулирован предельно четко: «По мнению Конституционного Совета, желательно приступить к разработке Свода законов Республики Казахстан, провести тщательную ревизию созданной в стране законодательной базы». Ответом на обращение можно считать постановление Правительства Республики Казахстан от 8 июля 2002 года № 738, которым образована комиссия по выработке предложений по созданию Свода законов Республики Казахстан (далее - Комиссия). Прошло четыре месяца. Сообщения об итогах ее деятельности в средствах массовой информации крайне скупы. Из последних можно привести информацию газеты «Казахстанская правда» (далее - КП) от 7 сентября 2002 г.: «Под председательством заместителя Премьер-министра Бауржана Мухамеджанова состоялось первое заседание рабочей группы по выработке предложений относительно создания Свода законов РК, сообщила пресс-служба Правительства. За время, прошедшее после обретения республикой суверенитета, в государстве было принято свыше тысячи законодательных актов, регулирующих важнейшие сферы общественных отношений. Но уже сегодня из-за обилия законов появляются определенные сложности в правоприменительной практике. Эти проблемы как раз и должно решить создание Свода законов. На заседании заслушан доклад о работе, проделанной Министерством юстиции. Рабочая группа, в составе которой депутаты Парламента, руководители госорганов, видные ученые, обсудила и одобрила в целом макет первого пробного тома Свода законов РК». (2)
Таким образом, на сегодняшний день готов уже даже первый том Свода законов РК, а значит, предполагается, что есть утвержденная концепция формирования Свода законов РК и сделано это всего за два месяца. Подобную оперативность можно только приветствовать, особенно учитывая исторический опыт и практику наших ближайших соседей по СНГ, где законодательство имеет схожую структуру, относительно создания свода законов.
Казалось бы, проводить прямые параллели другого времени и другой страны с нынешней ситуацией в Казахстане не совсем правильно, тем не менее, думается, что изучение чужого опыта не будет бесполезным. Хотя бы для того, чтобы понять, о чем идет речь: что это за штука - «свод законов» и что же будет включаться в этот свод. Ведь в действующем законодательстве РК на сегодняшний день нет такого определения, а сообщения в СМИ ясности не прибавляют.
Из последнего сообщения в КП мы узнаем, что «проанализировать, устранить противоречия и свести в единый свод весь созданный за десятилетие массив национального законодательства, включающий в себя свыше тысячи различных правовых актов, намерена группа ученых-юристов из Совета по правовой политике при Президенте РК. Об этом недавно в Астане заявил заместитель Премьер-министра Бауржан Мухамеджанов. Необходимость в подобной работе назревала давно. Слишком часто в правоприменительной практике стали возникать всевозможные юридические коллизии, порожденные явными противоречиями действующего законодательства. Особенно это касается ведомственных подзаконных документов нормативного характера, коих, по информации Минюста, в республике сегодня насчитывается свыше 10 тысяч». (3)
Сравнивая сообщения в КП от 7 сентября 2002 г. и от 22 октября 2002 г., несмотря на всю скупость информации, можно сделать интересные выводы. И в первом, и во втором сообщении речь упорно ведется о неком массиве в тысячу документов. Только в первом случае речь идет о «тысяче законодательных актов», а во втором о тысяче «различных правовых актов». Разница в этих понятиях для юриста огромна. Как известно, в соответствии с действующим Законом РК от 24 марта 1998 г. № 213-1 «О нормативных правовых актах» законодательными актами являются следующие виды нормативных правовых актов: конституционный закон, указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу конституционного закона, кодекс, закон, указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, постановление Парламента Республики Казахстан, постановления Сената и Мажилиса. «Правовой акт» и «законодательство» - более широкие понятия, которые охватывают несравнимо больше тысячи документов. Возникает вопрос: а что же, собственно, планируется включить в Свод законов?
Если речь идет о Своде законов в буквальном смысле, как только законов и ничего более, то действительно, например, в СПС «Юрист» содержится более 1 100 законов Республики Казахстан и Казахской ССР. В связи с этим, кстати, хочется задать интересный вопрос о действии на территории Республики Казахстан законов, принятых в бытность Казахской ССР: какие из них действуют, а какие нет - на него никогда не было четкого и внятного ответа. Так, например, Закон Казахской ССР от 12 июня 1981 г. «Об охране атмосферного воздуха» был признан утратившим силу только Законом Республики Казахстан от 11 марта 2002 года № 302-II, то есть продолжал действовать еще в этом году. Думается, что для того чтобы утвердить четкий перечень законов Казахской ССР, продолжающих действовать, или определиться и закрепить в нормативном правовом акте, что не действует вообще ни один из них, вовсе не обязательно издавать целый свод законов.
Если же в Свод законов планируется включать законодательные акты в целом, то возникает вопрос о действии разного рода нормативных правовых актов Верховного Совета Казахской ССР и РК. Интересно было бы узнать позицию комиссии относительно постановлений Парламента Республики Казахстан и его палат, также относящихся к законодательным актам. Полный список этих документов не известен широкой общественности и об их числе остается только догадываться.
Особняком, в этой связи, стоит вопрос о нормативных указах Президента Республики Казахстан, которые в соответствии с Законом РК от 24 марта 1998 г. № 213-1 «О нормативных правовых актах» к законодательным актам не относятся, тем не менее, в иерархии, установленной этим же законом, они выше нормативных постановлений Парламента Республики Казахстан, являющихся законодательными актами.
