Деньги счет любят. Особенно - бюджетные
Алия Канафина
На совместном заседании палат Парламента утверждены отчеты Правительства и Счетного комитета об исполнении республиканского бюджета за 2016 год.
Об основных проблемах, выявленных в ходе аудиторских мероприятий, уровне финансовой дисциплины бюджетополучателей и мерах, принимаемых для ее повышения, «Казахстанской правде» рассказал председатель Счетного комитета Нурмухамбет Абдибеков.
- Нурмухамбет Канапиевич, на каких основных проблемах исполнения республиканского бюджета вы акцентировали внимание депутатов?
- Прежде всего отмечу, что выводы Счетного комитета об исполнении республиканского бюджета за отчетный период были конструктивно восприняты Правительством и весьма продуктивно обсуждались в стенах Парламента. В целом Кабинетом министров проделана большая целенаправленная работа по исполнению бюджета, достигнуты его уточненные плановые параметры. Но есть и определенные недостатки, проблемные вопросы, нарушения, о которых я докладывал депутатам.
К примеру, в вопросах осуществления налогового и таможенного администрирования. По нашему мнению, имеются значительные резервы для увеличения доходной части бюджета.
Необходимо упростить налоговое и таможенное законодательство, исключить нормы, позволяющие по своему усмотрению применять отдельные меры администрирования. Помимо снижения рисков роста доли ненаблюдаемой экономики это создаст благоприятный климат для привлечения иностранных инвестиций.
Кроме того, необходимы модернизация используемых в налоговом и таможенном администрировании информационных систем, их интеграционное взаимодействие с приграничными государствами. Это повысит прозрачность товарооборота и минимизирует уход от обложения вывозными таможенными пошлинами.
Актуальной остается проблема неосвоения бюджетных средств, их неэффективного использования. В 2016 году сумма неис-пользованных средств составила 36 миллиардов тенге.
Сложилась устойчивая практика недостижения отдельных показателей прямых и конечных результатов при полном освоении бюджетных средств. Вместо своевременной и качественной реализации программные документы ставятся на утрату до окончания срока их завершения, в том числе при возникновении угрозы срыва исполнения.
Есть нарекания у Счетного комитета и к регионам. В отчетном периоде мы охватили Алматинскую, Костанайскую, Кызылординскую, Южно-Казахстанскую области и город Астану. Установлено межрегиональное различие в темпах их экономического развития, основных показателях по доходам населения, бюджетной обеспеченности, налоговым поступлениям, по уровню безработицы. К примеру, самыми низкодоходными регионами на душу населения являются Южно-Казахстанская и Жамбылская области.
Ряд проблем выявлен в деятельности субъектов квазигосударственного сектора, одна из них - недостижение должного уровня экономической и социальной отдачи бюджетных средств, вложенных в уставный капитал.
- Каковы причины нарушений: желание нажиться, халатность исполнителей или что-то другое?..
- Имеется комплекс причин, как системных, так и индивидуальных. В первую очередь нарушения допускаются из-за некачественного планирования бюджетных средств, отсутствия увязки объемов расходуемых средств и запланированных результатов, их несоответствия целям и задачам программных документов.
Несколько размыта ответственность участников бюджетного процесса, особенно в вопросах межбюджетных отношений. Не проводится работа над ошибками, положительный опыт успешной реализации стратегических задач не всегда обобщается и распространяется. Требуют совершенствования и механизмы координации и межведомственного взаимодействия при реализации программ.
Конечно, присутствует и человеческий фактор. Так, зачастую нарушения допускаются из-за недостаточной квалификации работников финансовой и юридической служб, небрежного отношения к своим обязанностям, отсутствия контроля.
- Из отчета Счетного комитета следует, что объем выявленных нарушений за 2016 год сложился ниже уровня прошлого года. Чем это объясняется? Стали меньше нарушать или снизилась выявляемость?
- Да, по сравнению с 2015 годом объем выявленных нарушений несколько снижен. Это связано с несколькими факторами.
Во-первых, в соответствии с Законом «О государственном аудите и финансовом контроле» с 2016 года изменилась методология учета выявленных нарушений: к финансовым нарушениям относятся лишь подлежащие возмещению в бюджет либо восстановлению путем выполнения работ, оказания услуг или по бухгалтерскому учету. Может показаться, что статистика говорит не в нашу пользу, однако я считаю, что такой принцип классификации нарушений позволил показать реальную картину состояния финансовой дисциплины в стране.
Во-вторых, объем нарушений снизился благодаря изменениям законодательства о государственных закупках, минимизировавшим человеческий фактор при принятии решений и систематизировавшим отдельные элементы формирования закупочных цен. Здесь есть и определенная заслуга Счетного комитета, поскольку поднимаемые нами проблемные вопросы в этой сфере были услышаны Правительством, что в итоге привело к положительной динамике рационального использования бюджетных средств.
В-третьих, с внедрением государственного аудита мы все больше отходим от констатации фактов нарушений и переходим к их профилактике, то есть проводим глубокий анализ причин возникновения нарушений и недостатков. Это требует дополнительных временных, человеческих ресурсов и соответственно способствует сокращению количества проверяемых объектов.
В то же время следует учесть, что и Правительство, и местные исполнительные органы принимают меры по повышению эффективности использования бюджетных ресурсов, учитывают допущенные ранее недочеты.
- Вы упомянули некачественную реализацию стратегичес-ких и программных документов. Что рекомендовал Счетный комитет для улучшения ситуации в данном вопросе?
- Необходимо улучшение качества планирования бюджетных программ, повышение ответственности руководителей и должностных лиц за недостижение результатов, в том числе на местном уровне.
