К проблеме формирования вещных прав на земельные участки
в Казахстане
В связи с введением права частной собственности на земельные участки перед законодателем и правовой наукой встал вопрос о системе вещных прав, которые могут быть установлены в отношении таких объектов. С момента введения частной собственности на земельные участки в Казахстане было принято два законодательных акта о земле, которые решали вопрос о правах на земельные участки. Однако анализ нормативных положений показывает, что вопрос о вещных правах на земельные участки еще далеко не решен и требует дальнейшего научного исследования и законодательного разрешения.
Закон РК от 24 января 2001 г. «О земле» (далее - Закон «О земле») в понятийном аппарате избегает использования термина «вещное право», что является свидетельством влияния на развитие земельного законодательства земельно-правовой доктрины, представители которой придерживаются взгляда, что земля не является вещью и, следовательно, права на нее не могут быть квалифицированы как вещные. При этом высказано мнение о том, что «определенные объекты могут быть недвижимостью, не будучи имуществом». К таким объектам относят земельную недвижимость, которая, как утверждает автор, прежде всего объект природы(*1). Не называя в основополагающих статьях права на земельные участки вещными, вместе с тем в одной из статей (ст. 20) Закон «О земле» право землепользования прямо называет вещным правом. Хотя это, возможно, техническое упущение, формально следует признать, что Закон о земле исходит из концепции, что земельные участки являются вещью.
Но вместе с тем, для объектов вещных прав необходима индивидуализация, которая позволит выделить объект из ряда однородных объектов. Земля также является объектом вещных прав и требование об индивидуализации относится и к ней. В связи с этим возникает вопрос о том, что является объектом земельных прав и каковы способы его индивидуализации.
Анализ рассматриваемой проблемы показывает, что для обозначения объекта земельных прав в законодательстве используются понятия «земля» и «земельные участки». Так, например, п. 3 ст. 6 Конституции Республики Казахстан гласит: «Земля может находиться в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом». В Законе «О земле» используются и понятие «земля» и понятие «земельный участок». Так, в подпункте 11 ст. 9 дано следующее определение земли: «земля - территориальное пространство, в пределах которого устанавливается суверенитет Республики Казахстан, природный ресурс, всеобщее средство производства и территориальная основа любого процесса труда». В подпункте 10 ст. 9 указанного закона под земельным участком понимается выделенная в замкнутых границах часть земли, закрепляемая в установленном настоящим Законом порядке за субъектами земельных отношений. Хотя в Конституции РК указано, что земля может находиться в частной собственности, на наш взгляд, объектом права частной собственности и права землепользования могут быть признаны только земельные участки. Частные собственники, а также государственные и негосударственные землепользователи не могут приобрести права на землю вообще. Право частной собственности или право землепользования возникают только на земельные участки. В силу приоритета Конституции перед другими законодательными актами в настоящее время существует проблема разграничения объектов земельных прав и права недропользования. Это требует уточнения в Конституции объекта права частной собственности.
В понятие земельного участка в Казахстане не входят недра земли, воздушное пространство, поверхностные водные объекты, леса. Такой вывод следует из анализа Закона «О земле», п. 2 ст. 33 которого устанавливает, что собственник земельного участка или землепользователь вправе использовать по своему усмотрению и без необходимости получения каких-либо разрешений все, что находится над и под поверхностью этого участка, если такое использование не нарушает права других лиц или государства, в том числе права на недра, воды, леса и воздушное пространство. Аналогичный вывод следует из законодательства о недрах, водных и иных природных ресурсах. Таким образом, законодатель земельные участки, недра земли, воздушное пространство признает разными объектами права.
В отличие от понятия «земельный участок» понятие «земля» более многозначно. В литературе отмечалось, что сам термин «земля» рассматривается в различных значениях. В полном смысле слова Земля - это часть космической материи, обособленная планета солнечной системы, земной шар. Этот объект в целом не является и не может быть объявлен чьей-либо собственностью, вещью. Все человечество, как мировое сообщество, живущее на планете Земля, может ее рассматривать лишь как объект правового регулирования международного космического права. Другой смысл термину «земля» придается тогда, когда под ней понимается часть земной коры, расположенная над недрами, именуемая почвенным слоем или территорией. Понятие «земельный участок» в Казахстане, таким образом, более узкое и не охватывает недра земли, воздушное пространство, воды.
