Конституционные реформы: последовательно и своевременно
Инна Еньшина
10 марта этого года Глава государства подписал Закон «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан». Над поправками в Основной Закон в течение двух месяцев работала специально созданная Рабочая группа по вопросам перераспределения полномочий между ветвями государственной власти, в состав которой вошли руководители госорганов, Верховного Суда, Генеральной прокуратуры, парламентарии и ведущие правоведы страны.
Участие в работе над законопроектом могли принять и рядовые казахстанцы: предложенные экспертами поправки были вынесены на всенародное обсуждение. Подготовленный с учетом всех замечаний и предложений законопроект Главой государства был направлен в Конституционный Совет для проверки на соответствие конституционным ценностям. О работе над данным заключением, актуальности проводимых реформ, а также о сути внесенных в Основной Закон изменений и дополнений наш разговор с членом Конституционного Совета РК, профессором, д.ю.н. Виктором МАЛИНОВСКИМ.
- Виктор Александрович, Законом «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» внесены поправки в ряд статей Основного Закона страны. Поясните, о каких именно изменениях идет речь.
- Прежде всего хочу отметить, что публично подписанный Главой государства Закон явился итогом напряженной работы Президента, членов созданной им Рабочей группы, депутатов Парламента. В эту работу включились и тысячи казахстанцев, принявших участие в обсуждении документа. Предметный и заинтересованный разговор состоялся во всех регионах страны.
По большому счету, в очередной раз мы получили образец президентского формата максимально аккуратной и взвешенной корректировки текста Конституции в сочетании с научностью, широкой народной экспертизой и высокой ответственностью. В итоге первоначальный основной блок перераспределение полномочий между ветвями власти был дополнен точечными положениями об усилении защиты Конституции и конституционных ценностей, о повышении ответственности граждан Казахстана, дополнительных гарантиях исполняемости международных договоров, условий функционирования МФЦА.
По предложениям казахстанцев, в ст. 91 отражена историческая заслуга Первого Президента Елбасы Нурсултана Назарбаева. С другой стороны, по результатам народного обсуждения в прежней редакции оставлена ст. 26 Конституции. Кроме того, парламентариями высказан и включен в текст Закона ряд дополнений.
Казахстанцами одобрена инициатива Главы государства по приведению Конституции в соответствие с запросами дня текущего и требованиями Третьей модернизации Казахстана, одновременно по дальнейшему укреплению общественного согласия, казахстанской идентичности и единства, формированию Нации единого будущего и вхождению Казахстана в 30-ку наиболее развитых стран мира.
Президентом республики, участниками всенародного обсуждения много сказано о необходимой значимости изменения Конституции. Уверен, что и далее будет анализироваться каждая из поправок. Постараюсь кратко выделить только те из них, которые связаны с полномочиями высших госорганов.
Если в 1995 году в конструкции государственной власти основной акцент был сделан на ее единстве, которое гарантирует Президент республики, то в ходе реформ 1998 и особенно 2007 года усилен парламентский компонент президентской формы правления, а Правительство из сферы ведения Президента постепенно все более приближается к Парламенту.
На нынешнем этапе даже такая «святая святых», как структура и персональный состав высшего исполнительного органа, будет обсуждаться депутатским корпусом. Не говоря уже о сложении полномочий Правительства перед вновь избранным Мажилисом, необходимости Премьер-министра докладывать Парламенту об основных направлениях деятельности Правительства и обо всех его важнейших решениях, об окончательности позиции палат Парламента при осуществлении контрольных полномочий.
Лидер нации отказался от ряда полномочий Главы государства по прямому воздействию на Парламент и Правительство, взамен которых получил право по инициированию процедуры последующего конституционного контроля. Это также подтверждает переход нашего государства на более высокий уровень демократии и верховенства права.
