Новое соглашение с ЕС как приоритет внешней политики
Алексей Волков
Заместитель министра иностранных дел РК
Подписание 21 декабря 2015 года в Астане Соглашения о расширенном партнерстве и сотрудничестве между Республикой Казахстан и Европейским союзом обозначило новую веху в развитии казахстанско-европейских отношений и создало прочный фундамент для углубления двустороннего политического и экономического сотрудничества в XXI веке.
Данное соглашение заменит собой действующее в настоящее время Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Республикой Казахстан и Европейским союзом (СПС), подписанное 23 января 1995 года. Несомненно, СПС сыграло важную роль в развитии взаимоотношений между Казахстаном и Евросоюзом: установлен эффективный двусторонний политический диалог между нашими странами, Евросоюз стал первым торгово-инвестиционным партнером Казахстана, накоплен большой практический опыт совместной работы, заметно вырос уровень взаимопонимания и доверия между Астаной и Брюсселем и всеми европейскими столицами.
В то же время за 20 лет действия СПС степень взаимоотношений между РК и ЕС существенно вышла за его рамки. Возникла необходимость принципиально новой юридической основы для раскрытия всего потенциала сотрудничества между нашими странами, обеспечения глобальной и региональной безопасности, борьбы с современными угрозами и вызовами, создания еще более благоприятных взаимных условий для бизнеса и упрощения контактов между гражданами Казахстана и ЕС.
Правовая база международного сотрудничества, как и законодательство в целом, не является статичной и неизменной. Она постоянно находится в динамике, совершенствуется, претерпевает изменения, чтобы отражать существующие реалии и развитие международных отношений. Эволюция взаимоотношений РК и ЕС до уровня зрелого партнерства обусловила стремление обеих сторон заключить амбициозное и качественно новое соглашение для надежного, взаимовыгодного, эффективного и равноправного партнерства на долгосрочную перспективу.
Подписанный текст нового соглашения с ЕС содержит преамбулу, 9 разделов, включающих 287 статей, 7 приложений и Протокол о взаимной административной помощи в таможенных делах. Соглашение заключено на неограниченный срок. Документ подписан на казахском, русском и английском языках, а также переведен на все 23 официальных языка ЕС.
Путь к подписанию нового соглашения занял 9 лет с момента, когда Президент РК Нурсултан Назарбаев впервые озвучил предложение о пересмотре СПС в ходе встречи с президентом Европейской комиссии Жозе-Мануэлем Баррозу в декабре 2006 года. Уже тогда он был уверен в том, что интенсивность двусторонних отношений между нашими странами будет только возрастать.
Таким образом, перед внешнеполитическим ведомством Казахстана была поставлена серьезная задача по реализации инициативы Президента РК, учитывающей высокий уровень и долгосрочные перспективы сотрудничества между Казахстаном и Евросоюзом. Поэтому вопрос о необходимости обновления правовой базы неизменно поднимался казахстанскими дипломатами в ходе встреч с европейскими партнерами на самых разных уровнях, а также в рамках регулярных заседаний двусторонних структур сотрудничества РК - ЕС (Совет сотрудничества, Комитет сотрудничества, Комитет парламентского сотрудничества и др.).
В ноябре 2008 года Министерством иностранных дел РК совместно с заинтересованными государственными органами была подготовлена концепция нового соглашения, направленная затем в адрес глав внешнеполитических ведомств европейских стран, в которой казахстанская сторона изложила свое видение и аргументы в пользу подготовки нового базового соглашения между Казахстаном и ЕС, учитывая принятие Стратегии нового партнерства ЕС - Центральная Азия, разработку государственной программы РК «Путь в Европу», а также необходимость актуализации соглашения с точки зрения обязательств Казахстана, принимаемых в рамках вступления во Всемирную торговую организацию.
В результате проведенной работы Совет сотрудничества РК - ЕС на своем заседании в ноябре 2009 года принял совместное политическое заявление в пользу начала разработки нового базового соглашения между Казахстаном и ЕС, которое стало первым для Евросоюза решением такого рода после принятия Лиссабонского договора.
В мае 2011 года Советом министров иностранных дел ЕС было принято решение о наделении Европейской комиссии полномочиями на проведение переговоров по Соглашению о расширенном партнерстве и сотрудничестве с Республикой Казахстан (Enhanced Partnership and Cooperation Agreement). Продвижению вопроса о наделении Европейской комиссии соответствующим мандатом значительно способствовал официальный визит Президента РК Нурсултана Назарбаева в штаб-квартиру Евросоюза 25-26 октября 2010 года.
Главным координирующим органом с европейской стороны стала Европейская служба внешних действий. К работе над отдельными разделами документа привлекались директораты Европейской комиссии, все заинтересованные европейские институты, а также ротационные президентства в Совете ЕС. В Европейском парламенте был назначен специальный докладчик по новому соглашению. ЕСВД регулярно согласовывала находившийся в работе проект соглашения с представителями 28 государств - членов ЕС, предоставляя им полный отчет по итогам каждого раунда переговоров, а также получая от них переговорные директивы перед очередным раундом. Переговорную команду Европейского союза возглавил директор по России, Восточному партнерству, Центральной Азии, региональному сотрудничеству и ОБСЕ Европейской службы внешних действий Гунар Виганд.
