При применении на практике
М. Зайнулина,
судья суда г. Актобе
Теоретические проблемы, связанные с соотношением международного и национального права, в частности, вопрос о том, является ли национальное право частью одного правопорядка или частью нескольких правовых порядков, существующих независимо друг от друга и нуждающихся в специальном условии для возникновения соответствующих отношений, долгое время являлся предметом дискуссий в зависимости от тех или иных идеологических или политических убеждений.
Сложилось две основные концепции соотношения международного и внутригосударственного права - монизм и дуализм. Первая концепция появилась в начале XIX века и была развита во второй половине XIX - начале XX века. Монистические доктрины основываются на том постулате, что право есть единство и его правомерность происходит от одного общего источника, т.е. данная теория основывается на признании международного и внутреннего права как единой системы права. Монисты провозглашают общим источником права всеобщего правопорядка результат либо национального, либо международного права.
В рамках монизма выделяется два направления: монистическое с приоритетом внутригосударственного права, монистическое с приоритетом международного права.
Приоритет национальных интересов
Первая концепция (умеренный монизм) была впервые предложена в XVIII веке немецким ученым Д. Мозером. Впоследствии, основываясь на учении Гегеля, данная теория была разработана немецкими юристами (С. Вергб, А. Цорн, М. Венцель). Гегель характеризует международное право как внешнегосударственное право, подчеркивая абсолютную неограниченность государства во внешней политике и прямую зависимость международного права от внутреннего права, являющихся единой системой норм, определяемой только государством: «Внешне государственное право происходит из взаимоотношений самостоятельных государств; поэтому то, что есть в нем, в себе и для себя, получает форму долженствования, потому что его действительность зависит от различных суверенных воль». Как известно, данное предположение ученого было разработано в период идей Великой Французской революции, сконцентрированных в Декларации прав человека и гражданина 1789 года.
Как отмечает Е. Абайдельдинов, это «был действительно яркий пример влияния национального права одной страны на формирование национального законодательства других стран, что оказало значительное воздействие также и на появление обычных, а затем и закрепленных в договорах норм международного (межгосударственного) права».
Н. Афоничкина также связывает приоритет внутригосударственного права во взаимодействии международного и внутригосударственного права в эпоху классического международного права со специфичностью «узконациональных интересов отдельных государств и от стремления этих государств противопоставить эти собственные интересы интересам других государств».
Международное право, согласно данной теории, не является сферой обязывающих стандартов и поведения. Это только совокупность положений, временная ценность которых меняется, как только это начинает противоречить интересам влиятельного государства.
Примат международного права
Монизм примата международного права (радикальный монизм) начал свое развитие после Первой мировой войны. Защитником радикального монизма является Г. Кельзен. Сторонниками данной теории вслед за Г. Кельзеном стали Д. Ссель, П. Руссо и др. Все они придерживаются той позиции, что заключительным источником правомерности всего права является норма международного права; правопорядок национального права происходит путем делегирования правопорядка от международного права; все нормы международного права имеют статус верховенства по отношению к национальному праву, вследствие чего национальное право, не соответствующее международному праву, автоматически аннулируется или теряет свою юридическую силу; нормы международного права незамедлительно применяются во внутригосударственном праве.
Утверждая примат международного права, Кельзен отрицает государственный суверенитет. Полномочия государств исполнять юрисдикцию на их территории делегируется международным правом. Государства «компетентны под влиянием общего международного права регулировать в принципе все вопросы, которые могут быть урегулированы в ограниченном порядке в их территориальной сфере; но они сохраняют эту компетенцию только в той степени, в которой международное право непосредственно не регулирует существо отдельного вопроса».
Верховенство международного права не ограничивается только на международном уровне. Оно равнозначно определяет его применение на внутригосударственном уровне. Те правовые нормы, которые не соответствуют международным обязательствам, с самого начала не имеют никакой юридической силы.
М. Сарсембаев, говоря о преимуществе международного права над внутригосударственным, отмечает, что влияние внутригосударственного права на международное право является первичным. Первичность определяется тем, что международное право не создается само по себе, а создается государствами, которые являются инициаторами заключения международных договоров, присоединяются к международным конвенциям. Примат международного права «не навязан государствами», это «продукт согласования воль государств, ими же созданной системы права, в которой находят выражение общечеловеческие ценности, ценности общения всех народов».
Теория дуализма нашла широкое признание в мировой доктрине, и в частности в Советском Союзе. Достаточно распространенным было мнение, что национальное законодательство регулирует отношения внутри государства, а нормы международного права регламентируют отношения между государствами и другими субъектами международного права. Их взаимосвязь не признавалась, и поддерживались труды лишь тех ученых, которые признавали самостоятельность этих двух систем.
Применяются непосредственно
Говоря о применении международного права в Республике Казахстан, необходимо отметить, что Казахстан не придерживается какой-либо концепции соотношения международного и национального права полностью.
