Конституционная реформа 2017 года в Казахстане (плюсы, минусы и предложения)
Мухамеджанов Э.Б.,
д.ю.н., профессор
Двадцать пятого января 2017 года глава государства объявил об очередной конституционной реформе. Поправки к Основному закону были подготовлены конституционной комиссией, созданной по инициативе Президента РК.
Сегодня эти поправки вынесены на общественное обсуждение, которое продлится месяц, после чего эти изменения будут направлены на утверждение в Парламент РК.
Является ли данная реформа неожиданной для казахстанского общества?
Думается, что нет. Она была обещана главой государства в ходе своей предвыборной кампании в 2015 году. Поэтому обществом данная конституционная реформа воспринимается, как плановое, а не экстренное (форс-мажорное) мероприятие.
Между тем, в средствах массовой информации и в среде специалистов, разбирающихся в вопросах государственного строительства, содержание конституционной реформы получило неоднозначную оценку. Разброс мнений, в этом вопросе, весьма, широк, от эпохального события до косметического ремонта Конституции [1].
Так, какую оценку дать заявленной реформе?
Сразу следует заявить, что по оценке автора настоящей статьи, реформа носит весьма неоднозначный характер. В ней есть удачные находки, спорные моменты и, к сожалению, малоэффективные предложения.
Из проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» [2] можно заключить, что ключевой целью данной реформы является переход отдельных полномочий президента республики к парламенту и правительству.
Означает ли это, что такое решение следует расценивать, как переход, от президентской к президентско-парламентской форме правления. Однозначно, нет. Президентская форма правления как была, так и остается де-юре. Об этом свидетельствуют положения п.1 статьи 2 Конституции РК.
Так, в п.1 ст.2 Конституции РК идет речь о том, что «Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления», а в п.2 ст. 91 Конституции РК, в редакции вышеназванного проекта Закона РК, закрепляется, что «2. Установленные Конституцией независимость государства, унитарность и территориальная целостность Республики, форма ее правления не могут быть изменены.».
Исходя из этого, следует заключить, что реформаторы, говоря словами политолога А.Чеботарева, предлагают лишь преобразовать действующую политико-властную систему республики таким образом, чтобы все три ее ключевых института - президент, парламент и правительство - были достаточно сильными в реализации своих властных полномочий [3]. Но как этого можно реально добиться (не корректируя форму правления и не внося предложений по совершенствованию порядка избрания Мажилиса Парламента по партийным спискам и путем самовыдвижения и т.д.)? Об этом, к сожалению, в проекте Закона речи не идет.
Здесь следует отметить, что мы не ведем речь об изменении президентской формы правления, но и закрывать возможность ее корректировки, считаем излишним. Думается, что новая редакция пункта 2 ст.91 Конституции РК должна иметь, четкую, конкретную и понятную гражданам формулировку, а именно: «2. Установленные Конституцией независимость, унитарность, территориальная целостность государства и республиканская форма правления не могут быть изменены».
На наш взгляд, данная редакция будет более точной по содержанию, т.к. конкретно определяет элементы незыблемости государства - независимость, унитарность, территориальная целостность и республиканская форма правления.
Касательно последнего элемента - республиканской формы правления, следует пояснить, что в теории права существуют две основные формы правления: республика и монархия. Так, в Казахстане должна быть незыблемой республиканская форма правления, а не президентская форма правления, как вытекает из редакции п.2 ст.91, предложенной разработчиками. Президентская форма правления является всего лишь производной от республиканской формы правления. Иными словами, республиканская форма правления должна быть неизменной, а ее разновидности президентская, парламентская или президентско-парламентская формы правления должны по мере необходимости меняться. Например, как сегодня это происходит в Турции.
На этом основании считаю уместным, чтобы конституционная комиссия более конкретно выразило свое отношение к данной реформе. Для этого надо в п. 1. ст.2 Конституции внести изменение следующего содержания: «Республика Казахстан является унитарным государством с президентско-парламентской формой правления».
Без этого уточнения трудно понять среднестатистическому гражданину, какая у нас форма правления, да, и международному сообществу будет четче видна направленность этой реформы.
Ссылки на то, что связка «президентско-парламентская форма правления» применима лишь в теории права не выдерживает критики, т.к. мы сегодня сами создаем свою историю и законодательство.
