Игорь Лоскутов: «Каким быть закону о доступе к информации в Казахстане?»
Инициативы по созданию в Казахстане специального законодательства регулирующего доступ к публичной информации возникают сравнительно давно. Почему Казахстану актуально принять данное законодательство соответствующее международным стандартам и национальным потребностям, рассказал в интервью LPRC Генеральный директор ТОО «Компания «ЮрИнфо» Игорь Юрьевич Лоскутов. Игорь Юрьевич Лоскутов - известный казахстанский юрист, автор многочисленных публикаций, книг и пособий по юриспруденции. Сфера профессиональных интересов - информационные технологии, правовые системы, национальное и международное законодательство и практика его применения в различных отраслях. Является одним из создателей информационно-правовой системы «Параграф». Сейчас занимает должность генерального директора ТОО «Компания «ЮрИнфо». Принимает активное участие в разработке проектов нормативных правовых актов, оказывает экспертную и консультационную поддержку по широкому спектру вопросов. Является администратором юридического форума на портале ZAKON.KZ (www.zakon.kz)
LPRC: Инициативы по принятию в Казахстане законопроекта «О доступе к информации» обсуждаются с 2009 года. Однако законопроект до сих пор не принят. С чем, на Ваш взгляд, связана такая ситуация?
Игорь Лоскутов: Необходимость разработки такого документа признавалась как представителями государственных органов, так и гражданского общества довольно давно. Он неоднократно фигурировал в промежуточных вариантах Планов законопроектных работ Правительства Республики Казахстан в 2000-е годы, но неизменно исключался из них. Разработка и принятие законопроекта были предусмотрены Национальным планом действий в области прав человека в Республике Казахстан на 2009-2012 годы. Так, в Докладе «О ситуации с правами человека в Республике Казахстан в 2011 году» говорится, что Перспективным планом законопроектных работ Правительства Казахстана на 2010-2011 года была предусмотрена разработка законопроекта «Об информации и защите информации». Его концепция предусматривала не только обеспечение доступа к информации, но и механизмы ее защиты. Однако в ходе серии обсуждений с представителями гражданского общества была определена приоритетность разработки специального закона, регулирующего доступ к информации. В результате на заседании Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности при Правительстве Казахстана в сентябре 2010 года было принято решение отказаться от разработки отдельного закона об информации и ее защите, ограничившись внесением дополнений и изменений в существующее законодательство. Одновременно инициативной группой в составе депутатов Мажилиса Парламента и неправительственных организаций на основе международного опыта был разработан законопроект «О доступе к публичной информации». Проект закона «О доступе к публичной информации» был представлен и одобрен на общественных слушаниях, по итогам которых Парламенту было рекомендовано выдвинуть в качестве законодательной инициативы разработку одноименного законопроекта. Как утверждается в Докладе «О ситуации с правами человека в Республике Казахстан в 2011 году», данный законопроект был поддержан Комиссией по правам человека при Президенте РК и Правовым советом НДП «Нур Отан».
Тем не менее, Проект Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» так и не был официально внесен на рассмотрение Мажилиса Парламента Республики Казахстан. В 2013 году рабочая группа, состоящая из представителей международных и казахстанских неправительственных организаций, экспертов в области доступа к информации, при поддержке ПРООН доработывала текст законопроекта на основе рекомендаций экспертов БДИПЧ/ОБСЕ, «Артикль 19», Центра демократии и права.
В документе ОЭСР «Антикоррупционные реформы в Казахстане. 3-ий раунд мониторинга Стамбульского плана действий по борьбе против коррупции (ОЭСР. Париж, 10 октября 2014 г.) говорится: «Закон «О доступе к информации» не был принят в Казахстане, как рекомендовалось, а работа над соответствующим законопроектом была приостановлена. Между тем, необходимость разработки и принятия проекта закона «О доступе к информации» формально признается во многих официальных документах как на международном, так и на национальном уровне.