Ст. 4.3 Конституции РК содержит норму, согласно которой международные договоры, ратифицированные республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона.
Данная норма представляет особый интерес для науки международного права в отношении соотношения международного и внутригосударственного права Республики Казахстан, в частности, означает ли данная норма признание примата международного права или нет? На наш взгляд, данная норма не утверждает примат международного права. Во-первых, согласно этой же статье (п.п. 1-3) Основным Законом Республики Казахстан в республике являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда. Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории республики. Таким образом, ни одна правовая норма, в том числе вытекающая из международного обязательства, не должна противоречить Конституции. Данная норма указывает на верховенство Конституции над международными договорами.
Во-вторых, как было отмечено, приоритет перед законом имеют только ратифицированные республикой международные договоры, т.е. только те договоры, согласие на обязательность которых дано с разрешения Парламента. Соответственно, те международные договоры и соглашения, которые вступили в силу без участия Парламента, а на основании закона, не обладают приоритетом перед законами. Для ратификации международного договора необходимо принятие соответствующего закона Парламентом республики. При этом применение международных договоров, которые имеют приоритет перед законами республики, не означает отмены действующих законов относительно данной нормы. Те международные договоры, которые не ратифицированы Республикой Казахстан, не обладают приоритетом перед законами. Постановление Конституционного Совета РК от 11 октября 2000 года № 18/2 «Об официальном толковании пункта 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан» поясняет, что все международные договоры, заключенные Казахстаном после принятия Конституции 1995 года, не подлежащие ратификации, должны исполняться в той мере, пока они не входят в противоречие с законами республики. Некоторые международные договоры, заключенные Республикой Казахстан до принятия Конституции 1995 года, обрели приоритет перед законами в силу того, что относились к числу категорий соглашений, приоритет которых предусматривался Конституцией 1993 года. Так, ст. 3 Конституции РК 1993 года позволяла иметь приоритет перед ее законами международно-правовым актам о правах и свободах человека и гражданина, признанных Республикой Казахстан. Эти акты, поскольку они уже признаны Казахстаном, обладают равной юридической силой с международными договорами республики, которые были ратифицированы после принятия Конституции 1995 года.
Только ратифицированные республикой
Ст. 4.3 Конституции РК, согласно которой международные договоры, ратифицированные республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона, не утверждает приоритета международных договоров перед законами Республики Казахстан, т.к. в соответствии с п. 2 и п. 3 этой же статьи, Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие в Республике Казахстан, а также приоритет перед законами имеют только международные договоры, ратифицированные республикой, т.е. получившие одобрение Парламента РК.
К примеру, соблюдение приоритетности правил международного договора в области пенсионного обеспечения перед нормами национального законодательства позволило защитить права пенсионера. Так, С. обратилась в суд с заявлением об оспаривании действий госучреждения, указав, что 22 марта 1992 года она достигла пенсионного возраста. В тот момент она являлась гражданкой Киргизии, где ей была назначена пенсия по возрасту. В Киргизии получала пенсионные выплаты от изначального исчисления с марта 1992 года до сентября 2004 года.
В 2004 году переехала на постоянное место жительства в Казахстан. По новому месту жительства обратилась в Государственный центр по выплате пенсий с заявлением о назначении пенсии. При оформлении пенсионных выплат должностными лицами не приняты во внимание представленные сведения о заработной плате до достижения пенсионного возраста, а были затребованы сведения о заработной плате за любые три года подряд, начиная с 1 января 1995 года. Учитывая, что С. в указанный период уже не работала, так как достигла пенсионного возраста в 1992 году, она не смогла представить требуемые сведения, ввиду чего ей была назначена пенсия в минимальном размере без учета ее стажа и заработка.
С. полагала, что должностные лица неправомерно требовали от нее представления вышеуказанных сведений и назначили пенсию в минимальном размере без учета ее стажа и заработка, вынудив ее пройти процедуру нового назначения пенсии. Тогда как в соответствии со ст.ст. 6 и 7 «Соглашения о гарантии прав граждан государств - участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения» от 13 марта 1992 года этого не требовалось, поскольку подлежало пересмотру не изначальное исчисление пенсии, а ее размер. Просила устранить в полном объеме допущенные нарушения ее прав в части пенсионного обеспечения.
Зыряновский районный суд Восточно-Казахстанской области отказал С. в удовлетворении заявленных требований. Постановлениями апелляционной и кассационной инстанций решение районного суда оставлено без изменения. Дело по ходатайству С. рассмотрела надзорная судебная коллегия Верховного Суда.