Предпосылкой возникновения права частной собственности или права землепользования является формирование объекта, то есть земельного участка. Земельный участок считается сформированным тогда, когда определены его границы, площадь, категория земли и его целевое значение, а также когда ему присвоен кадастровый номер, на основании которого осуществляется идентификация земельного участка в земельном и правовом кадастрах. На земельный участок может возникнуть как частная, так и государственная собственность. При этом земельные участки могут находиться в государственной собственности только в тех случаях, когда они находятся в землепользовании (временном или постоянном) государственных юридических лиц или негосударственных землепользователей, не являющихся собственниками, а также тогда, когда сформированные земельные участки не распределены между государственными землепользователями, а относятся, например, к землям запаса. Если же формирования земельного участка не произошло, объектом права признается земля. При этом такой объект может быть признан объектом только права государственной собственности, не распределенной между землепользователями. Например, целые земельные массивы, не распределенные между землепользователями, находятся в государственной собственности. В связи с изложенным объектами частной собственности и права землепользования являются только земельные участки, а объектом права государственной собственности являются земельные участки, переданные в землепользование государственных и негосударственных землепользователей, а также земли, не находящиеся в частной собственности, если они не сформированы в земельные участки.
Формирование системы вещных прав на земельные участки
Вопрос проблематичный. В литературе отмечалось, что «к вещным правам относятся только права, прямо предусмотренные действующим законодательством данной страны, то есть лицо не может по своей воле создавать какие-либо иные разновидности вещных прав.»(*2) К указанному теоретическому положению следует также добавить, что не все вещи могут быть объектами всех признаваемых вещных прав. Некоторые вещные права могут возникнуть только на определенные объекты. В первую очередь это относится к природным объектам. Земля в силу особого назначения, значимости, особого происхождения, ограниченности в пространстве всегда требовала к себе особого правового регулирования. При формировании системы вещных прав на земельные участки должны быть учтены природный характер происхождения таких объектов, необходимость их сохранения для будущих поколений, ограниченность в пространстве, невоспроизводимость, непотребляемость, восстанавливаемость качеств в течение продолжительного периода и т.д.
Таким образом, природные свойства объекта являются одним из основополагающих факторов, учитываемых при определении его правового режима. Исходя, например, из особого значения земель сельскохозяйственного назначения, во всем мире на такие земли устанавливается особый правовой режим. Такие земли должны использоваться строго по целевому назначению, перевод их из одной категории в другую должен осуществляться по установленной процедуре. Как правило, такие земли предоставляются лицам, которые сами ее обрабатывают, передача прав, в том числе по наследству, также осуществляется с соблюдением указанных требований к субъектному составу.
В Казахстане в соответствии с п. 1 ст. 195 ГК РК из прав на землю к вещным правам относятся право собственности, право землепользования и другие вещные права. В частности, исходя из признаков вещных прав к вещным правам на земельные участки должны быть отнесены также сервитуты, залог.
Законодательством Казахстана допускается государственная и частная собственность на земли (земельные участки). Возможность приобретения земельных участков в частную собственность зависит от субъектного состава, категории земли и целевого назначения земельного участка. Граждане РК в соответствии со ст. 18 Закона «О земле» могут приобрести в частную собственность земельные участки для ведения личного домашнего (подсобного) хозяйства, садоводства и дачного строительства. В частной собственности граждан и юридических лиц, в том числе и иностранных, могут находиться земельные участки, предоставленные (предоставляемые) под застройку или застроенные производственными и непроизводственными, в том числе жилыми, зданиями, сооружениями и их комплексами, включая земли, предназначенные для обслуживания зданий и сооружений в соответствии с их назначением. Для иных целей иностранные субъекты могут приобрести право временного землепользования, но не частную собственность.
