Приближаясь к нормативам ОЭСР
Фредерик Женни, председатель Комитета по конкуренции ОЭСР.
Одним из ключевых мероприятий Астанинского экономического форума была сессия «Продвижение конкуренции: новые «правила игры», организованная Комитетом по регулированию естественных монополий и защите конкуренции МНЭ РК при поддержке Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
Сессия была посвящена продвижению конкуренции в условиях экономической турбулентности. На ней речь шла, в частности, о приведении антимонопольного законодательства Казахстана в соответствие со стандартами и принципами стран ОЭСР.
Первый шаг на этом пути в нашей стране уже сделан: в октябре прошлого года были приняты концептуальные изменения в Предпринимательский кодекс РК, в который имплементированы нормы закона о конкуренции. Кроме того, в кодекс включены положения, направленные на либерализацию антимонопольного законодательства. Введенные новшества позволили повысить эффективность рынка, создать благоприятные институциональные и организационные условия для свободной конкуренции, а также сместить акценты с государственного ценового регулирования на рыночное ценообразование.
Второй пакет поправок в законодательство РК по защите конкуренции разработан на базе Обзора ОЭСР, презентованного в октябре 2015 года в Париже на Глобальном форуме по конкуренции ОЭСР. Эти изменения внесены в Парламент, на данный момент сформирована рабочая группа, законопроект находится на стадии активного обсуждения. Изменения предусматривают усиление антимонопольного органа, регламентацию его статуса и порядка работы, а также доработку отдельных норм законодательства в соответствии с рекомендациями, отраженными в Обзоре ОЭСР.
В кулуарах форума мы попросили поделиться точкой зрения одного из спикеров сессии, председателя Комитета по конкуренции ОЭСР Фредерика Женни относительно итогов проведенного ОЭСР экспертного обзора конкурентного законодательства РК.
- Господин Женни, вы уже второй раз участвуете в работе Астанинского экономического форума. Поэтому, прежде всего, хотелось бы узнать ваше мнение о практической значимости АЭФ для Казахстана.
- Я считаю, что Астанинский экономический форум играет выдающуюся роль, поскольку он собирает огромное количество высококвалифицированных специалистов, представителей разных стран, делящихся своим опытом, наработками, мировыми практиками. И Казахстан в этом плане, словно губка, впитывает новейшие практики, передовые достижения, стратегии и прочие инструменты.
Форум, с одной стороны, демонстрирует политическую волю страны к реформам, открытость к прогрессу во всех сферах, а с другой - служит катализатором, дающим импульс к дальнейшему развитию, гораздо более быстрому, нежели это могло бы произойти без него.
- Как бы вы охарактеризовали антимонопольное законодательство нашей страны?
- Казахстанское законодательство в системе антимонопольного регулирования находится в очень динамичном состоянии. Оно постоянно меняется, так как пребывает в таком же транзитном положении, как ваше государство, находящееся в условиях перехода к рыночной экономике. Изменения происходили недавно, они происходят бурно сейчас и предполагаются еще в ближайшие несколько лет.
На мой взгляд, достигнуто очень много позитивного, более того, я рад отметить, что эти нововведения носят реформистский характер, поскольку подталкивают и разработчиков законов, и специалистов антимонопольного ведомства к тому, чтобы они смотрели на многие вещи с практической точки зрения, как рыночные игроки, оценивали, к примеру, почему одни и те же нарушения, предусматривающие жесткое наказание, все еще продолжаются, чем это обосновано с точки зрения рыночной экономики. Закону следует придавать характер менее жесткий, рестриктивный, а более поддерживающий, поощряющий естественную конкуренцию.
- Антимонопольное законодательство в нашей стране в последнее время либерализировано, способствует дерегулированию рынков, что для нашей практики необычно. Насколько эту меру можно назвать адекватной?
- Это вполне адекватная мера. Правительство предпринимает все возможные меры для того, чтобы законодательство, в том числе в антимонопольной сфере, соответствовало текущему положению дел. Поскольку закон о защите предпринимательства и конкуренции существует столько же, сколько и независимое государство Казахстан, - 25 лет, и он не может оставаться статичным. В первые годы он был направлен на демонополизацию, позже - на регулирование ценовых скачков. Поскольку казахстанская экономика на сегодня ориентирована на диверсификацию, то эта мера более чем необходима и более чем естественна.
Но при этом есть особенности, над которыми предстоит много работать. Конечно, замечательно, что есть законодательство, защищающее конкуренцию, стимулирующее дальнейшее развитие предпринимательства. Но разработать документ - это одно, а создать систему, обеспечивающую его четкое, транспарентное, прозрачное выполнение - уже другой аспект. Законодательство - это только начало. А конечная цель - добиться того, чтобы оно заработало эффективно.
Нужно обратить внимание и на такие компоненты, как децентрализация власти, транспарентность, открытость, координация между ведомствами. Необходимо внушать и потребителям, и участникам рынка, что конкуренция имеет свои преимущества. В противном случае на рынке будут выигрывать не наилучшие фирмы, выполняющие свою работу качественно, а те, кто имеет больше власти, денег и в состоянии дать больше «откатов», из-за чего у населения сложится негативное отношение к свободной экономике, свободным рыночным отношениям, деятельности антимонопольных ведомств.