Возможно, что на самом деле речь идет и вовсе не о своде законов, а о целом своде законодательства. Тогда является спорным упомянутое в сообщении КП число «ведомственных подзаконных документов нормативного характера, коих, по информации Минюста, в республике сегодня насчитывается свыше 10 тысяч». Конечно, не будем придираться к буквальному толкованию понятия «ведомственных», да и понятие «свыше» можно толковать очень широко, но, например, только в СПС «Юрист» насчитывается свыше 12 500 постановлений и приказов казахстанских органов власти, которые можно отнести к нормативным. Расхождение в 25 процентов весьма существенно. Не вызывает сомнения, что это прерогатива Министерства юстиции - определять, какие из правовых актов относятся к нормативным, а какие нет. (На проблемах, возникающих в этой связи, я останавливался в статье, опубликованной в предыдущем номере «Юриста» (4).
Но расхождение можно еще более увеличить, если произвести несложные подсчеты.
За десять лет независимости Казахстана Правительство (Кабинет Министров) принимало в год не менее полутора тысяч постановлений (а в отдельные годы и более). В итоге - никак не менее 15 000.
Не лишним будет отметить и то, что Правительство РК, вносящее в настоящее время изменения в постановления Совета Министров Казахской ССР (например, постановление Совета Министров Казахской ССР от 26 января 1982 года № 38 «О памятниках истории и культуры Казахской ССР республиканского значения» (с изменениями, внесенными постановлениями Правительства РК от 28.05.97 г. № 895; от 27.05.2000 г. № 805; от 16.06.2000 г. № 897; от 16.10.2000 г. № 1535; от 5.10.01 г. № 1282); постановление Совета Министров Казахской ССР от 17 апреля 1981 года № 182 «Об уточнении существующего деления лесов Казахской ССР на группы и отнесении их к категориям защитности» (с изменениями, внесенными постановлением Правительства РК от 19.02.2001 г. № 254), ясности в вопрос о действии нормативных правовых актов Казахской ССР (и соответственно их количестве) на территории РК не добавляет.
Если относить к прочим нормативным правовым актам только акты центральных органов власти, прошедшие регистрацию в Министерстве юстиции, то их уже более 2 000, а об общем количестве тех, что не требуют регистрации, остается только догадываться.
Также остается догадываться об общем количестве нормативных правовых актов, изданных на местном уровне, известно лишь число прошедших регистрацию в местных органах юстиции - около 3500.
Таким образом, даже при беглом анализе проблемы возникает ряд вопросов, ответить на которые нам, возможно, поможет небольшой исторический экскурс.
2. Из истории создания сводов законов
Примеры издания разного рода официальных сборников и собраний законодательства в истории права довольно многочисленны. Так, знаменитый Свод законов Юстиниана, как основной источник древнеримского права, представлял собой форму инкорпорации действовавших в тот период в Риме норм.
Из учебного курса «История государства и права» мы отлично помним первый сборник древнерусского права «Русскую Правду» и Свод законов Российской Империи, подготовленный под руководством известного юриста того времени М.М. Сперанского, который был издан в 1832 г., состоял из 15 томов и просуществовал, ежегодно обновляясь, вплоть до октября 1917 г. В него было включено около 36 тысяч нормативных актов (указов, манифестов, циркуляров и т.д.) и извлечений из них: все действующие законодательные акты, исходящие от царя, нормативные акты, принятые Сенатом, министерствами, Святейшим Правительственным Синодом.
Имеются примеры и в отечественной истории. Проводившиеся в 17 веке работы по переработке правовой базы организации казахского общества при хане Тауке нашли свое закрепление в своде законов «Жетi Жаргы» («Семь установлений»), который состоял из следующих основных разделов:
1. Земельный закон (Жер дауы), в котором обговаривалось решение споров о пастбищах и водопоях.
2. Семейно-брачный закон, где устанавливался порядок заключения и расторжения брака, права и обязанности супругов, имущественные права членов семьи.
3. Военный закон - об отправлении воинской повинности, формировании подразделений и выборов военачальников.
4. Положение о судебном процессе, в котором рассматривался порядок судебного разбирательства.
5. Уголовный закон, определяющий наказания за различные виды преступлений, кроме убийства.
6. Закон о куне, устанавливающий наказания за убийства и тяжкие телесные повреждения.
7. Закон о вдовах (Жесір дауы), регламентирующий имущественные и личные права вдов и сирот, а также обязательства по отношению к ним общины и родственников умершего.
Из примеров новейшей истории памятны подготовленное и изданное в 60-70-х гг. XX века систематическое Собрание законодательства СССР в пятидесяти томах и соответствующие собрания в союзных республиках. В них вошли расположенные по предметному принципу все действующие на момент издания собраний законодательные акты и нормативные решения правительств соответственно СССР и союзной республики. На их базе были подготовлены и изданы в 80-х гг. Свод законов СССР и Свод законов Казахской ССР. Свод законов СССР был издан во исполнение постановления ЦК КПСС, Президиума ВС СССР, Совмина СССР от 2 сентября 1976 № 716 «О подготовке и издании Свода законов СССР» в качестве официального издания Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР и включал действовавшие на момент последней актуализации Свода законов СССР (1990 г.) законодательные акты СССР, важнейшие совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР и постановления Совмина СССР общенормативного характера.