LPRC: Как на сегодняшний день обстоят дела с разработкой закона о доступе к информации?
И.Л.: В этом году вопрос о необходимости принятия законопроекта вновь был поднят. В пункте 4.2 Антикоррупционной стратегии Республики Казахстан на 2015-2025 годы, говорится: «Еще одним инструментом обеспечения прозрачности работы государственного аппарата должен стать Закон «О доступе к публичной информации», который закрепит права получателей публичной информации, порядок ее предоставления, учета и использования. Свободный доступ к публичной информации исключит необходимость излишних контактов населения с чиновниками».
LPRC: То есть, законопроект «О доступе к информации» разрабатывается в контексте антикоррупционных реформ?
И.Л.: Да, именно так. Помимо того, что законопроект «О доступе к информации» разрабатывается в контексте антикоррупционных реформ, он разрабатывается вместе с законопроектами «О противодействии коррупции» и «Об общественном контроле». Это говорит о его важном значении для проведения антикоррупционных реформ в государстве.
В Выступлении Президента Республики Казахстан, Председателя партии «Нур Отан» Н.Назарбаева на XVI съезде партии «Современное государство для всех: Пять институциональных реформ» в числе пяти институциональных реформ названа необходимость «обеспечить прозрачность процесса принятия решений. Через механизм «открытого правительства» граждане должны активно вовлекаться в процесс принятия решений государственными органами всех уровней. Основой для этого станет новый Закон о доступе к публичной информации, который предстоит разработать и принять».
В итоге, законопроект 2012 года был подвергнут всестороннему обсуждению 27 февраля 2015 года на круглом столе «Перспективы расширения права на доступ к информации в РК: рассмотрение законодательных инициатив» под эгидой правового совета Партии «Нур Отан» и сейчас вновь готовится к внесению в Мажилис.
LPRC: Какие проблемы планируется решить с помощью этого документа?
И.Ю.: Все они были давно названы. Например, в вышеупомянутом законопроекте «Об информации и защите информации», который в 2010 году готовило Министерство юстиции РК. Это, в частности:
1) отсутствие понятийного аппарата в области информации, защиты информации, обеспечения информационной безопасности;
2) отсутствие четкого разграничения полномочий между государственными органами в области защиты информации, обеспечения информационной безопасности;
3) отсутствие законодательно закрепленного правового режима информации;
4) отсутствие меры ответственности.
Действительно, с той поры и по сей день, отсутствуют законодательно закрепленные понятия «информация», «служебная информация ограниченного распространения, имеющая ограничительную пометку «Для служебного пользования», «доступ к информации» и т.д.
LPRC: Понятие «информация» нигде в законах не раскрывается, это ничуть не мешает его широкому употребления? Почему это происходит?
И.Ю.: Возьмем, например, действующий Гражданский кодекс РК. В статье 115 среди объектов гражданских прав мы информацию не найдем. Тогда к чему ее относит законодатель? Может быть к результатам интеллектуальной деятельности, или к чему-то иному? Специфика информации состоит в том, что на нее не могут быть распространены вещные права, ей одновременно может владеть множество субъектов. В пункте 3 статьи 115 ГК РК к личным неимущественным благам и правам отнесены личная и семейная тайна. А как быть с иными тайнами?
Далее, в статье 126 говорится, что гражданским законодательством защищается информация, составляющая служебную или коммерческую тайну. Но, в законодательстве РК также присутствуют прочие понятия информации, которая защищается от незаконного распространения: нераскрытая информация, конфиденциальная информация, сведения и т.д. Причем все эти нормы разрозненны, в законах нет единого понятийного аппарата, подхода, не проводится единая государственная политика по этим вопросам. Как результат, отсутствует законодательное закрепление полномочий государственных органов в области доступа к информации и ее защиты. Например, в статье 159 Уголовного кодекса Республики Казахстан устанавливается ответственность за незаконное ограничение права на доступ к информационным ресурсам. А кем, в каком порядке должно устанавливаться законное ограничение такого права, где такой закон? Статья 78 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях запрещает неправомерный отказ в представлении собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы физического лица, либо предоставление физическому лицу неполной или заведомо ложной информации, а равно неправомерное отнесение общедоступной информации к информации с ограниченным доступом. Но где найти указание, что относится к общедоступной информации, а что к информации с ограниченным доступом?