Поэтому в своем отчете мы рекомендовали Правительству пересмотреть подходы к оценке реализации республиканскими администраторами бюджетных программ через призму фактичес-кого достижения показателей на местном уровне. То есть спрос должен быть за каждый тенге.
- Бытует мнение, что, несмотря на выявление Счетным комитетом значительных сумм финансовых и иных нарушений, результаты аудиторских мероприятий остаются лишь на бумаге, уголовные дела не возбуждаются.
- Я не стал бы так категорично заявлять. Мы передаем материалы в правоохранительные и иные органы, если усматриваем признаки уголовных или административных правонарушений в действиях должностных лиц объекта аудита.
Так, за последние три года в правоохранительные органы для принятия процессуальных решений Счетным комитетом были переданы 89 материалов, из них по 71 начато досудебное расследование. Таким образом, по 80% случаев уполномоченные органы согласились с наличием в действиях объектов аудита признаков уголовных правонарушений. Однако по итогам рассмотрения по 61 материалу уголовные дела были прекращены, остальные находятся в производстве либо приостановлены, по 1 материалу виновное лицо осуждено на 2 года 4 месяца с конфискацией имущества.
Рассмотрение дел после передачи уже не наша компетенция. Наша задача как высшего органа государственного аудита - не только выявить нарушения, но и определить их причины, сделать анализ и дать рекомендации по профилактике. Мы переходим на международные стандарты, а их цель - не наказать и уличить, а помочь объекту аудита разобраться в упущениях и исправить ситуацию. Да, мы мониторим рассмотрение наших материалов соответствующими компетентными органами, однако вмешиваться в процесс принятия решений права не имеем.
Что касается административных правонарушений, то, к примеру, за 2016 год к административной ответственности по нашим материалам привлечены 66 должностных и 7 юридических лиц. Общая сумма наложенных штрафов составила 19 миллионов тенге.
- Множество нарушений выявлено ведомством в регионах. Отмечались и системные проблемы, к примеру, диспропорции в их развитии. Что еще показали аудиторские мероприятия на местах?
- Прежде всего они выявили низкую эффективность реализации отдельных инвестиционных проектов, недостижение показателей результатов соглашений по целевым трансфертам, систематические нарушения в сфере строительной деятельности и государственных закупок, факты строительства объектов без учета потребности. Зачастую это приводит к срыву сроков сдачи значимых объектов в эксплуатацию, в том числе социальных, их затягиванию, увеличению стоимости проектов.
На наш взгляд, это происходит в том числе из-за слабого контроля со стороны администраторов бюджетных программ за освоением выделенных целевых трансфертов в регионах и достижением показателей результатов соглашений.
- Можете привести примеры?
- В Астане, например, более 9 лет продолжается реализация проекта «Строительство городской автомагистрали, проходящей по улицам Угольной, № 14, № 12 и Бейсековой». В Алматинской области более 4 лет осуществляется строительство магистрального газопровода Алматы - Талдыкорган, стоимость которого с учетом корректировки в 2016 году возросла с 19,9 миллиарда до 21,7 миллиарда тенге, а продолжительность строительства увеличилась с 16 до 53 месяцев.
Или, к примеру, в Южно-Казахстанской области в селах Достык и Жыланбузган Толебийского района вместо двух пришедших в негодность средних школ на 509 и 390 мест построили две новые на 300 мест каждая, в которых фактически обучаются около 1 300 человек. То есть вопрос перегруженности школ практически не решен.
- Обсуждение нарушений, допускаемых субъектами квазигосударственного сектора, всегда вызывает большой общественный резонанс. В текущем году особую критику депутатов вызвал вопрос неосвоения институтами развития значительных объемов бюджетных средств. Что предлагает Счетный комитет для решения этой проблемы?
- Действительно, увеличение и пополнение уставных капиталов субъектов квазигосударственного сектора осуществляются сейчас без учета этапности реализации проектов, что приводит к накоплению бюджетных средств на контрольных счетах наличности в течение нескольких лет.
Эти вопросы Счетный комитет поднимает не один год. Однако порочная практика продолжается: при наличии остатков на счетах казначейства субъектам квазигосударственного сектора направляются бюджетные средства. По нашему мнению, настало время в корне пересмотреть механизм таких «государственных вливаний».
Выделение средств республиканского бюджета на увеличение уставного капитала следует прекратить, к примеру, заменив льготным бюджетным кредитованием. Тогда у юридических лиц с участием государства повысится ответственность за целевое использование финансов, поскольку они будут представляться на возвратной и платной основе.
Кроме того, мы считаем, что бюджетные средства, не используемые по назначению и не работающие на экономику страны, следует возвращать в бюджет. Для этого нужно регламентировать соответствующий механизм возврата.
- Как исправить ситуацию? Что предлагает Счетный комитет для повышения финансовой дисциплины в стране?
- Несмотря на перечисленные мною отдельные проблемы исполнения республиканского бюджета за 2016 год, хочу отметить, что мы с Правительством продвинулись вперед в совместной работе. Наши отношения носят конструктивный характер и направлены на усиление бюджетной политики и повышение финансовой дисциплины.
По результатам оценки исполнения республиканского бюджета и аудиторских мероприятий за 2016 год Счетным комитетом выработаны рекомендации Правительству. Они направлены на совершенствование нормативной правовой базы, улучшение организации деятельности объектов аудита и повышение эффективности использования бюджетных средств. К примеру, в целях недопущения их неосвоения, неэффективного использования предлагается усилить ответственность соответствующих руководителей.
Зачастую нарушения допускаются из-за несовершенства законов, имеющихся в них пробелов. И здесь тоже большое поле деятельности.