Не учли норм Соглашения
Отказывая в удовлетворении требований С. о пересмотре размера пенсии с учетом заработной платы до 1992 года и осуществлении выплаты в полном объеме, начиная с 19 апреля 2005 года, суды мотивировали тем, что С. в связи с прибытием на постоянное место жительства в Казахстан для исчисления пенсии должна была пройти процедуру нового назначения пенсии, предоставить сведения о заработной плате за любые три года подряд, но не ранее 1 января 1995 года. Поскольку таких сведений не было представлено, то пенсионная выплата была исчислена в гарантированном минимальном размере.
Указанные выводы судов нижестоящих инстанций надзорная коллегия Верховного Суда сочла ошибочными, основанными на неправильном толковании норм материального права и не соответствующими установленным по делу обстоятельствам. 13 марта 1992 года правительствами государств - участников СНГ, в том числе Республики Казахстан и Кыргызской Республики, подписано Соглашение в целях защиты прав нетрудоспособных лиц, которые приобрели право на пенсионное обеспечение на их территории или на территории других республик за период их вхождения в СССР и реализуют это право на территории государств - участников Соглашения.
В соответствии со ст. 6 Соглашения назначение пенсий гражданам государств - участников Соглашения производится по месту жительства. Для установления права на пенсию учитывается их трудовой стаж, приобретенный на территории любого из этих государств, а также на территории бывшего СССР за время до вступления в силу настоящего Соглашения. П. 3 данной статьи предусмотрено, что исчисление пенсий производится из заработка (дохода) за период работы, который засчитывается в трудовой стаж. В случае если в государствах - участниках Соглашения введена национальная валюта, размер заработка (дохода) определяется, исходя из официально установленного курса к моменту назначения пенсии.
Согласно ст. 7 Соглашения при переселении пенсионера в пределах государств - участников Соглашения выплата пенсии по прежнему месту жительства прекращается, если пенсия того же вида предусмотрена законодательством государства по новому месту жительства пенсионера. Размер пенсии пересматривается в соответствии с законодательством государства - участника Соглашения по новому месту жительства пенсионера с соблюдением условий, предусмотренных п. 3 ст. 6 Соглашения.
В связи с возникающими вопросами по толкованию норм Соглашения Экономическим судом СНГ, в полномочия которого входит толкование применения положений соглашений, других актов Содружества и его институтов, согласно п. 5 «Положения об Экономическим суде СНГ», утвержденного Соглашением Совета глав государств СНГ от 6 июля 1992 года, 26 марта 2008 года принято решение о толковании применения ст. 7 Соглашения по запросу Исполнительного комитета СНГ.
Указанным решением определено, что в качестве гарантии прав граждан на пенсионное обеспечение в ст. 7 Соглашения закреплены нормы, обеспечивающие сохранение выплаты ранее назначенной пенсии при переезде пенсионера на постоянное место жительства в другое государство, являющееся участником Соглашения. В этом случае пенсионное правоотношение сохраняется, прекращается только выплата пенсии по прежнему месту жительства гражданина. При переезде пенсионера в пределах государств - участников Соглашения имеет место правопреемство на основании международного договора, то есть смена субъекта пенсионного правоотношения одного государства - участника Соглашения другим. Вместе с тем первичные основания назначения пенсии, такие как возраст и трудовой стаж, в государстве нового места жительства пенсионера не изменяются. Статус пенсионера при его переезде на постоянное место жительства из одного государства в другое не изменяется, гражданин сохраняет право на пенсию того же вида, предусмотренную законодательством по новому месту жительства, условия назначения пенсии не пересматриваются.
Надзорная судебная коллегия Верховного Суда признала требования С. обоснованными и подлежащими удовлетворению, поскольку в соответствии с указанными международными нормами она сохранила право на установленное пенсионное обеспечение при переезде на постоянное место жительства в Республику Казахстан, предоставив ответчику пенсионное дело. Ввиду изложенного основания назначения пенсии пересмотру не подлежат, пересмотру подлежит лишь размер пенсии в соответствии с национальным законодательством.
Таким образом, учитывая приоритетность правил международного договора в области пенсионного обеспечения перед нормами национального законодательства, закрепленного в ст. 3 Закона «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан», коллегия указала, что пенсионные права С. подлежат защите и восстановлению в соответствии с приведенными нормами Соглашения.
Надзорная судебная коллегия Верховного Суда также указала, что нижестоящими судами неправильно истолкована ст. 1 Соглашения без учета положений ст.ст. 6 и 7 Соглашения, которые подлежали применению в совокупности. Ссылки судов на Инструкцию «О порядке организации и выплаты пенсионных выплат, государственных социальных пособий из Центра» от 25 марта 2001 года необоснованны. По иерархии нормативных правовых актов Соглашение как международный договор имеет приоритет над Инструкцией, которая является производным, подзаконным нормативным правовым актом. Также неправомерен вывод судов о пропуске заявителем срока исковой давности, так как в соответствии с пп. 1) ст. 187 Гражданского кодекса на заявленные С. требования исковая давность не распространяется.