LPRC: То есть, определенная правовая основа для реализации и защиты права на доступ к информации в рамках действующего законодательства существует?
И.Ю.: Да, это так. Но имеющиеся законодательные нормы недостаточно ясно определяют порядок получения информации заинтересованными лицами, перечень информации, которая должна предоставляться, а также гарантии ее предоставления. Соответственно, перед законопроектом стоит задача установление единого национального режима доступа к информации - порядка получения, использования, распространения и хранения информации. Он должен полностью соответствовать пункту 2 ст. 20 Основного закона страны, согласно которому: «Каждый имеет право свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом. Перечень сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан, определяется законом». Также в нем должно учитываться, что согласно пункту 3 ст. 18 Конституции РК: «Государственные органы, общественные объединения, должностные лица и средства массовой информации обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации». Как указывается в Европейской Конвенции по доступу к информации, транспарентность органов государственного управления является важнейшим компонентом эффективного управления и показателем того, является ли общество подлинно демократическим и плюралистическим, противостоит ли оно всем формам коррупции, позволяет ли критиковать тех, кто им управляет, и насколько оно открыто для информированного участия граждан в вопросах, представляющих общественный интерес. Право доступа к официальным документам имеет также важнейшее значение для саморазвития людей и осуществления основных прав человека. Оно укрепляет и авторитет органов государственного управления в глазах общественности, а также доверие к ним.
LPRC: А в практическом плане, с какими проблемами по доступу к информации чаще всего приходиться сталкивать сегодня?
И.Ю.: Центральной была и остается проблема определения правового статуса служебной информации ограниченного распространения. Истоки ее кроются в п. 4 ст. 13 Закона РК об административных процедурах, где сказано, что информационные процедуры не должны допускать разглашения служебной и иной информации, связанной с интересами государства, а государственным служащим служебная информация предоставляется только для выполнения возложенных на них служебных обязанностей. Эта информация не может ими использоваться во внеслужебных целях. Там и речи не идет о том, что упомянутая информации создается за счет общества и в его интересах, а потому должна в принципе являться открытой для всех, с возможными исключениями из этого правила только в интересах защиты ясно определенных прав и законных интересов.
Также следует сказать, что в полной мере рассмотреть статус «служебной информации» в системе казахстанского законодательства не представляется возможным, поскольку Закон об административных процедурах, по сути, вводя ограничение конституционного права на доступ к информации, низводит его регулирование на уровень подзаконного акта, который недоступен общественности. Однако, еще в Постановлении Конституционного Совета от 5 августа 2002 года № 5 было указано, что конституционное право каждого на ознакомление с документами, решениями и источниками информации, затрагивающими их права и свободы, а также обязанность государственных органов, должностных лиц обеспечить это право реализуются в системной связи с другими конституционными нормами, в частности о праве каждого свободно получать информацию любым не запрещенным законом способом, о правовом режиме сведений, составляющих государственные секреты, определяемом законом, об ограничении прав и свобод человека и гражданина только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения (п. 3 ст. 39 Конституции).
Но в п. 4 ст. 13 Закона РК об административных процедурах указано, что Правила работы со служебной информацией устанавливаются Правительством Республики Казахстан. В то же время, Правила работы государственных органов со служебной информацией, утвержденные постановлением Правительства Республики Казахстан от 23 января 2008 года № 51, имеют пометку «ДСП», т.е. рядовому гражданину ознакомиться с ними невозможно. В связи с принятием данного постановления, был признан утратившим силу Приказ Председателя Агентства Республики Казахстан по защите государственных секретов от 29 августа 2000 года № 8 «Об утверждении Правил учета, использования и хранения документов, дел и изданий ограниченного распространения». Следует отметить, что данный приказ был зарегистрирован Министерством юстиции Республики Казахстан и опубликован в официальной печати.