Весьма обнадеживает предложение реформаторов, связанное с корректировкой пунктов 1 и 2 статьи 26 Конституции. В частности они предложили данные пункты изложить в следующей редакции:
«1. Каждый может иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество.
2. Право собственности неприкосновенно. Собственность, в том числе право наследования, гарантируется законом. Не допускается принятие законов и иных правовых актов, ограничивающих или лишающих права собственности на имущество, приобретенное законным путем, если иное не предусмотрено Конституцией.».
Необходимость корректировки данных пунктов вызвано в первом случае неточностью действующей редакции пункта 1 ст.26 Конституции РК. Сегодня в нем говориться, что частную собственность и любое законно приобретенное имущество могут иметь граждане Республики Казахстан, что де-юре, нарушает права иностранцев и лиц без гражданства.
Изменение редакции пункта 2 ст. 26 Конституции РК можно объяснить, во-первых, тем, что ранее проведенные легализации имущества и денежных средств, требуют соответствующей государственной защиты и гарантий со стороны государства. Во-вторых, это сигнал мировому сообществу, что собственность в Казахстане неприкосновенна, что откроет дорогу зарубежному капиталу и инвестициям.
Полагаем, что взяв на себя такое обязательство, государство в равной степени будет гарантировать право неприкосновенности собственности как олигарху - инвестору, так и простому гражданину. К сожалению, практика прежних лет свидетельствует о том, что нарушение этого права, со стороны государства, осуществлялась под прикрытием формулировки «в целях государственных нужд».
Кроме того, изменение данной статьи, на наш взгляд, теперь налагает на государство и на действующую власть обязанность, гарантировать мощью своей правоохранительной системы, защиту права собственности и её неприкосновенность. Это значит, что не только суды должны стать бастионом защиты права собственности от любых посягательств на нее, как со стороны преступных элементов, так и со стороны государственных органов, но и органы внутренних дел, должны активизировать работу по предупреждению и раскрытию краж частной собственности граждан.
Говоря иными словами, уточнение редакции данных пунктов в идеале должно повлечь не только корректировку действующего законодательства по вопросам собственности, но и изменение менталитета правоприменителей в этой сфере. Лозунг: «Частная собственность - жизнь для собственника и смерть для государства, попирающего его» [4] должен стать определяющим в работе всех государственных органов и должностных лиц.
Другой момент конституционной реформы, который позитивно нами воспринят, это дополнение пункта 2 ст.91 Конституции РК словом «независимость», а именно, что она (независимость) не может быть изменена.
Данное дополнение, на наш взгляд, дает гарантию того, что суверенитет нашего государства будет защищен на конституционном уровне от любых посягательств со стороны третьих стран, особенно, когда идет речь о создании каких-либо наднациональных органов в рамках, тех или иных, межгосударственных союзов.
В целях экономии словесного материала и логики его изложения можно порекомендовать комиссии по конституционной реформе объединить положения подпунктов 18), 19), 20) статьи 44 Конституции РК в подпункте 5) этой же статьи.
Данное предложение основано на том, что в подпункте 5) идет речь о том, что Президент образует, упраздняет и реорганизует государственные органы, непосредственно подчиненные и подотчетные ему, а в подпунктах 18) - 20) названы органы, которые он формирует.
Считаем необходимым обратить внимание разработчиков на положения пункта 3-1 статьи 41 Конституции РК.
Данная норма наделяет Президента страны правом назначения внеочередных президентских выборов. Дословно этот пункт говорит о следующем: «3-1. Внеочередные президентские выборы назначаются решением Президента Республики и проводятся в порядке и сроки, установленные конституционным законом».
Несмотря на то, что по этому пункту ст. 41 Конституции РК было принято нормативное постановление Конституционного Совета РК от 24 февраля 2015 года, которое определило, что Президент Республики Казахстан имеет исключительное право единолично назначать внеочередные выборы [5].
Считаем, что данная норма требует установления конкретного перечня ситуаций, при наступлении которых Президент страны мог принять решение о внеочередных президентских выборах, а не брал на себя весь груз исторической ответственности при решении этого вопроса. При этом следует иметь в виду, что Президент как гарант Конституции не имеет права на ошибку, которая может создать отрицательный прецедент и пагубно отразиться на принципе верховенства норм Конституции, да, и на имидже самого Президента.
Исходя из этого, считаем, что данную норму лучше исключить или дополнить конкретным перечнем ситуаций, при наступлении которых Президент страны мог принять решение о внеочередных президентских выборах.