Мне думается, что обновление компетенции Президента, Парламента, Правительства и Конституционного Совета есть не что иное, как выражение огромного доверия Лидера нации к государственным органам, набравшим необходимый опыт эффективной и слаженной работы за более чем 20-летие действия Конституции страны. В свою очередь, оно основывается на видении современного состояния казахстанского гражданского общества, его партийной системы, деятельности НПО, общественных советов при госорганах, Ассамблеи народа Казахстана, Национальной палаты предпринимателей «Атамекен», местного самоуправления, судейского сообщества, уже состоявшегося смещения акцентов в государственных и общественных началах управления страной. Не случайно, пока Мажилис не стал устойчиво трехпартийным, внедрять новые механизмы взаимоотношений между Парламентом и Правительством было бы не только нецелесообразно, но и невозможно.
Как видим, поправки в Конституцию стимулируют партии, а через них и само общество, всех граждан к переходу к новой организации жизни страны. От режима «ручного управления», при котором Глава государства подстраховывал всех и вся и брал ответственность на себя, произошел переход к современному механизму функционирования по естественным и конституционным правилам саморегулирования. Безусловно, при сохранении за Президентом функций стратегического координатора, гаранта Конституции и политического арбитра.
Следует еще раз отметить, что нынешний Закон есть плод совместных усилий государства и общества, Президента и Парламента. И это принципиально важно.
- Какая работа проделана Конституционным Советом в ходе подготовки заключения по обращению Президента Казахстана на предмет соответствия проекта закона конституционным ценностям и основополагающим принципам Конституции? Проводились ли консультации с заинтересованными ведомствами в рамках подготовки данного заключения?
- П. 3 ст. 26 Конституционного закона «О Конституционном совете Республики Казахстан» предусмотрено, что по принятому к производству обращению член Конституционного Совета обязан подготовить материалы к рассмотрению на заседании. Для этого он определяет участников конституционного производства, разъясняет им их права и обязанности; истребует необходимые документы и иную информацию; запрашивает мнения госорганов, экспертов-ученых, практиков; готовит проект решения Конституционного Совета и проводит иные действия.
Практика конституционного производства включает проверку данного Закона как с позиции содержания, так и безусловного соблюдения всех процедурных требований. А по содержанию сам Закон полностью соответствует Конституции, в том числе установленным ею ценностям и основополагающим принципам деятельности, форме правления республики. Аргументация Совета приведена в тексте нормативного постановления.
Как и во всех других случаях, мы запрашивали мнения всех заинтересованных госорганов, перечень которых определен предметом обращения. По рассматриваемому делу это были Правительство, интересы которого в производстве представляло Министерство юстиции, Сенат и Мажилис Парламента, Комитет национальной безопасности, Министерство внутренних дел, Верховный Суд, Генеральная прокуратура и Уполномоченный по правам человека.
Наряду с представлением письменного заключения заранее, уже в заседании каждый из руководителей или первых заместителей руководителей госорганов не только озвучивал это мнение, но и давал дополнительные пояснения, отвечал на вопросы членов Конституционного Совета и участников.
Учитывая особую значимость и актуальность поставленных Главой государства вопросов, также участие в заседании приняли министр по делам религий и гражданского общества и представитель Администрации Президента РК - зав. государственно-правовым отделом Администрации Президента. Как видите, позиции госорганов были представлены на весьма солидном уровне.
Было принято во внимание и мнение третьего сектора. Непосредственно в заседании приняла участие директор ОЮЛ «Ассоциация центров исследования религий», член Ассамблеи народа Казахстана Ю. Денисенко, а письменное заключение в наш адрес направили эксперты РОО «Юристы - за справедливые выборы».
- Правоприменительная практика каких зарубежных стран и в какой части проанализирована в рамках подготовки заключения?
- Отвечая на этот вопрос, хочу отметить, что по каждому делу Конституционный Совет непременно исследует как опыт конституционного регулирования, так и правоприменительную практику зарубежных стран, документы международных организаций. Все члены Совета специалисты в своих секторах конституционного права. Персональными знаниями мы взаимодополняем друг друга, что идет на пользу общему делу. Ссылки на международный опыт присутствуют в заключениях госорганов. И, конечно, нормативные постановления Конституционного Совета, будучи актами официального толкования Конституции, имеют солидную доктринальную основу. В этом нам немало помогают коллеги из научной и педагогической сфер юриспруденции.