Иностранные государства на территории Казахстана могут на основании международного договора, ратифицированного Республикой Казахстан, приобрести только право землепользования (п.7 ст.5 Закона «О земле»). Поскольку право постоянного землепользования предоставляется только для определенных целей, иностранные государства в установленном порядке могут стать обладателями только права временного землепользования. Однако, в соответствии с международным договором, ратифицированным республикой, иностранные государства в силу приоритета таких договоров перед законами РК могут стать обладателями и других вещных прав на земельные участки, в том числе права собственности и права постоянного землепользования. В законодательстве РК нет запрета на приобретение иностранными государствами права собственности на иные объекты недвижимости, прочно связанные с землей, например, на здания, сооружения. В связи с этим существует проблема определения природы прав на земельные участки в тех случаях, когда здания указанными субъектами приобретаются в собственность. В частности, посольства иностранных государств не являются самостоятельными субъектами вещных прав, а выступают в гражданском обороте от имени государства. Для размещения посольств они могут приобрести здания на территории Казахстана, которые признаются собственностью иностранного государства.
Для определения природы прав на земельные участки в указанных случаях следует исходить из следующего. В статье 37 Закона «О земле» закреплен принцип неотрывности прав на здания и земельные участки, необходимые для эксплуатации и содержания таких зданий. Причем за исключением случаев, предусмотренных законодательством, природа прав на указанные объекты должна совпадать. В частности, право собственности на здания влечет право собственности на земельные участки и т.д. Из указанного правила есть следующие исключения: 1) право собственности на здания (сооружения), расположенные на земельных участках крестьянского (фермерского) хозяйства, принадлежащих его членам на праве временного землепользования; 2) право собственности на здания (сооружения), возведенные в порядке, установленном пп. 5 п.1 ст. 47 Закона «О земле», на земельных участках, предоставленных во временное землепользование; 3) право собственности на здания, сооружения с оформлением права временного землепользования на земельные участки, находящиеся под зданием до полного их выкупа в собственность (п.1 ст. 124 Закона «О земле»); 4) право собственности иностранных государств на здания, приобретаемые для размещения посольств и других целей, с установлением на земельные участки, необходимых для размещения и эксплуатации таких зданий, права временного землепользования (поскольку земельные участки, на которых расположены указанные объекты, не могут перейти в собственность иностранного государства). На практике их права на земельные участки оформляются во временное землепользование независимо от того, какие права имели на землю отчуждатели.
К сожалению, из редакции п. 1 ст.37 Закона «О земле» не следует, что перечень случаев, когда природа прав на земельные участки и расположенные на нем здания (сооружения) не совпадает, носит исчерпывающий характер. В частности, из закона вытекает, что право собственности, право хозяйственного ведения и право оперативного управления на здания (строения, сооружения) могут влечь как право собственности на земельный участок, так и право постоянного или временного землепользования. При различиях в правовой природе прав на указанные объекты, прочно связанных между собой, их правовой режим не совпадает. Этого нельзя допустить.
В связи с изложенным при принятии нового Земельного кодекса законодателю необходимо в качестве исключения установить исчерпывающий перечень случаев, когда природа прав на земельный участок и расположенные на нем здания (строения и сооружения) не совпадает. На практике допускается немало случаев, когда в нарушение даже существующих положений на земельные участки оформляются права, природа которых не совпадает с природой прав на здания. Например, негосударственным юридическим лицам (АО, ТОО) на земельные участки, на которых расположены принадлежащие им на праве частной собственности здания, оформлялось право постоянного землепользования, которое таким субъектам вообще не может принадлежать. Действующая же редакция п. 1 ст. 37 Закона «О земле» может послужить оправданием оформления на земельные участки, на которых расположены находящиеся в частной собственности здания, права временного землепользования на условиях аренды. Этого нельзя допустить. Поэтому в Земельном кодексе, который, надеюсь, будет законом долгосрочного действия, должны быть устранены все недостатки действующего закона.