Какие уроки можно извлечь из опыта создания Сводов законов СССР и КазССР?
Как известно, период их издания, а именно вторая половина 80-х гг., характеризуется коренной ломкой социально-экономических и политических отношений, потребовавшей кардинальных изменений в законодательстве. Поэтому содержание свода быстро устаревало, постепенно прекратилось издание дополнений к нему, и он превратился в исторический памятник, непосредственно не влияющий на развитие законодательства и правоприменительную практику. Отсюда же проистекал другой существенный недостаток свода - его неполнота. В тома свода включались не все действующие законодательные акты и нормативные правительственные решения.
В постсоветский период в новых независимых государствах вопрос о создании свода законов возник не сразу. Возможно, с учетом того, что в СССР решение об издании систематического собрания действующих законов в 1926 году оказалось преждевременным, притом что переход к социализму к тому моменту осуществлялся уже почти десять лет. И только Свод законов СССР, появившийся в середине 70-х годов, выполнил в основном свою роль, но произошло это на этапе стагнации переходных процессов, когда общественные отношения вступили в устойчивую фазу развития. (5)
В условиях существенной ломки, революционного преобразования правовой системы, когда создавалась качественно новая общественно-экономическая система, объективно требующая обновленных законов, систематизация законодательства ушла на второй план. Требовалось предварительно накопить достаточное количество законодательных актов, которые регулировали бы максимально широкий круг новых общественных отношений. Однако после того как были изданы тысячи новых нормативных правовых актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования, встал вопрос об упорядочении действующей нормативной базы.
В разных странах этот вопрос решался по-разному.
В России еще в 1995 году был издан Указ Президента РФ от 6 февраля 1995 г. № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации», в котором предлагалось начать подготовку к составлению и изданию Свода законов как официального систематизированного полного собрания действующих нормативных актов Российской Федерации. Минюсту России и Государственно-правовому управлению Президента РФ (ГПУ) было поручено в качестве первого этапа работы уже в текущем году осуществить инвентаризацию всех действовавших (формально не отмененных) федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, нормативных постановлений Правительства РФ, иных нормативных актов, а также нормативных актов Союза ССР, еще имевших силу на территории Российской Федерации. Однако в 1995 г. задание выполнено не было. В связи с этим Президент РФ издал распоряжение от 25 декабря 1995 г. № 555-рп. В жесткой форме он обязал Минюст России и ГПУ в первом полугодии 1996 г. завершить подготовительный этап - составить на машиночитаемых носителях хронологический перечень всех действующих федеральных законов и других нормативных правовых актов, подлежащих рассмотрению для включения в Свод законов. На Институт государства и права Российской академии наук и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ возлагались научное обеспечение подготовки и издания Свода законов и создание групп специалистов для анализа актов законодательства, намечаемых к включению в Свод законов. Более того, в 1996 г. Правительство РФ должно было обеспечить финансирование упомянутых работ, что имело огромное значение. Тем не менее, подготовка к изданию Свода законов не развернулась ни в 1996 г., ни в 1997 г., поэтому Президент РФ подписал развернутый Указ от 14 февраля 1998 г. № 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации». Минюст России получил широкие полномочия по координации в стране работы, связанной с формированием нормативного корпуса Свода законов. Были привлечены все федеральные органы исполнительной власти, от которых требовалось подготовить и представить до 1 января 1999 г. предложения о признании утратившими силу нормативных актах, о внесении в них изменений и дополнений, а до 1 мая 1999 г. - об укрупнении нормативных актов путем включения в них нормативных актов и их отдельных норм, действующих в соответствующих отраслях законодательства, а также о разработке проектов нормативных актов, необходимых для восполнения пробелов, имеющихся в федеральном законодательстве. Намечались и другие важные мероприятия. К 1 декабря 1999 г. Минюст России совместно с ГПУ должен был представить отчет об исполнении Указа от 14 февраля 1998 г. № 170. Назначенный срок наступил и прошел. К настоящему моменту подготовка к изданию Свода законов на федеральном уровне, по сути, так и не началась (6).
Гораздо дальше процесс продвинулся на региональном российском уровне.
Так, например, в Башкирии был принят Закон Республики Башкортостан от 25 декабря 1996 г. № 65-з «О Своде законов Республики Башкортостан», который и будет нами рассмотрен подробнее.
Закон определяет правовые и организационные основы подготовки и издания Свода законов Республики Башкортостан (далее - РБ), как важного средства совершенствования и развития республиканского законодательства.
Для организации подготовки и издания Свода законов образуется государственная комиссия по изданию Свода законов РБ во главе с Президентом РБ, а для осуществления текущей работы, связанной с подготовкой и изданием Свода законов, при государственной комиссии создана рабочая комиссия под председательством министра юстиции РБ.
В соответствии с законом Свод законов РБ - официальное систематизированное подсобное собрание действующих законов и иных нормативных правовых актов высших органов государственной власти Республики Башкортостан. В Свод законов включаются конституция, кодексы, законы, постановления Государственного собрания РБ и его палат, имеющие нормативный характер; указы Президента РБ, имеющие нормативный характер; постановления Кабинета Министров РБ - Правительства, имеющие нормативный характер. К Своду законов прилагается реестр действующих на территории РБ законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Он формируется из опубликованных в официальных изданиях законов и иных нормативных правовых актов РБ и является официальным изданием законов и иных нормативных правовых актов РБ. Законы и иные нормативные правовые акты Республики Башкортостан, не включенные в Свод законов, подлежат признанию утратившими силу в установленном порядке.