Работе с документами с пометкой «ДСП» посвящен раздел 5 Инструкции по делопроизводству в Канцелярии Премьер-Министра Республики Казахстан, утвержденной Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 января 2001 года № 168. Данной инструкции также периодически присваивали статус «ДСП», но сейчас она доступна. В соответствии с ней, к служебной информации ограниченного распространения, зафиксированной в документах, делах и изданиях с пометкой «Для служебного пользования» (далее - «ДСП»), относятся сведения, касающиеся деятельности Канцелярии или других государственных органов, ограничения на распространение которых диктуется служебной необходимостью. Опубликование в открытой печати, передача по радио и телевидению, сетях открытой электрической (электронной) связи и Интернете служебной информации ограниченного распространения запрещаются. Чем мотивируется «служебная необходимость» и есть ли для нее какие-то ограничения - в Инструкции не объясняется. Указывается лишь, что Руководитель Канцелярии, его заместители и руководители структурных подразделений Канцелярии имеют право снимать пометку «ДСП» с полученного документа, если содержащиеся в нем сведения не входят в перечень сведений ограниченного распространения. Таким образом, их решением может быть ограничен доступ к абсолютно любой информации, поскольку критерием отнесения тех или иных сведений к категории служебной информации ограниченного распространения является не конкретные объективные факторы, а субъективная категория - «служебная необходимость».
Аналогичная система ограничения доступа к служебной информации выстроена и в нижестоящих органах исполнительной власти. Постановлением Правительства Республики Казахстан от 14 сентября 2004 года № 965 «О некоторых мерах по обеспечению информационной безопасности в Республике Казахстан» всем центральным и местным исполнительным, иным государственным органам Республики Казахстан предписано в трехмесячный срок разработать и утвердить ведомственные перечни служебной информации ограниченного распространения. К сожалению, лишь некоторые из указанных перечней, стали достоянием общественности около 10 лет назад и нет никаких гарантий, что сейчас не действуют другие документы.
В Законе Республики Казахстан от 24 марта 1998 года № 213-I «О нормативных правовых актах» также содержится упоминание о нормативных правовых акта, имеющих пометки «Без опубликования в печати», «Не для печати».
Соответственно, законодательство дает чиновникам повод для принятия произвольных правоприменительных решений, обесценивающий существо конституционного права граждан на доступ к информации, поскольку ставит его реализацию в зависимость от неограниченного усмотрения должностных лиц. Неконкретность подобных правовых норм создает предпосылки для принятия различных, порой противоположных друг другу правоприменительных решений по одному и тому же вопросу.
Кроме того, следует прямо сказать, что принимаемые в Казахстане документы по служебной информации ограниченного распространения, полностью следуют идеологии и логике разработанной еще в советские времена Инструкции 1973 года о порядке учета, обращения и хранения документов, дел и изданий, содержащих несекретные сведения ограниченного распространения. В них лишь учтен современный уровень развития компьютерных и телекоммуникационных технологий, а идеология закрытости деятельности органов власти от общественности полностью воспроизведена.
На это следует напомнить Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 29 ноября 1990 года № 12 (2-12) «О правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан». В нем говорилось, что министерства и ведомства СССР издают большое число закрытых нормативных актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан СССР или порядка их осуществления. Распространена практика присвоения грифов «секретно», «не для печати» и т. д. отдельным положениям (статьям, пунктам) нормативного акта, которые при публикации его текста не приводятся.