Разработчиком нового соглашения с казахстанской стороны является Министерство иностранных дел. В целях создания соответствующего механизма принятия решений с учетом национальных интересов страны был утвержден состав правительственной делегации Казахстана для участия в переговорных процессах по разработке проекта Соглашения о расширенном партнерстве и сотрудничестве между РК и ЕС. Распоряжением также было оформлено закрепление государственных органов, ответственных за подготовку разделов нового соглашения. Это позволило обеспечить постоянную «сверку часов» и хорошую координацию позиций всех вовлеченных министерств и ведомств, учитывая сложность и масштаб проводимой работы.
Учитывая, что общей задачей, которую ставили перед собой Казахстан и Евросоюз, являлось создание нового климата и благоприятных условий для дальнейшего развития торговли и инвестиций, ключевым разделом нового соглашения стал торговый раздел. Чтобы обеспечить корреляцию обязательств в рамках нового соглашения с ЕС с обязательствами Казахстана, принимаемыми при вступлении в ВТО, а также принятых в условиях членства в ЕАЭС, главным переговорщиком по торговому разделу была назначена министр РК по делам экономической интеграции Жанар Айтжанова. Благодаря ее огромному опыту профессионального переговорщика, системному подходу и эффективной работе торговые переговоры в рамках соглашения с ЕС были завершены практически одновременно и на тех же условиях, что и переговоры по вступлению в ВТО.
В переговорах неизменно принимал самое активное участие Чрезвычайный и Полномочный Посол Республики Казахстан в Королевстве Бельгия Алмас Хамзаев, который является одним из опытнейших послов нашей страны и имеет большую переговорную практику. Учитывая, что раунды переговоров проводились поочередно в Астане и Брюсселе, наше посольство оказывало неоценимую помощь переговорной команде Казахстана в подготовке и проведении этих важнейших мероприятий за рубежом.
Проявляя заинтересованность в ускоренном переговорном процессе по соглашению, Европейский союз высказывался за возможное завершение переговоров в течение одного-двух лет и предлагал достаточно жесткий график проведения переговоров (раз в два месяца). В свою очередь мы не стремились определить какие-либо временные рамки, ставя во главу угла качество переговоров, необходимость выработки сбалансированных обязательств и приоритетную задачу по отстаиванию национальных интересов Казахстана. В то же время мнения РК и ЕС о том, что переговоры будут сложными и поэтому особенно важным является их проведение на основе доверия и прозрачности, совпадали.
Завершение переговорного процесса по проекту соглашения было отмечено подписанием соответствующего документа между РК и ЕС в ходе рабочего визита Президента Республики Казахстан Нурсултана Назарбаева в Брюссель 9 октября 2014 года.
Для подтверждения согласия с выработанными в результате переговоров обязательствами главные переговорщики РК и ЕС запарафировали проект соглашения 20 января 2015 года в Брюсселе. С этого момента началась тщательная работа с обеих сторон по подготовке соглашения к подписанию 21 декабря текущего года, что включало в себя перевод проекта соглашения на все языки ЕС, проведение юридической и лингвистической экспертизы, проверку аутентичности текстов на английском, казахском и русском языках, а также завершение необходимых внутригосударственных процедур.
Несмотря на то что Европейский союз имеет репутацию одного из самых сложных переговорщиков в мире, необходимо отметить конструктивный характер состоявшихся переговоров. Европейская сторона продемонстрировала серьезный настрой на скорейшее продвижение переговорного процесса, проявляя гибкость и понимание казахстанской позиции по ряду чувствительных вопросов.
В любом случае переговоры между партнерами - это не столько торг, сколько совместный поиск решения проблемы. Цель переговоров между партнерами - найти взаимоприемлемое и взаимовыгодное решение на основе анализа интересов друг друга. Поэтому движению вперед способствует открытый и объективный дух переговоров, поскольку чем больше у сторон информации, тем легче им найти решение с учетом баланса интересов.
Важной задачей для переговорной команды является закрепление эквивалентных и симметричных юридических обязательств сторон с учетом национальных интересов, а также выработка однозначных и одинаково понятных обеим сторонам формулировок во избежание разных толкований.
Как главный переговорщик по указанному соглашению могу отметить, что для достижения вышеуказанных задач мы активно использовали также неформальные консультации, которые создают предпосылки для дальнейшего прогресса переговоров.
Первый официальный раунд переговоров был посвящен детальному обсуждению видения и структуры нового соглашения. Казахстанская делегация сразу же обозначила свою позицию о неприемлемости включения в соглашение положений о политической реформе. Мы исходили из того, что Казахстан, являясь самостоятельным и состоявшимся государством, прошел свой путь к верховенству закона и демократии. Наша страна активно развивает правовую систему, воспринимая все самое лучшее из международных практик и учитывая национальные интересы.