Свод законов издается как на бумажных носителях, так и в машиночитаемом виде. Оба варианта издания имеют одинаковую юридическую силу.
В Республике Беларусь уже в самом Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» от 10 января 2000 г. № 361-З (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 21.01.2000, № 7, рег. № 2/136 от 13.01.2000, с учетом изменений, внесенных Законом от 04.01.2002 81-З; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2002 г., № 7, 2/830) даны определения ключевых понятий:
свод законов - полное систематизированное собрание, объединяющее законодательные акты Республики Беларусь;
свод законодательства - полное систематизированное собрание, объединяющее нормативные правовые акты.
Такой подход можно только приветствовать, так как наличие таких определений сразу снимает вопрос о том, над чем ведутся работы - над сводом законов или законодательства и что это вообще такое.
Кстати, работы над Сводом законов в Беларуси ведутся на основании Указа Президента Республики Беларусь от 19 января 1999 г. № 34 «О формировании и издании Свода законов Республики Беларусь» [Изменения и дополнения: Указ Президента Республики Беларусь от 25 мая 2000 г. № 292 (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2000 г., № 52, 1/1311)], которым установлено, что с 1 января 1999 г. в Республике Беларусь формируется Свод законов, официальное издание которого будет осуществляться с 1 января 2008 г. (в первоначальной редакции - с 1 января 2003 года), как полное систематизированное собрание законодательных актов Республики Беларусь.
В рамках работ по систематизации законодательства в Республике Беларусь также издаются сборники действующего законодательства. Так, Указом Президента Республики Беларусь от 25 апреля 2001 г. № 216 Сборник действующих нормативных правовых актов Президента Республики Беларусь (1994-2000) утвержден официальным изданием актов Президента Республики Беларусь. Данный сборник снабжен как хронологическим перечнем, так и алфавитно-предметным указателем.
Несколько иначе обстоит дело в Кыргызской Республике.
Закон Кыргызской Республики от 1 июля 1996 года № 34 «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» (В редакции Законов Кыргызской Республики от 21 ноября 1997 года № 82, 16 июня 1998 года № 80, 17 июня 1999 года № 57, 13 июля 1999 года № 69, 27 ноября 1999 года № 131, 24 января 2002 года № 11) определяет в статье 57, что все действующие законы Кыргызской Республики, указы Президента Кыргызской Республики и постановления Правительства Кыргызской Республики включаются в Свод законов Кыргызской Республики. Свод законов Кыргызской Республики является официальным изданием Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, Президента Кыргызской Республики и Правительства Кыргызской Республики. Закон Кыргызской Республики от 14 февраля 1997 года № 9 «О порядке опубликования законов Кыргызской Республики» дополняет, что «Свод законов Кыргызской Республики издается один раз в квартал». Однако из-за отсутствия финансирования Свод законов Кыргызской Республики до настоящего времени не издавался.
Таким образом, наши соседи по СНГ начинают работы по созданию свода законов с инвентаризации всех действующих, официально не отмененных нормативных правовых актов, составления хронологического перечня формально действующих нормативных правовых актов и внесенных в них поправок и в большинстве случаев на решении этой задачи завязают.
Проводится ли такая работа в Казахстане? Судя по сообщению в КП, членов комиссии волнуют более масштабные проблемы: «Приступая к созданию единого свода законов, ученым-юристам легче всего было бы двигаться чисто хронологическим путем: выстроить правовые акты по датам их подписания, рассортировать и выпустить в свет отдельными тематическими томами. Однако разработчики предпочли более «затратный» способ. По словам Б. Мухамеджанова, в грядущем своде законов должны быть устранены не только противоречия, но и дублирующие друг друга моменты, а также выявлены те правоотношения, которые до сих пор не урегулированы».
Говоря юридическим языком, ученые-юристы решили начать систематизацию законодательства не с инкорпорации, а с кодификации.
В связи с этим, думается, будет нелишним освежить в памяти некоторые базовые понятия теории права, связанные с систематизацией законодательства.
3. Теоретические вопросы систематизации законодательства
Систематизация законодательства представляет собой механизм обработки и приведения в систему нормативных актов с целью упорядочения действующих институтов права, устранения противоречий в содержании правовых норм, выявления и исключения устаревших, а также создания новых норм права, соответствующих назревшим потребностям общественного развития. Систематизация является важнейшим средством совершенствования правового регулирования и создания условий, облегчающих использование нормативного материала на практике. (7)
Обычно в понятие систематизации законодательства включают до четырех самостоятельных форм правовой деятельности:
1) сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных правовых актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных правовых актов);
2) подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных правовых актов (инкорпорация законодательства);
3) подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу (консолидация законодательства);
4) подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания (кодификация законодательства).
В то же время некоторые ученые делают вывод, что всю систематизацию можно именовать кодификацией, выделяя из нее «собственно кодификацию», а другие полагают, что в подобных случаях имеет место сочетание приемов инкорпорации с приемами кодификации. Ряд ученых не включают в формы систематизации законодательства учет нормативных правовых актов.
Однако в контексте рассматриваемых проблем для нас в первую очередь будет важным то, что в настоящее время практически все авторы однозначно рассматривают инкорпорацию и кодификацию в качестве самостоятельных форм систематизации законодательства.
