Конституционные вопросы законодательного регулирования института собственности местного самоуправления
Габдуалиев Мереке Тлекович,
кандидат юридических наук
Введение
В последние годы достаточно успешно реализовывается Концепция развития местного самоуправления, которая разрабатывалась в 2011 году Министерством экономики и бюджетного планирования. В 2012 году реформу по изменению законодательства о местном государственном управлении и самоуправлении продолжило вначале Министерство регионального развития, а после - Министерство национальной экономики.
В настоящее время на рассмотрении Мажилиса Парламента находится проект Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам развития местного самоуправления»[1].
В рамках данной законодательной инициативы предлагается, в том числе, решение вопроса институционализации собственности местного самоуправления.
Позиция уполномоченного органа
Разработчик закона предлагает путем введения понятия «Аппарат акима города районного значения, поселка, села, сельского округа» наделить этот аппарат полномочием «управлять коммунальным имуществом местного самоуправления».
Как известно, в соответствии с подпунктом 2) пункта 2 статьи 86 Конституции управление коммунальной собственностью относится к ведению «местных исполнительных органов».
«Аппарат акима» не является местным исполнительным органом. В соответствии с подпунктом 4) статьи 1 Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» «местный исполнительный орган (акимат) - коллегиальный исполнительный орган, возглавляемый акимом области, города республиканского значения и столицы, района (города областного значения), осуществляющий в пределах своей компетенции местное государственное управление и самоуправление на соответствующей территории»[2].
Аргументация уполномоченным органом своей позицией тем, что в абзаце 2 пункта 2 статьи 89 Конституции закреплено, что «органам местного самоуправления в соответствии с законом может делегироваться осуществление государственных функций», не состоятельны, поскольку аппарат акима - это государственное учреждение и не является органом местного самоуправления».
Конституционные вопросы институционализации собственности местного самоуправления
В пункте 1 статья 3 Закона «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» указано, что «экономическую и финансовую основу деятельности местного государственного управления и самоуправления составляют:
1) местный бюджет;
2) имущество, закрепленное за коммунальными юридическими лицами;
3) иное имущество, находящееся в коммунальной собственности в соответствии с законодательством Республики Казахстан[3].
Если мы обратимся к Закону Республики Казахстан от 1 марта 2011 года № 413-IV «О государственном имуществе», то увидим, что коммунальное имущество законодатель именует разновидностью государственного имущества (статья 2), управление которым осуществляет административно-территориальная единица Республики Казахстан в лице местных исполнительных органов (пункт 3 статьи 7). Коммунальное имущество разделяется по уровню местного государственного управления на: областное коммунальное имущество и районное коммунальное имущество (пункт 1 статьи 10 Закона РК «О государственном имуществе»)[4].
Между тем, в соответствии со статьей 1 Закона Республики Казахстан от 8 декабря 1993 года «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан», в систему административно-территориального устройства Республики Казахстан входят административно-территориальные единицы: аул (село), поселок, аульный (сельский) округ, район в городе, город, район, область.
Как видим, проблема институционализации муниципальной собственности усугубляется тем, что местное самоуправление должно осуществляться и на уровнях ниже - чем район (город). Вместе с тем, на уровне аула (села), поселка, аульного (сельского) округа, района в городе отсутствует законодательная возможность передачи органам местного самоуправления собственности для осуществления их функций.
По этой причине разработчик законопроекта поддержал идею Института законодательства Республики Казахстан изложить пункт 1 статьи 10 Закона «О государственном имуществе» в следующей редакции:
«1. Коммунальное имущество разделяется по уровню местного государственного управления и самоуправления на областное коммунальное имущество, районное коммунальное имущество и коммунальное имущество местного самоуправления.».
Если же все-таки, предусмотреть на законодательном уровне передачу части коммунальной собственности на уровень аула (села), поселка, аульного (сельского) округа, района в городе, то эта собственность будет оставаться государственной (коммунальной) собственностью, поскольку в Республике Казахстан отсутствует на уровне Конституции понятие муниципальной собственности.
Например, удачной представляется сформулированное в Конституции России положение, что «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» (пункт 2 статьи 8), «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (пункт 1 статьи 130).
Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 2 ноября 2006 года № 540-О сформулировал важную правовую позицию, основанную на интерпретации пункта 2 статьи 8 Конституции, в соответствии с которой закреплен перечень имущества, не препятствует муниципальным образованиям использовать установленные законом способы привлечения денежных средств для формирования доходов местных бюджетов, в том числе иметь имущественные права и получать дотации из иных бюджетов, для решения вопросов местного значения, а также получать субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а потому не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов муниципального имущества, не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, имеющее также целевое назначение[5].
Таким образом, решение вопроса институционализации муниципальной собственности в Республике Казахстан в условиях отсутствия ее прямого закрепления на конституционном уровне видится в возможности развития потенциала Конституции.
Так, согласно пункту 2 статьи 6 Конституции, «собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу. Субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантии их защиты определяются законом». Это положение Конституции означает, что правовой режим собственности, объем и пределы осуществления собственником его правомочий регламентируются законом[6].
Следовательно, на уровне парламентского законотворчества существует возможность выделения в рамках коммунальной собственности (которая является разновидностью государственной собственности) собственности местного самоуправления, которая бы обязывала служить ей «общественному благу» (пункт 2 статьи 6 Конституции), в том числе - благу населения местного сообщества.
Другими словами, развитие института собственности местного самоуправления (муниципальной собственности) в Республике Казахстан видится в рамках государственной собственности, что связано со сложившейся моделью местной власти в стране, когда органы, осуществляющие местное государственное управление и местное самоуправление, совпадают.
Так, в соответствии с Конституцией маслихат является местным представительным органом, через который осуществляется местное государственное управление (статья 85) и местное самоуправление (пункт 2 статьи 89). Согласно статье 1 Закона «О местном государственном управлении и самоуправлении», «местный исполнительный орган (акимат) - коллегиальный исполнительный орган, возглавляемый акимом области, города республиканского значения и столицы, района (города областного значения), осуществляющий в пределах своей компетенции местное государственное управление и самоуправление на соответствующей территории».
Выводы и предложения:
1. В Конституции Республики Казахстан остался не решенным вопрос правового закрепления института собственности местного самоуправления (муниципальной собственности).
2. Развитие института собственности местного самоуправления (муниципальной собственности) в Республике Казахстан видится в рамках государственной собственности, что связано со сложившейся моделью местной власти в стране, когда органы, осуществляющие местное государственное управление и местное самоуправление, совпадают.
3. Считаем неверным решение вопроса институционализации муниципальной собственности через наделение аппарата акима правом управлять коммунальной собственностью местного самоуправления, поскольку данный вопрос в будущем может стать предметом рассмотрения Конституционного Совета Республики Казахстан.
4. Предлагаем в Законе «О местном государственном управлении и самоуправлении» расширить понятие «местный исполнительный орган (акимат)» и подпункт 4) статьи 1 изложить в следующей редакции:
«4) местный исполнительный орган (акимат) - коллегиальный исполнительный орган, возглавляемый акимом области, города республиканского значения и столицы, района (города областного значения), города районного значения, сельского округа, поселка, села Республики Казахстан, не входящего в состав сельского округа, осуществляющий в пределах своей компетенции местное государственное управление и самоуправление на соответствующей территории;».
5. Предлагаем правом управлять коммунальной собственностью местного самоуправления наделить местный исполнительный орган (акимат), исходя из новой редакции данного понятия, что будет соответствовать подпункту 2) пункта 2 статьи 87 Конституции Республики Казахстан.
[2] Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» //ВП РК, 2001 г., № 3; ст. 17.
[3] См.: Там же.
[4] Закон Республики Казахстан от 1 марта 2011 года № 413-IV134 «О государственном имуществе» //ВП РК, 2011 г., № 5 (2582), ст. 42.
[5] См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 г. № 540- О «По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //ВКС РФ. 2007. № 2.
[6] Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 3 ноября 1999 года № 19/2 «Об официальном толковании пункта 2 статьи 6 и подпунктов 1) и 2) пункта 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан» // https://www.constcouncil.kz/
