Участие адвокатуры в законопроектной работе
Лейла Рамазанова, адвокат,
Алматинская городская коллегия адвокатов
Участие института адвокатуры в законопроектной работе является обязанностью, а не правом или капризом отдельных адвокатов.
Каждый юрист должен участвовать в обсуждении проектов законов и других нормативно-правовых актов, непосредственно затрагивающих права и свободы человека, а также способы их реализации. Это участие должно быть гарантированным и начинаться с момента появления первой редакции проекта закона, и что немаловажно, заканчиваться принятием государством в лице государственных органов хотя бы части предложений, предлагаемых адвокатурой.
Данная важная роль любого юриста в обеспечении развития уважения прав человека и основных свобод человека возложена, в первую очередь, в связи с существованием Основных принципов, касающихся роли юристов, принятых на 8 Конгрессе Организации Объединённых Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями Гавана, Куба, 27 августа — 7 сентября 1990 года (далее по тексту «Основные принципы юристов»).
13 пункт Основных принципов юристов гласит:
«По отношению к своим клиентам юристы выполняют следующие функции:
1. a) консультирование клиентов в отношении их юридических прав и обязанностей и работы правовой системы в той мере, в какой это касается юридических прав и обязанностей клиентов;
2. b) оказание клиентам помощи любыми доступными средствами и принятие законодательных мер для защиты их или их интересов;
3. c) оказание, в случае необходимости, помощи клиентам в судах, трибуналах или административных органах.
14 пункт Основных принципов обязывает каждого юриста при осуществлении защиты прав своих клиентов и отстаивания интересов правосудия, содействовать защите прав человека и основных свобод, признанных национальным и международным правом, и во всех случаях действовать независимо и добросовестно в соответствии с законом и признанными нормами и профессиональной этикой юриста».
Мы должны строго соблюдать интересы своих доверителей.
Основные принципы юристов предусматривают гарантии в отношении выполнения юристами своих обязанностей.
И согласно пункта 16 Принципов юристов именно Правительства обеспечивают, чтобы юристы:
а) могли выполнять все свои профессиональные обязанности в обстановке, свободной от угроз, препятствий, запугивания или неоправданного вмешательства;
1. b) могли совершать поездки и беспрепятственно консультироваться со своими клиентами внутри страны и за ее пределами;
с) не подвергались судебному преследованию и судебным, административным, экономическим или другим санкциям за любые действия, совершенные в соответствии с признанными профессиональными обязанностями, нормами и этикой, а также угрозам такого преследования и санкций.
Юристы и другие граждане, как следует из пункта 23 Основных принципов юристов, имеют право на свободу выражения мнения, убеждений и собраний. В частности, они имеют право принимать участие в общественных дискуссиях по вопросам, касающимся права, отправления правосудия и поощрения и защиты прав человека.
В соответствии с подпунктом 11) пункта 2 статьи 33-5 Закона Республики Казахстан «Об адвокатской деятельности» от 05 декабря 1997 года, Республиканская коллегия адвокатов участвует в проведении экспертиз проектов нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к адвокатской деятельности, в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Республики Казахстан.
Адвокаты, каждый день представляющие интересы и осуществляющие защиту прав и свобод граждан сталкиваются с существующими в наших правоохранительных и судебных органах проблемами.
Именно адвокаты могут сказать, как тяжело работать с теми или иными нововведениями и какие из предлагаемых изменений действующего законодательства могут вызвать существенное и массовое нарушение прав и свобод человека, более того, привести к настоящей трагедии. Ведь Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы.
Что же происходит на практике.
Общеизвестна процедура принятия законов, начиная с законодательной инициативы, экспертизы каждого проекта закона, последовательности рассмотрения этих вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате. Исключительная роль Мажилиса в принятии к рассмотрению вынесенных в Парламент проектов конституционных законов и законов и рассмотрение этих проектов. Необходимость одобрения большинства голосов от общего числа депутатов Мажилиса, передача законопроекта в Сенат, где каждый законопроект должен рассматриваться в течение не более 60 дней со дня получения Сенатом проекта. Принятие большинством голосов от общего числа депутатов Сената проекта и становление закона. Но не торопимся ли мы когда проекты законов принимаются скопом, когда в борьбе с терроризмом можно легко забыть о некоторых правах и свободах человека и «потерять наших граждан», путем лишения их гражданства, а также физически, когда кто-то пытается зарегистрироваться по месту своего жительства.
Законодательство Республики Казахстан не стабильное, у нас постоянно принимаются новые законы, изменения и дополнения. Причем инициаторами этих проектов законов выступают государственные органы, складывается такое впечатление, что отдельные государственные органы предлагают то, с чем им удобнее жить и работать. Огромное количество инструкций и приказов имеет гриф «для служебного пользования». Внутренние приказы, инструкции и распоряжения для государственных служащих имеют приоритетное значение.
В каких же формах адвокатура в настоящее время участвует в законопроектной работе?