Инкорпорацией признается способ обработки действующих правовых норм путем объединения в сборнике или собрании правовых актов в хронологическом, алфавитном, тематическом или ином порядке без изменения их внутреннего содержания. Это внешняя систематизация законодательства, которая не вносит в него никаких новых начал и не ставит своей целью переработку норм права. Инкорпорация облегчает пользование нормативными актами и в то же время дает возможность внести в первоначальный текст правовых актов все последующие официальные изменения и дополнения, исключить отмененные нормы, выявить несогласованности и противоречия между ними.
Различают официальную и неофициальную инкорпорацию. Официальная инкорпорация производится уполномоченными на то органами, неофициальная организациями, не имеющими специального правомочия, или частными лицами.
Инкорпорация законодательства может классифицироваться в зависимости от объема охватываемого нормативного материала на генеральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включается все законодательство страны и частичную инкорпорацию, когда составляются собрания и сборники нормативных правовых актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам.
Под кодификацией понимают процесс сведения к единству нормативных правовых актов, когда обработке подвергается непосредственно содержание данных актов (отменяются устаревшие правовые акты, юридические нормы перерабатываются и вводятся в единую систему) и итогом которого является издание сводного, юридически и логически цельного акта. В корне этого слова лежат латинские слова «codex» и «facio», что означает создание сводного закона.
Кодификация всегда является официальной (т. е. производится уполномоченным на то органом власти) и рождает по существу абсолютно новый законодательный акт.
Основные черты кодификации более наглядно могут быть отражены в сравнении с инкорпорацией в таблице, разработанной российским автором Н. В. Лазебной (8) и сочетающей основные отличия и характерные признаки данных форм систематизации законодательства.
Характерные признаки кодификации и инкорпорации
|
Кодификация |
Инкорпорация |
|
Перерабатывается содержание нормативных актов: отбрасываются устаревшие нормы, создаются новые |
Не преследует цели изменения содержания нормативных актов, группирует их в хронологическом, систематическом (тематическом) или ином порядке |
|
Заключается в существенном изменении регулирования общественных отношений, производится пересмотр всего законодательства, тщательный анализ правовых норм для приведения их в единую целостную систему, когда внутренне увязываются и рубрицируются части нормативно-правовых актов, формируется структура нового кодифицированного акта |
Основной задачей является учет и обобщение законодательных материалов, внесение официальных изменений в тексты актов, выявление и устранение норм, утративших юридическое значение, выявление и устранение внутренней несогласованности нормативных актов, не связанных с изменением их содержания и существа правового регулирования |
|
Производится на основе предмета и метода правового регулирования, ибо изменяет содержание правового регулирования |
Осуществляется посредством классификации нормативного материала |
|
Охватывает нормы, регулирующие группу однородных общественных отношений |
Как правило, охватывает все нормативные акты в рамках определенного временного периода |
|
Кодификационные работы ведутся исключительно уполномоченными на то органами, в связи с чем кодификация всегда является официальной |
Производится как уполномоченными органами, так и различными организациями или частными лицами, соответственно может носить официальный и неофициальный характер |
|
Выражается в создании нового правового акта, регулирующего однородные общественные отношения |
Приводит к созданию собраний и сборников действующего законодательства |
|
Производится, когда возникает необходимость существенного обновления отдельных отраслей или институтов права |
Как правило, производится постоянно |
Таким образом, кодификация - более совершенная форма систематизации законодательства, являющаяся способом совершенствования законодательства. В процессе кодификации устраняются устаревшие нормы и нормы, не отвечающие потребностям современного общества, выявляются целые группы общественных отношений, требующих правового регулирования, и отношения, в правовое регулирование которых необходимо вносить существенные изменения.
Именно этим, судя по публикациям в СМИ, и собираются заниматься члены комиссии, разработчики казахстанского свода законов.
Разница в одном - итогом кодификации является кодифицированный акт (как правило, кодекс), который содержит систему норм, регулирующих группу однородных общественных отношений, причем эти нормы логически и юридически взаимоувязаны и согласованы между собой. Кодифицированный акт не только упрощает работу с нормативным материалом, но и обеспечивает чистоту правового регулирования, упорядоченность законодательства, предоставляет возможность целостного, системного познания норм, регламентирующих ту или иную отрасль (институт) права.
В нашем же случае получается, что итогом кодификации станет свод законов. Возможно ли такое? Возможно, если работы по инкорпорации, кодификации и консолидации будут вестись параллельно.
В теории права признается возможность сопутствующих инкорпорации и производимых в связи с ней некоторых изменений формы и содержания законодательства. Инкорпорация не сводится к простому воспроизведению актов в их первоначальной редакции. Обычно в сборниках действующих нормативных правовых актов их тексты помещаются с учетом последующих изменений и дополнений. Кроме того, в процессе инкорпорации из текста помещаемых в сборник актов удаляются главы статьи (пункты), отдельные абзацы и иные отделимые части, признанные утратившими силу или фактически такую силу потерявшие. Кроме того, в такой сборник включаются все последующие изменения и дополнения с указанием официальных реквизитов тех актов, которыми внесены такие коррективы. Из текста нормативных актов исключаются также различного рода оперативные поручения и иные ненормативные предписания, временные нормы, срок действия которых истек, сведения о лицах, подписавших соответствующий акт, и т.п.