По данному делу экспертами были назначены профессора юридического факультета ЕНУ им. Л.Н. Гумилева Ж. Бусурманов и Е. Абайдельдинов, профессор Евразийской юридической академии им. Д.А. Кунаева Э. Дуйсенов; профессора Института «Сорбонна-Казахстан» КазНПУ им. Абая, академик НАК РК С. Сабикенов и зав. кафедрой международного права этого же Института А. Сабитова. Все эксперты прекрасно справились с поставленной задачей.
Как обычно, мы обращались с просьбой к вузам высказать свое мнение ЕНУ им. Л.Н. Гумилева, КазНУ им. альФараби, АО «Университет КАЗГЮУ» и тоже получили весьма насыщенные аргументами заключения.
Ученые-международники дали подробные выкладки относительно регулирования международными актами и конституциями зарубежных стран процедур исполнения международных договоров и актов международных организаций, правовой регламентации и функционирования международных финансовых центров, оснований и процедур лишения гражданства. Теоретики и конституционалисты осветили пути преобразования президентских республик в полупрезидентские и направления усиления роли парламентов зарубежных стран, конкретные схемы распределения полномочий в условиях тех или иных форм правления с учетом страновых особенностей и по другим предметам обращения.
Нелишне напомнить и о том, что в нашем распоряжении были требуемые документы ООН и Комиссии за демократию через право Совета Европы (Венецианская комиссия), многочисленные статьи отечественных и зарубежных авторов. К слову, по подборкам публикаций стал очевиден большой интерес к нашей конституционной реформе.
Отдельно стоит остановиться и на том, что Глава государства высказал Конституционному Совету пожелание рассмотреть обращение в неотложном порядке. Подготовка дела - от принятия к производству и до вынесения решения - заняла четыре дня. В связи с этим мог возникнуть вопрос, не повлияло ли это на качество решения. Хочу развеять эти опасения: оснований для беспокойства нет. Качество было обеспечено в полном объеме. Выполнены все требования конституционного закона. За действиями Рабочей группы и рассмотрением проекта закона в Парламенте страна следила очень внимательно. Большинство разрешенных реформой вопросов было на слуху специалистов и на протяжении довольно длительного времени обсуждалось сообществом правоведов. Что касается обеспечения процесса, то этим занимались наши коллеги из аппарата Совета. В общем, все задействованные в работе над законопроектом эксперты проявили высокую ответственность, понимание и профессионализм.
- Как в целом вы могли бы оценить своевременность и актуальность проводимой в настоящее время конституционной реформы?
- С позиции своевременности - это очередной последовательный этап в развитии нашего общества и государства. Он следует за реформами 1998 и 2007 годов. Если в 1998 году произошла определенная проба сил по укреплению роли Парламента, то в 2007 году - глубокая реформа политической системы, включая партийный состав депутатского корпуса. И вот теперь, после почти десяти лет работы трехпартийного Мажилиса Елбасы пошел на масштабное перераспределение полномочий между ветвями власти, повышение самостоятельности и ответственности Парламента и Правительства. На долгие годы стратегической актуальностью определены и другие изменения Конституции.
Представляется весьма показательным, что по настоящему Закону буквально на днях дала свое положительное заключение Венецианская комиссия. В нем особо отмечены именно последовательность и логика конституционной реформы.
Теперь, после подписания Главой государства Закона и опубликования Указа Президента «О комплексе мер по реализации Закона Республики Казахстан от 10 марта 2017 года «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан», ситуация перешла в практическую плоскость, ежедневную работу конкретных госорганов. Необходимо, чтобы каждый прочувствовал свою роль в этом историческом процессе, понял, какой груз ответственности на его плечах, и действовал соответствующим образом. К этому призывает и подает личный пример Глава государства.