Вещные права на земельные участки, принадлежащие учреждениям,
в том числе созданным с участием иностранных государств
Более сложные проблемы возникают при установлении субъектов вещных прав на земельные участки, принадлежащие учреждениям, в том числе созданным с участием иностранных государств. В соответствии с законодательством РК государственные учреждения на здания (сооружения) приобретают право оперативного управления. Земельные участки в указанных случаях переходят им в постоянное землепользование (пп. 1 п.1 ст. 27 Закона «О земле»). Собственниками имущества учреждения считаются учредители. Но в тех случаях, когда учредителями являются иностранные государства, они не могут приобрести право собственности на земельные участки, если иное не предусмотрено международным договором, ратифицированным Парламентом РК. Таким образом, право собственности на здания (сооружения) принадлежит учредителям, а земельные участки, кроме указанного случая, остаются в собственности Казахстана. Однако следует учесть, что вещные права учреждения являются производными от прав учредителей. Собственность иностранного государства на здания должна влечь возникновение определенного вещного права на земельные участки. Постоянное землепользование им не может принадлежать. Остается право временного землепользования. Но право постоянного землепользования учреждения не может быть производным от права временного землепользования учредителя. В связи с изложенным считаем, что в указанных случаях природа прав на земельные участки иностранного государства, учредившего учреждение, всегда должна определяться международным договором. Приемлемым считаем признание за ними права постоянного землепользования. В иных случаях они будут признаны собственниками только движимого имущества.
В связи с принятием Закона «О земле» стала неразрешимой проблема прав на земельные участки негосударственных учреждений, в форме которых созданы в Казахстане многие частные высшие учебные заведения. В соответствии со ст. 202 ГК РК имущество таким учреждениям принадлежит на праве оперативного управления. В соответствии с ранее действовавшим Указом «О земле» (ст.40) субъекты права оперативного управления, независимо от формы собственности (государственной или частной), приобретали право постоянного землепользования на земельные участки. Однако в связи с принятием Закона «О земле» право постоянного землепользования было отменено для всех негосударственных субъектов. Обладателями права постоянного землепользования по ранее действовавшему Указу «О земле» из негосударственных субъектов признавались крестьянские (фермерские) хозяйства и негосударственные учреждения как субъекты права оперативного управления. В связи с отменой для них права постоянного землепользования Закон должен был для них решить вопрос о трансформации права, то есть о его преобразовании в другой вид права. Этот вопрос был решен только для крестьянских (фермерских) хозяйств, которые в соответствии с п. 6 ст. 124 Закона «О земле» с момента вступления его в силу становятся первичными временными долгосрочными землепользователями на условиях аренды. Свое отношение к такой трансформации права уже высказывалось на страницах изданий. Считаем, что это является нарушением конституционных положений, запрещающих обратную силу законов, ухудшающих положение граждан (пп.5 п. 3 ст. 77 Конституции РК). Режим временного землепользования хуже, чем режим постоянного землепользования (срочность, дополнительные основания для прекращения права и др.). Поэтому обсуждаемый в настоящее время и уже одобренный Правительством РК проект Земельного кодекса в этом смысле позитивно решает рассматриваемую проблему, предусматривая нормы о введении права частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения.
Вместе с тем ни действующий Закон «О земле», ни проект Земельного кодекса не решают вопрос о правах негосударственных учреждений на земельные участки, на которых расположены находящиеся в их оперативном управлении здания (сооружения). Негосударственные учреждения не являются субъектами права частной собственности. Все имущество таких юридических лиц является собственностью учредителей. Не могут они по Закону «О земле» быть и субъектами права постоянного землепользования. Остается только право временного землепользования на условиях аренды до 49 лет. Но, во-первых, временное землепользование - срочное право в отличие от права оперативного управления. Не может здание быть в бессрочном праве, а земельный участок под ним - во временном. Во-вторых, право временного землепользования - это право, производное от права государственной собственности, так как все земельные участки, предоставленные в постоянное или временное землепользование, остаются в собственности государства. Между тем, права негосударственных учреждений должны быть производны не от права государственной собственности, а от права частной собственности учредителей. Более того, природа и содержание права на земельный участок и недвижимость, расположенную на нем, должны совпадать, за отдельными исключениями, носящими исчерпывающий характер. Ни режим ранее существовавшего права постоянного землепользования, ни режим временного землепользования по ныне действующему Закону «О земле» не совпадают с режимом права оперативного управления на здания (сооружения). В этой связи при разработке проекта ныне действующего Закона «О земле» мы предлагали ввести для негосударственных учреждений право оперативного управления, производное от права частной собственности учредителей. Однако Правительство РК исключило из проекта предлагаемую норму. Права негосударственных учреждений на земельные участки так и остались нерешенными.