Однако такие изменения могут быть внесены только законодателем на основе проведенной инкорпорационной работы и по существу могут быть только следствием, а не содержанием таковой, ибо перед инкорпоратором стоит задача совершенного иного характера. Именно это свойство инкорпорации - сохранение неизменным содержания нормативного регулирования - отличает ее от кодификации и консолидации.
Можно также смело утверждать, что без налаженного учета невозможна ни инкорпорация, ни консолидация, ни кодификация законодательства.
Выполняются ли, например, требования статьи 46 Закона РК от 24 марта 1998 г. № 213-1 «О нормативных правовых актах»: «Государственные органы, принимающие нормативные правовые акты, проводят учет и систематизацию этих актов, ведут контрольные экземпляры принятых ими актов, в которые своевременно вносят все текущие изменения и дополнения. Государственные органы периодически издают сборники принятых ими нормативных правовых актов либо дают поручения об издании таких сборников иным государственным органам и организациям»? Кто-нибудь видел такие сборники? Практически ни от одного министерства или агентства (бесконечно переезжающего и реорганизуемого и тем находящего себе оправдание) невозможно получить достоверный и полный список действующих нормативных правовых актов. Видел ли кто-нибудь перечень действующих нормативных актов, скажем, в сфере недропользования или регулирования деятельности естественных монополий, да и, скажем, самого Министерства юстиции? В лучшем случае министерство издает такой сборник, чтобы на запросы недоумевающих граждан, желающих руководствоваться положениями доселе неизвестных им приказов, отсылать их в РГП при министерстве, которое торгует этими приказами оптом и в розницу.
В итоге, уже сегодня состояние некоторых отраслей законодательства таково, что в нем могут сориентироваться лишь избранные специалисты, а завтра и им это станет не под силу. Постепенно правовая система приходит в нерабочее состояние, в ней становится невозможным ориентироваться.
Понятно, что этот массив нужно срочно определенным образом классифицировать, подвергнуть необходимой обработке, отсекая ненужные акты, не прошедшие проверку практикой, провести кодификацию документов, внести в них нужные изменения и дополнения, устранить пробелы.
Но делать это надо, имея четкое представление о том, с чем имеешь дело. Необходимы максимально полный учет нормативных правовых актов и создание удобной для практического пользования системы классификации.
Успешной или нет будет деятельность комиссии во многом зависит от создания научно обоснованной, логически завершенной системы классификации, которая должна предшествовать проведению всеобъемлющей систематизации законодательства. Классификация, отражающая массив нормативных правовых актов во всем их многообразии и динамике, организующая его в систему, является необходимым элементом формирования единого информационно-правового пространства. Только системность расположения материала позволит определить оптимальный состав включаемых в свод законов актов, их соподчиненность и последовательность разработки и, в конечном счете, выработать программу законотворческой деятельности. В Казахстане же до сих пор отсутствует единый, официально утвержденный общеправовой классификатор отраслей законодательства. Если нет такого каркаса, на каком основании будет строиться систематизация?
Возможно, это сгущение красок и на самом деле все отличным образом систематизировано и учтено в Государственном реестре нормативных правовых актов Республики Казахстан, который был введен с 1 сентября 1997 года Указом Президента Республики Казахстан от 4 марта 1997 г. № 3379. Как известно, он предусматривал создание единого эталонного банка нормативных правовых актов Республики Казахстан, который включал бы в себя законодательные акты, нормативные правовые акты Президента Республики Казахстан, Правительства и иных центральных и местных государственных органов, зарегистрированные Министерством юстиции Республики Казахстан. Возможно, этот эталонный банк и существует, но кто имеет к нему доступ? Все обращения с просьбой о доступе к эталонному банку Министерство юстиции автоматически переадресует к Республиканскому центру правовой информации, который является держателем реестра. Этот центр, в свою очередь, предлагает в пользование компьютерную правовую систему «Законодательство». Если это и есть эталонный банк нормативных правовых актов, то действительно нашему законодательству еще очень рано называться систематизированным. Если же это не то и эталонный банк скрывается от широкой общественности, то хотелось бы узнать - на каком основании?
Не лучшим образом обстоят дела и с достоверностью информации, основанной на использовании официальных источников опубликования нормативных актов. Относительно официального опубликования - ситуация всем известна: тексты законодательных актов, принятых Парламентом, могут существенно отличаться от официально опубликованных текстов (из последних примеров: в текст Кодекса Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» от 12 июня 2001 г. № 209-II, опубликованный в газете «Казахстанская правда» от 20 июня 2001 г. № 146 (23494), было внесено около 50 поправок, опубликованных 30 июня 2001 г. в № 154-155 (23502-23503)). Причем, список разного рода курьезов в законах, возникших вследствие неточного официального опубликования, известен не первый год. На них неоднократно обращалось внимание в выступлениях ученых, но «воз и ныне там». Неужели и для того, чтобы исправить их, нужно обязательно создавать свод законов?
На уровне министерств и агентств должным образом публикуются только приказы, прошедшие регистрацию в Министерстве юстиции. Правда, происходит это со значительным отставанием во времени и практически в одном журнале - Бюллетене нормативных правовых актов министерств и ведомств, издаваемом Министерством юстиции. Из-за этого редко кто рискует привязывать введение в действие нормативного правового акта к официальному опубликованию, и, как правило, приказы вводятся в действие со дня регистрации в органах юстиции.
