Общий прокурорский надзор. Быть или не быть?
Сергей Сизинцев,
Адвокат Северо-Казахстанской областной коллегии адвокатов
В настоящее время продолжается работа по совершенствованию правоохранительной системы в Казахстане, в этой связи вопрос сохранения в существующем виде института общего надзора со стороны прокуратуры, стал одним из дискуссионных на заседаниях рабочей группы по проработке соответствующих предложений в данном направлении.
Учитывая, что деятельность адвокатуры практически ежедневно пересекается с работой правоохранительных органов, мнение адвокатуры, представленной в виде анализа, подготовленного адвокатом Северо-Казахстанской областной коллегии адвокатов Сергеем Сизинцевым, было озвучено членам рабочей группы.
Негативные последствия сохранения института общего надзора со стороны прокуратуры.
1. Сохранение несоответствия функций прокуратуры, определенных в Законе «О Прокуратуре» и Конституции.
В соответствии с пунктом 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики.
Прокуратура представляет интересы государства в суде, а также в случаях, порядке и в пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование.
Таким образом, Конституция закрепляет исчерпывающий перечень конституционных функций прокуратуры.
В статье 4 Закона «О прокуратуре» данный перечень неоправданно расширен. В частности в подпункте 4) указанной статьи присутствует не предусмотренная Конституцией функция — «осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц и государства».
2. Ведомственный характер регулирования порядка проведения прокурорских проверок.
В соответствии с пунктом 3 статьи 135 Предпринимательского кодекса Республики Казахстан надзор подразделяется на:
1) высший надзор, осуществляемый прокуратурой от имени государства в соответствии с Конституцией Республики Казахстан, Законом Республики Казахстан «О Прокуратуре» и иным законодательством Республики Казахстан;
2) надзор, осуществляемый уполномоченными государственными органами в порядке и на условиях, установленных настоящим Кодексом и иными законами Республики Казахстан.
Предпринимательский кодекс достаточно подробно регламентирует формы, в которых производится надзор за предпринимательской деятельностью со стороны уполномоченных государственных органов, в частности устанавливает единый порядок назначения, проведения, оформления и обжалования проверок. То есть в данном случае отношения регулируются на уровне кодекса, что обеспечивает предпринимателям достаточный уровень гарантий, в том числе и от произвола государственных органов, которые лишаются возможности регулировать данный вопрос своими подзаконными актами
В отличие от этого, высший надзор, осуществляемый прокуратурой, регулируется Законом «О прокуратуре». Данный закон достаточно поверхностно рассматривает вопрос проведения прокурорских проверок. Статья 5 Закона содержит перечень поводов для проведения проверок, а также сроки их проведения и порядок продления. Статьи 6 и 29 Закона содержат перечень полномочий, которые прокурор реализует в ходе проведения проверки. Более детально вопросы проведения прокурорских проверок регулируются нормативными актами Генеральной прокуратуры, например, «Инструкцией по организации прокурорского надзора за применением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в социально-экономической сфере».
Таким образом, налицо различный подход к регулированию отдельных видов надзора. В одном случае надзор регулируется кодексом, а в другом - ведомственным актом, издаваемым самим надзорным органом. Данный подход является пережитком советской традиции нормотворчества.
Принимая во внимание, что надзор и проверки определенным образом ограничивают конституционные права граждан и организаций, регулирование процедуры прокурорских проверок подзаконными актами представляется недопустимым. Указанная процедура должна регламентироваться исключительно законами и должна предусматривать: основания для назначения проверок; порядок и форму их инициирования; этапы проведения проверки; формы оформления результатов проверки и порядок ее обжалования.
3. Невозможность качественного «универсального» надзора за всеми сферами деятельности
Наделение одного государственного органа функцией надзора за законностью сразу во всех сферах выглядит в настоящее время архаичным. Более качественный надзор в специализированных сферах могут и должны производить государственные органы, обладающие соответствующими кадрами и компетенцией. В настоящее время имеет место дублирование функций надзорных органов и прокуратуры с сфере проверок, а зачастую их совместная деятельность по проведению проверки. К примеру, прокуратура, не имея полномочий привлечь нарушителя к административной ответственности, переадресует материал проверки соответствующему надзорному органу.
4. Нарушение принципов равноправия сторон и состязательности при участии прокурора в суде на стороне государства
Участие прокурора в рассмотрении судебных дел, затрагивающих интересы государства, является оправданным только в случае, когда в процессе не участвует соответствующий государственных орган. В противном случае нарушаются принципы состязательности и равноправия сторон. А функция прокуратуры в большинстве случаев заключается в поддержке доводов, приведенных государственным органом.