— Участие в обсуждении проектов концепций и проектов законов на портале «Открытые НПА».
— Участие в заседаниях Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности.
— Направление предложений и замечаний на поступающие проекты концепций законов и проекты законов, проекты Нормативных постановлений Верховного Суда.
— Участие в рабочих группах в Парламенте по некоторым законопроектам.
Среди последних примеров такой работы:
— Предложения по изменениям в Конституцию;
— Предложения по изменениям в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы.
С какими проблемами адвокатам приходится сталкиваться при участии адвокатов в законопроектной работе?
— не во все рабочие группы по проектам, затрагивающим адвокатуру, включаются адвокаты;
— для подготовки предложений даются сжатые сроки, которые исчисляются считанными часами и, как правило, двумя днями;
— направленные предложения не принимаются во внимание;
— процедура, установленная Правилами организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан, и последовательность этапов не соблюдаются;
— формально адвокатура участвует в законотворчестве только на стадии обсуждения и участия в рабочих группах. Данная работа требует высокой квалификации исполнителей и, соответственно, оплаты. Необходимо формирование экспертной группы из числа адвокатов и поиск источников финансирования данной деятельности (мы здесь не имеем в виду финансирование из бюджета).
Одни из последних примеров:
— предложения адвокатов в Конституцию, уголовное и уголовно-процессуальное законодательство не приняты.
— не продумана форма дискуссий (сначала подряд выступают представители государственных учреждений, затем предоставляется максимум 30 минут на обсуждение и постановку вопросов после всех выступлений), адвокатов не приглашают на обсуждение либо предоставляют возможность выступить в конце мероприятия, когда некоторые из представителей государственных учреждений уже покинули мероприятие или по темам, которые менее актуальны.
— вопиющий случай: адвоката….. попросили покинуть пленарное заседание в Верховном Суде, пояснив, что на остальные вопросы он не был приглашен.
Есть и положительные моменты:
— мы можем говорить и нас слышат, публикуют в средствах массовой информации;
— на постоянной основе осуществляется взаимодействие с Министерством Юстиции Республики Казахстан, здесь адвокаты участвуют в обсуждениях на стадии решения вопросов о необходимости изменений,
Участие Республиканской коллегии адвокатов в экспертизе нормативно-правовых актов предусмотрено пп. 11) п. 2 ст. 33-5 Закона «Об адвокатской деятельности».
В соответствии со статьей 14 Закона Республики Казахстан от 24 марта 1998 года № 213-I «О нормативных правовых актах», по проектам нормативных правовых актов Министерство юстиции Республики Казахстан проводит юридическую экспертизу, если эти акты имеют общеобязательное значение, касаются прав и свобод граждан или регулируют предпринимательскую деятельность.
Действует Постановление Бюро Мажилиса Парламента Республики Казахстан от 27.01.2003 года № 1741-II БМ «О Положении о порядке проведения научной экспертизы проектов законодательных актов».
Согласно статье 22 Закона Казахстана «О нормативных правовых актах» по проектам нормативных правовых актов может проводиться научная экспертиза (правовая, лингвистическая, экологическая, финансовая и другая) в зависимости от правоотношений, регулируемых данными актами. По проектам нормативных правовых актов, вносимых на рассмотрение Парламента Республики Казахстан, проведение научной экспертизы в зависимости от регулируемых ими правоотношений обязательно, за исключением случаев внесения проектов законодательных актов в порядке законодательной инициативы Президента Республики Казахстан, когда научная экспертиза может не проводиться.
Экспертиза проводится для:
1) оценки качества, обоснованности, своевременности, правомерности проекта, соблюдения в проекте закрепленных Конституцией Республики Казахстан прав человека и гражданина;
2) определения возможной эффективности нормативного правового акта;
3) выявления возможных отрицательных последствий принятия проекта в качестве нормативного правового акта.
Необходимо учитывать, что нормативно-правовые акты, относящиеся к адвокатской деятельности, это не только Закон «Об адвокатской деятельности», но и Гражданский кодекс, Гражданский процессуальный кодекс, Уголовный, Уголовно-процессуальный и Уголовно-исполнительный кодексы, масса других законов, к экспертизе которых адвокаты никогда не привлекались, что является нарушением закона. В связи с чем, предлагаем эти упущения немедленно устранить и для реализации предусмотренной законом функции независимой правовой экспертизы проектов правовых актов приглашать в составы экспертной группы из числа адвокатов (статья 23).
Почему наши замечания и предложения могут быть ценны для государства? Потому что мы — практики и знаем, как та или иная норма применяется в жизни.
Наши планы в сфере законопроектной деятельности.
Президиум РКА принял решение, утвердив Программу повышения качества юридической помощи. Адвокаты будут осуществлять независимую правовую экспертизу проектов правовых актов. Будет сформирована экспертная группа из числа адвокатов. Надеемся, что такая деятельность найдет точки соприкосновения с деятельностью других участников законотворческого процесса.