Новый подход научит нас развивать конкуренцию, адаптироваться под лучшие мировые практики, иначе покупателя будут отбивать зарубежные конкуренты, которые смогут предлагать ему лучшее.
И самое главное, у людей должен произойти некий культурный, ментальный сдвиг. Для того чтобы провоцировать эти глубочайшие изменения и вызвать у потребителей доверительное отношение к любым регулирующим структурам, законам, необходима не только эффективная реализация закона, но и, что немаловажно, чтобы закон оказывал стимулирующее воздействие. В советские времена люди привыкли к тому, что государство наказывало, административно-командный стиль отталкивал у них веру в закон. И только тогда, когда люди поверят, что являются частью этой системы, поверят в верховенство закона, в свое желание уважать его не потому, что они боятся, а потому, что им это выгодно, только тогда произойдет этот глубочайший, серьезнейший толчок в сознании.
Поэтому все результаты действий, которые предпринимаются сейчас, будут видны только через определенное количество лет.
- Выходит, что антимонопольная деятельность - это забота не только антимонопольного ведомства, но и глобальный вопрос всего общества…
- Совершенно верно. Для того чтобы начать продвигаться к открытому рынку, нужно отказаться от административно-командного мышления. Конечно, существует законодательная сфера, институциональный орган, тот же антимонопольный комитет, который обязан следить за выполнением этого законодательства. Но самый главный компонент - это сдвиг в головах у людей, которые понимают, что административно-командный метод, который раньше работал, неэффективен и что нужно эти несколько аспектов принимать во внимание, на что уйдет определенное время.
Регуляторный метод государства не должен восприниматься населением и участниками рынка в качестве пастуха с кнутом, потому что государство не имеет права и не должно вмешиваться в свободные рыночные процессы, а должно участвовать только в тех моментах, когда происходит нарушение закрепленных государством норм. Остальные же участники рынка, начиная от поставщиков услуг и товаров, должны понимать, что им необходимо привлекать покупателя всеми возможными способами, быть конкурентными, иметь желание развиваться, отвечать на запросы потребителей. Этот сдвиг в сознании должен произойти у бизнесменов, потребителей, представителей госорганов - у всех участников процесса.
- Недавно антимонопольный орган объявил о своем решении вывести из-под ценового регулирования аэропортовые услуги, мотивируя тем, что аэропорты убыточны, им надо зарабатывать, чтобы развиваться. На что авиакомпании ответили критикой, объяснив тем самым рост цен на авиабилеты и обосновывая, что за рубежом аэропорты регулируются. Как обстоят дела в Европе? Что регулируется, а что в свободном плавании в сфере авиаперевозок?
- В Европе сейчас в этом отношении достигнута либерализация, дерегулирование рынка. Более того, часть аэропортов приватизирована. Это естественный рыночный процесс, когда аэропорт выступает провайдером. И компания, которая, допустим, приватизировала часть услуг аэропорта или весь аэропорт, или его инфраструктуру, будет действовать как рыночный игрок, нежели если этот аэропорт будет находиться под крылом антимонопольного органа. Поэтому в большинстве своем они находятся в свободном плавании в Европе.
Приведу личный пример. Мне приходится часто летать из Парижа в Латинскую Америку. Долгие годы я отказывался отправляться стыковочным рейсом через транзитный аэропорт в Майами. Потому что этот аэропорт имеет неудобную инфраструктуру: пока найдешь свою стойку, блуждая по аэропорту, потеряешь огромное количество времени, рискуешь опоздать на свой рейс. И до последнего времени я пытался отказываться от аэропорта в Майами, выбирая любые стыковочные аэропорты. Но в последнее время здесь, очевидно, озаботились сложившейся обстановкой, авиаперевозчики заметили, что пассажиры избегают летать через этот аэропорт и терпят убытки на этом направлении. Здесь начали совершенствовать свою деятельность, и на сегодня летать через Майами стало не так плохо, как это было прежде, и я поменял свое отношение к этой воздушной гавани.
Ключевую роль играет соотношение цены и качества. Когда государство бесконечно опекает аэропорты, допустим, фиксирует цены, выделяет субсидии, оно разбаловывает его по аналогии с ребенком, у этого аэропорта меньше желания, возможностей, навыков конкурировать с себе подобными предприятиями
В первое время, конечно, замечательно, что субсидии поступают, финансовое положение защищено. Но в долгосрочной перспективе такой аэропорт разучивается конкурировать, находясь в расслабленном состоянии, где нет борьбы за клиента, за свое место под солнцем на рынке, и в конце концов будет «сгибаться». И те же самые авиакомпании, которые только что жаловались, что это убыточно, что растут цены, перестанут приходить к этому несвободному, опекаемому государством аэропорту, будут меньше услуг у него покупать. Вопрос естественности в конкурентной среде порой приводит даже к созданию естественных монополий именно теми, кто являются наилучшими игроками на рынке. В таких случаях аэропорты будут соответствовать по цене, качеству и привлекательности для всех участников рынка, не только для пассажиров.