Принимая во внимание взаимное стремление Казахстана и ЕС разработать документ с наибольшим общим знаменателем, мы достигли договоренности о том, что главными принципами в нашем сотрудничестве в области прав человека и демократии будут открытый и конструктивный политический диалог, транспарентность и соблюдение международных стандартов в области прав человека. В то же время казахстанская сторона предложила дополнить главу по энергетике вопросами сотрудничества в области энергоэффективности и энергосбережения, возобновляемых источников энергии и электроэнергетики.
Надо особо отметить, что с самых первых дней работы над соглашением мы выступили за включение в него положения о сотрудничестве в продвижении к облегчению визового режима для граждан РК и ЕС. Учитывая приоритетность данного вопроса для нашей страны, казахстанские переговорщики неизменно придерживались своей позиции и поднимали данный вопрос на каждом раунде переговоров.
Еще одним приоритетным вопросом для Казахстана является наращивание сотрудничества с Европейским союзом в области исследований и инноваций, которому в соглашении посвящена целая глава. Цели Казахстана в этой сфере на перспективу до 2020 года во многом созвучны с задачами программы ЕС «Горизонт-2020», которая объединяет в себе рамочные программы по научным исследованиям и разработкам, конкурентоспособности и инновациям.
В ходе второго раунда переговорные команды начали работу над текстом проекта соглашения, первоначально разработанного европейской стороной. Делегация РК отметила свое желание закрепить в соглашении формулировку о содействии Казахстану со стороны Европейского союза в присоединении к некоторым конвенциям Совета Европы по борьбе с коррупцией и уголовному судопроизводству.
Основным вопросом, который озвучила тогда казахстанская сторона, стал вопрос о необходимости достижения определенности по такому серьезному вопросу, как формат и характер будущего соглашения. Будет ли оно рамочным, содержащим базовые принципы сотрудничества, в развитие которых в дальнейшем потребуется разработка секторальных соглашений. Или же оно будет всеобъемлющим и комплексным, не требующим дополнений и изменений.
Казахстанская сторона настаивала на своем мнении о том, что оптимизация и сокращение текста соглашения не повлияют на его качественное содержание и не приведут к снижению взаимных амбиций касательно расширения двустороннего сотрудничества между РК и ЕС. В итоге стороны обменялись своими предложениями по внесению изменений в структуру и текст проекта соглашения, обсудили их в ходе неформальных консультаций в мае 2013 года, и переговоры были возвращены в конструктивное русло.
В числе принципиальных вопросов, требующих компромиссного решения, был также вопрос о возможности сближения законодательства сторон. Казахстан смог добиться следующего решения - обозначить в соглашении стремление к регулятивному сближению с ЕС в сферах взаимного интереса и на практике осуществлять эту работу последовательно и поэтапно в соответствии с «дорожными картами», которые могут быть согласованы между Казахстаном и ЕС после подписания нового соглашения.
По итогам 8-го раунда стороны констатировали полное завершение переговоров по всем разделам проекта соглашения. Однако окончательное согласование ключевого раздела «Торговля и предпринимательство», включающего 14 важнейших глав, было закончено чуть позже в связи с его объемностью и сложностью.
Учитывая, что новое соглашение с ЕС вступит в силу после ратификации всеми 28 государствами - членами ЕС, которая может занять несколько лет, мы согласились включить в него положение о временном применении, предусматривающее возможность использования положений, входящих в компетенцию Брюсселя и не регулируемых национальными законодательствами государств-членов, сразу после ратификации соглашения Республикой Казахстан. Кроме того, мы договорились, что в той части, где положения соглашения не охвачены временным применением, будут продолжать применяться соответствующие положения действующего СПС 1995 года до момента вступления в силу нового соглашения.
Оглядываясь назад и анализируя действия казахстанской переговорной команды, которая со всей ответственностью готовилась и проводила каждый раунд переговоров, должен отметить, что с учетом объема разработанного документа и круга охватываемого им вопросов важнейшей задачей для переговорной команды Казахстана было не терять из виду главную перспективу - завязать узы крепкого и надежного долгосрочного сотрудничества с главным торговым и инвестиционным партнером страны, а также создать условия для дальнейшего углубления и расширения сотрудничества с Европейским союзом во всех сферах, представляющих взаимный интерес.
Мы стали первой и пока единственной страной на пространстве СНГ, которая заключила с Европейским союзом соглашение второго поколения и вышла на качественно новый этап диалога с Евросоюзом. Благодаря мудрости и дальновидности нашего Президента, сегодня, в достаточно непростой период, Казахстан приобрел новый инструмент в виде Соглашения о расширенном партнерстве и сотрудничестве с ЕС, который будет способствовать росту экономики страны и повышению благосостояния наших граждан.