В ходе конституционной реформы было бы логичным, на наш взгляд, восстановить положения п. 2 статьи 43 Конституции РК о том, что: «На период своих полномочий Президент Республики приостанавливает свою деятельность в политической партии».
Это продиктовано, во-первых, тем, что происходит рассогласование таких понятий, как: «Лидер нации», «Глава государства» и «Лидер партии».
Если первые два понятия можно соотнести с представлением интересов всего народа, то понятие «Лидер партии» означает представительство, лишь членов партии. Партия, которую сегодня представляет Президент, в силу действующего законодательства, не может представлять интересы всех граждан страны, т.к. есть другие партии и Конституция гарантирует политический плюрализм. Во-вторых, с момента, когда глава государства обозначил свое лидерство в политической партии, в стране остановилось партийное строительство из-за доминирования президентской партии над своими политическими оппонентами. Поэтому, чтобы активизировать партийное строительство, а это надо делать, хотя бы потому, что конституционная реформа предполагает, что Правительство должна формировать партия, победившая на выборах в Мажилис Парламента, Президент, на наш взгляд, должен дистанцироваться от партии. Не имея реальной многопартийности в Парламенте, механизм формирования Правительства будет лишен перспектив.
В-третьих, будучи главой государства и одновременно возглавляя политическую партию, на наш взгляд, возникает другой парадокс. Так, согласно п.2 ст.82 Конституции РК «Председатели и судьи местных и других судов назначаются на должности Президентом Республики по рекомендации Высшего Судебного Совета».
Здесь мы видим проблему в том, что принадлежность главы государства к политической партии перестает быть гарантией принципа независимости судей.
Как это связано с независимостью судей? Прямой связи, может быть, и нет, но опосредовано она существует. По Конституции РК судьи по кадровым вопросам зависимы от Президента РК (имеется ввиду назначение им председателей и судей местных судов, а также представление им в Сенат Парламента кандидатур на вакантные должности судей в Верховный суд РК и др.). Кроме того, в его прерогативу также входит образование и упразднение судов, прекращение полномочий назначенных им судей, лишение их неприкосновенности и др.
Возникает вопрос, такая зависимость судей, не спровоцирует ли у них и соответствующего политического пристрастия при рассмотрении конкретных дел, тем более, когда в стране есть оппозиционные и другие партии. На основании этого, полагаем, что полномочие по формированию судов, целесообразно передать Парламенту, как коллегиальному органу, имеющему в своем составе представителей разных политических партий. Судьи, избранные (назначенные) Парламентом, уже не будут связаны точкой зрения только одного должностного лица, что даст им возможность на более объективную и независимую оценку рассматриваемых ими дел.
На основании изложенного считаем целесообразным, восстановить прежние положения п.2 ст.43 Конституции РК либо внести изменения в п.2 ст.82 Конституции РК, где указать, что: «Председатели и судьи местных и других судов избираются (назначаются) на должности Мажилисом по рекомендации Высшего Судебного Совета.».
Учитывая, что Президент Республики отказался в пользу Парламента от своих законодательных полномочий (пункты 3 и 4 Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан»), то считаем целесообразным, изменить редакцию п.1 ст.49 Конституции РК. В новой редакции этой нормы закрепить, что: «1. Парламент Республики Казахстан является единственным законодательным и высшим представительным органом Республики».
В заключение следует отметить, что вышеизложенные предложения по совершенствованию текста Конституции РК носят субъективный характер, а посему не бесспорны.
Литература:
1. Тулиндинова Ж., пресс-секретарь ЦАИ «Евразийский мониторинг». Конституционная реформа в Казахстане: косметический ремонт или кардинальное преображение? // Интернет ресурс: https://ea-monitor.kz/ekspertnyy-vzglyad/konstitucionnaya-reforma-v-kazahstane-kosmeticheskiy-remont-ili-kardinalnoe-preobrazhenie;
2. См: Распоряжение Президента Республики Казахстан «О всенародном обсуждении проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан»; проект Закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан»// Казахстанская правда. 2017, 26 января;
3. См.: сноску 1;
4. Афоризм Мадей К.;
5. См.: Нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 24 февраля 2015 №2 «Об официальном толковании пункта 3-1 статьи 41 Конституции Республики Казахстан» // Интернет ресурс.