На это Комитет конституционного надзора СССР указал: «Предоставление должностным лицам права определять, имеют ли правовые акты «общее значение» или не имеют, а также засекречивать информацию и в зависимости от своего решения публиковать или не публиковать нормативные акты открывает возможность для произвольного, неправомерного и не контролируемого обществом ограничения прав и свобод, для возложения на граждан дополнительных, нередко обременительных обязанностей, а также предоставления неоправданных льгот отдельным категориям граждан. В результате граждане лишаются возможности в полной мере использовать свои конституционные и иные права и свободы, в отношении которых изданы закрытые акты. В то же время они нередко не могут судить, правомерно ли действует по отношению к ним должностное лицо, руководствующееся закрытыми инструкциями, что затрудняет борьбу с произволом и препятствует реализации конституционного права на обжалование неправомерных действий государственных органов и должностных лиц. В ряде случаев граждане подлежат юридической ответственности за нарушение правил, с которыми они не имели возможности ознакомиться.».
Органом конституционного надзора тогда еще сделан вывод, что для реализации конституционных положений граждане должны иметь возможность знакомиться со всеми нормативными актами, которые определяют их права, свободы и обязанности, а также порядок их осуществления, а государственные органы обязаны своевременно доводить до всеобщего сведения такие нормативные акты. Казалось бы, с той поры прошло четверть века, а воз, как говорится и ныне там.
Да, в Конституции Казахстана говорится, что: «Официальное опубликование нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, является обязательным условием их применения». Но, чиновники и в этой формулировке находят нужные для себя зацепки. И начинаются разговоры о том, касается изданный документ прав граждан или не касается, является ли он нормативным, или просто правовым актом. В результате множество документов, принимаемых органами власти, закрыты от общественности, под предлогом того, что это «внутренний документ», документ «не для опубликования», «не для печати» и т.д. И все также граждане не могут судить, правомерно ли действует по отношению к ним должностное лицо, руководствующееся закрытыми инструкциями, что затрудняет борьбу с произволом.
LPRC: Таким образом, огромный массив служебной информации, находящейся в распоряжении государственных органов, «засекречен», то есть доступ к нему ограничен, по представлению или убеждению самого руководителя о том, что есть служебная необходимость в этом?
И.Ю.: Выходит так. Положить конец этой порочной практике и должен обсуждаемый законопроект о доступе к информации. В нем должно быть недвусмысленно закреплено, что информация, находящаяся в распоряжении государственных органов, по умолчанию является общедоступной, а право граждан на доступ к ней может быть ограничено только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения. И только на срок, не больший, чем это необходимо для их защиты.
Бремя доказывания законности, соразмерности и необходимости любых ограничений должно возлагаться законом на чиновников, которые стремятся не допустить ее раскрытие. В случае законного ограничения доступа к части информации, содержащейся в документе, обладатель информацией должен, тем не менее, предоставлять доступ к остальной информации, содержащейся в документе.
При этом, доступ к информации должен предоставляться даже в случаях, когда он ограничен законами, если общественный интерес к данной информации превышает заинтересованность отдельного государственного органа в таком ограничении.
Общественный интерес должен носить преимущественный характер, например, в случаях, если доступ к информации:
1. позволит внести важный вклад в обсуждение вопросов, имеющих значение для всего общества;
2. будет способствовать участию общественности в управлении делами государства;
3. позволит вскрыть правонарушения и преступления, их умышленное сокрытие;
4. позволит усилить ответственность должностных лиц за ведение государственных дел в целом и за использование государственных средств, в частности;
5. будет полезным для здоровья или безопасности населения.
Также, следует указать, что никто не может быть наказан за доведение до сведения общественности информации ограниченного доступа, если ее разглашение не затрагивает и не может затронуть законные интересы, указанные выше, либо если общественный интерес к ознакомлению с информацией превышает ущерб, который может нанести разглашение информации.
Думается, что только такой подход сможет обеспечить реальный доступ к информации.
LPRC: Благодарим за разъяснения и полезную информацию!