Таковы объективные проблемы, существующие на сегодняшний день в сфере учета законодательства в Казахстане.
Резонным будет вопрос: а вы-то что, собственно, предлагаете?
Прежде всего, корень всех проблем видится в неудобстве пользования существующим информационным массивом законодательства. Нет легкообозримости законодательства.
Система, применяемая сейчас, архаична и направлена прежде всего на систематизацию актов в целом. При этом, как правило, не учитывается, что подавляющее большинство как законов, так и подзаконных актов носит комплексный характер и содержит нормы, относящиеся к различным отраслям права.
Какие системы учета наиболее распространены и больше пользуются доверием в государственных органах?
Наиболее простой вид учета законодательства - это фиксация реквизитов нормативных актов в специальных журналах (журнальный учет). Такой учет может вестись по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам.
Другая, более совершенная, форма учета законодательства, применяемая в центральных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, - картотечный учет. Это создание разного рода картотек, т. е. системы карточек, расположенных по определенной схеме.
На карточках могут быть зафиксированы либо основные реквизиты акта (вид акта, его заголовок, дата издания, место его официального опубликования), либо полный текст такого акта, что представляется более предпочтительным. Рубрики картотеки определяются на базе выработанного заранее словника или рубрикатора.
Поиск соответствующих карточек осуществляется как ручным способом, так и в полуавтоматизированном либо автоматизированном режиме (карточки с краевой перфорацией, передвигающиеся полки, тиражирование необходимых карточек и т. д.).
Карточки обычно располагаются по хронологическому, алфавитно-предметному либо предметно-отраслевому принципам.
Еще одна форма учета законодательства - это ведение контрольных текстов действующих нормативных правовых актов, т. е. внесение в тексты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных актов отметок об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки.
Но огромное количество различных нормативных правовых актов делает весьма затруднительным использование старой системы учета законодательства. В этой ситуации наиболее приемлемым выглядит использование возможностей электронной формы представления правовой информации.
Безусловно, эта форма не должна быть исключительной, однако использование ее в качестве основной (существенным преимуществом такой формы представления информации является быстрый, полный и объективный поиск необходимых норм) облегчает работу по систематизации законодательства.
Только имея полную и достоверную информацию о действующем законодательстве, можно, не опасаясь сделать грубые ошибки, вносить в него изменения или отменять фактически утратившие силу, но формально действующие нормативные правовые акты.
Устранение противоречий между актами, отмена фактически утративших силу актов, выявление пробелов в законодательстве - все это возможно после анализа всего массива законодательства, учтенного системой классификации до последнего акта.
Бурное развитие информационных технологий в последнее время дает для этого абсолютно новые возможности. Значение официальной инкорпорации законодательства постепенно нуллифицируется, делая легко доступными для правоприменителя не две-три тысячи норм национального свода законов, а весь наличный массив писаного права при условии, что он оптимально зафиксирован на современных носителях информации.
Главенствовавшая прежде общая для инкорпорации и кодификации функция - информационная, теперь вообще сохраняется исключительно в силу технико-информационной отсталости нашего общества и явного непонимания в уполномоченных органах того, что именно всемерное развитие правовой информатизации объективно является главным направлением правовой реформы в современном Казахстане.
Сегодня на первый план выступает другая функция систематизации права, полноценно реализуемая лишь на уровне кодификации, а именно, согласование писаных норм, т.е. ликвидация коллизий между ними, восполнение пробелов в нормативно-правовых актах и жесткая унификация юридических понятий и терминологии.
Следует также учитывать, что инкорпорация представляет собой, в принципе, постоянную деятельность государственных органов с целью поддерживать законодательство в действующем (контрольном) состоянии, обеспечивать его доступность и обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных правовых актах в их действующей редакции.
Нужно ли издавать свод законов для того, чтобы поддерживать эту деятельность на должном уровне?
В настоящее время формирование правовой системы Республики Казахстан еще не завершено, и законодательство находится в постоянном развитии. Активное же законотворчество, приток постоянно обновляющихся и вновь принимаемых законов и иных нормативных правовых актов в значительной степени осложняют систематизацию законодательства. Совокупность правовых норм не поддается всеобъемлющей кодификации, ибо по своей природе право вообще не может быть логически упорядочено на все сто процентов. Наличие областей относительной внутренней неупорядоченности также является атрибутом права, как и любого другого социального макрорегулятора. (9)
Тем же, кто считает, что мы вступили в новый этап правового становления, перехода от собственно разработки новых законов к систематизации и совершенствованию действующего законодательства, напомню, что за последние два года Парламентом РК было принято более ста законов о внесении изменений и дополнений. Кроме того, согласно плану законопроектных работ Правительства Республики Казахстан на 2002 год, утвержденному постановлением Правительства Республики Казахстан от 14 февраля 2002 года № 218 (с изменениями, внесенными постановлениями Правительства РК от 07.05.02 г. № 505 и 02.08.02 г. № 865), в этом году в Парламент планируется представить для рассмотрения около 60 законопроектов (а принято уже 74), что превышает аналогичные показатели предыдущих трех лет. Напомню также, что за все годы советской власти было принято всего около 70 законов. Говорить в такой ситуации, что правовые реформы в основном завершены, видимо, несерьезно.
Соответственно процесс создания свода законов будет напоминать ситуацию из знаменитой апории Зенона Элейского: Ахиллес никогда не догонит черепаху.