На практике в нарушение действующего законодательства негосударственные учреждения вынуждены оформлять земельные участки под зданиями в собственность. Но учреждения не могут быть обладателями права частной собственности. Такое право может принадлежать только учредителям. В противном случае пришлось бы осуществлять двойную регистрацию прав на недвижимость, на учредителей и на учреждение, хотя основанием возникновения права для них в рассматриваемых ситуациях являются одни и те же юридические факты.
Данную проблему нужно решить в проекте Земельного кодекса. Для органов по управлению земельными ресурсами мы предлагали оформлять земельные участки за учреждением в постоянное землепользование с приобретением права частной собственности учредителей. Однако такая модель сейчас уже не может быть применена, так как негосударственные учреждения не могут приобретать в настоящее время право постоянного землепользования. Нельзя также считать их временными землепользователями с приобретением права частной собственности учредителей, так как временное землепользование производно от права государственной, но не частной собственности. Нет возможности признать их субъектами права пользования земельными участками, которое производно от права частной собственности учредителей, так как оно также является срочным и, кроме того, может быть возмездным. Не могут отношения между учредителями и учреждением носить возмездный характер, так как собственником имущества учреждения является учредитель.
Единственным приемлемым вариантом, на наш взгляд, является установление на такие земельные участки права оперативного управления с приобретением права частной собственности учредителями. Во избежание двойной регистрации в правовом кадастре необходимо в законодательстве о государственной регистрации прав на недвижимое имущество установить, что при регистрации права оперативного управления учреждения одновременно считается возникшим право частной собственности учредителей.
Действующее законодательство к вещным правам на земельные участки, кроме права собственности, относит право постоянного и временного землепользования (ст.195 ГК РК). Возможность установления на земельные участки других вещных прав является дискуссионным. Например, в Законе «О земле» не упоминаются в качестве вещных прав на земельные участки такие права, как право доверительного управления, право хозяйственного ведения или право оперативного управления. На практике лицо, взявшее имущество в доверительное управление, оформляет право аренды на земельные участки. Такая модель, в частности, распространена при передаче государством в доверительное управление имущественных комплексов. На наш взгляд, такая модель противоречит существу доверительного управления. При доверительном управлении имущество передается во владение, пользование и распоряжение доверительного управляющего, если иное не предусмотрено договором или законодательными актами, в интересах выгодоприобретателя (п. 1 ст. 883 ГК РК). Это означает, что учредитель передает доверительному управляющему находящееся у него в собственности (ином вещном праве) имущество, но обязанностей по отношению к собственнику оформления иных вещных прав на объект доверительного управления у доверительного управляющего нет. Более того, у него возникает право доверительного управления всем имуществом, принадлежащим учредителю доверительного управления. Кроме того, у доверительного управляющего не может возникнуть на здания право доверительного управления, а на земельные участки - право аренды. Правовой режим земельного участка и расположенных на нем зданий и сооружений должен совпадать. Между тем режимы аренды и доверительного управления по законодательству не совпадают. Поэтому считаем, что право доверительного управления может возникнуть на земельные участки, которые находятся в собственности или землепользовании учредителя доверительного управляющего. В литературе также признавалось, что объектом права доверительного управления могут быть земельные участки. Из изложенного следует сделать вывод о том, что на земельные участки могут возникнуть вещные права, не только предусмотренные Законом «О земле», но и другие вещные права, если это не противоречит существу возникших отношений.
Для устранения неопределенности в перечне вещных прав, которые могут возникнуть, на земельные участки, на наш взгляд, в Земельном кодексе РК необходимо дать перечень вещных прав. Помимо права собственности, права постоянного и временного землепользования необходимо включить сервитуты, право оперативного управления для учреждений и право доверительного управления.
К.М. Ильясова, ВНС НИИ частного права КазГЮИ
-------------------------
(*1) Чубуков Г.В. Земельная недвижимость в системе российского права / Государство и право. 1995. № 9. С. 45-46, 48..
(*2) Вещные права в Республике Казахстан / Отв. редактор М.К. Сулейменов.