Пока отредактированные тексты законов будут утверждаться для издания в своде законов, в них будут внесены изменения, пока будут утверждаться измененные тексты, будут изданы новые изменения и так до бесконечности.
Более актуальной на сегодняшний день видится работа по систематизации законодательства в следующих направлениях:
1) достижение полноты информационного массива, обеспечивающей фиксацию и выдачу по первому требованию всего объема правовой информации, отсутствие пробелов и упущений в информационном массиве законодательства;
2) достоверность информации, основанная на максимальной аутентичности текстов нормативных правовых актов в официальных источниках опубликования текстам, принятым органами, уполномоченными издавать нормативные правовые акты, а также на своевременной фиксации внесенных изменений, дополнений, прохожденияотмены регистрации и т.п.;
3) удобство пользования, необходимое для оперативного и качественного поиска нужных норм права.
И здесь мы опять возвращаемся к вопросу использования в указанных целях справочно-правовых систем, которые являются воплощением идеи формирования единого иформационно-правового пространства, позволяющего оказывать воздействие на общественное сознание с целью формирования передового правосознания, правовой культуры и построения правового государства, и в частности СПС «Юрист» (далее - СПС). Можно ли с ее помощью решить поставленные цели? Думается, можно.
Ведь именно системность размещения правовой информации является основополагающим принципом построения СПС. При создании СПС учитывались требования стандартизации информационных банков, и поэтому структура этой базы данных идентична структуре законодательства, что позволяет пользователю осуществлять поиск нормативных правовых актов по тем же основаниям классификации.
Ни одно традиционное средство массовой информации, в отличие от СПС, не позволяет в короткие сроки получить полный комплект нормативных правовых сведений по интересующему вопросу.
Использование компьютерной техники для получения справочно-правовой информации позволяет решать не только вопросы получения материальных бумажных копий выведенной на монитор (дисплей) информации, но и обрабатывать ее в зависимости от стоящих перед конечным потребителем задач.
СПС, как современная информационная система, помимо того, что является электронной картотекой поиска документа лишь по его реквизитам или теме, позволяет проводить аналитическую работу: прослеживать связи между нормативными правовыми актами, обрабатывать сложные логические запросы, обеспечивать контекстный поиск с лингвистической обработкой, строить синонимические ряды и т.п.
Система классификации, используемая в СПС, представляет законодательство в систематизированном обозримом виде. Классификатором по отдельному основанию в ней являются такие объекты классификации, как вид документа, название документа, издавший орган, даты принятия, регистрации, регион действия, тематика и т.д., позволяющие легко систематизировать законодательство по хронологическому, алфавитно-предметному либо предметно-отраслевому принципам.
Кроме отраслевых актов, содержащих нормы одной отрасли права, существуют комплексные акты, содержащие нормы нескольких отраслей права. Соответственно, кроме отраслей законодательства, в основном совпадающих с отраслями права (такова, например, отрасль «уголовное законодательство»), существуют отрасли законодательства, объединяющие акты и нормы разных отраслей права (например, «транспортное законодательство»).
Так что же мешает взять за основу для проведения работ по систематизации законодательства СПС «ЮРИСТ»?
Мы просто тонем в океане законодательных бумаг, многие из которых, как известно, попросту не работают, а иные то и дело вступают в противоречие друг с другом. Законов много, а страна и ее народ отнюдь не благоденствуют. Главная же причина законодательного бума видится в том, что наши законодатели просто-напросто не имеют возможности посмотреть на правовую систему государства как на единое целое, представить ее в виде систематизированного свода, где каждая строка и параграф имеют свое место.
Чтобы машина законодательной власти не работала вхолостую, она должна заранее конструироваться как стройная, взаимоувязанная, непротиворечивая система. Только тогда законодательная деятельность избавится от импровизации, а законопроекты постепенно заполнят имеющиеся пробелы и будут совершенствовать уже принятые правовые сегменты. Если этот поток не будет заключен и представлен в строгих рамках систематизированного электронного правового свода, его эффективность окажется обратно пропорциональна количеству.
И.Ю. Лоскутов, начальник Производственного
департамента компании «ЮрИнфо»
1. Например: Кусмангалиева Ж. Классификация и систематизация законодательства Республики Казахстан // Правовая реформа в Казахстане 2000 г. № 1.
2. Газета «Казахстанская правда» 7 сентября 2002 года. № 194-195
3. Фоменко Ю. Реформы увенчает свод законов // Казахстанская правда. 22 октября 2002 года. № 225
4. Лоскутов И.Ю. «Вступление в силу» и «введение в действие» нормативных правовых актов РК // Юрист. 2002. № 10. С. 38-42.
5. Сорокин В.В. О систематизации переходного законодательства // Журнал российского права. 2001. № 7.
6. Бондарев А.К. Снова о своде законов Российской Федерации // Практический журнал для руководителей и менеджеров «Законодательство». 2001. № 12.
7. Общая теория государства и права. Академический курс. Под ред. М. Н. Марченко. М. 2000
8. Лазебная Н.В. Кодификация законодательства о местном самоуправлении: понятие, содержание, применение: Доклад на III конференция Российской муниципальной академии 22 сентября 2000.
9. Ильин А.В. Приоритеты правовой политики в современной России // Конституционный свод России: к постановке проблемы // Правоведение. 1998. № 1.