Принудительное саморегулирование
31 августа 2017 года на официальном интернет-ресурсе Министерства юстиции РК (https://www.adilet.gov.kz) была опубликована концепция проекта Закона РК «О юридической помощи», согласно которой существенным образом предлагается изменить рынок юридических услуг в Республике Казахстан и реформировать институт адвокатуры.
В настоящее время разрабатывается и активно обсуждается в профессиональной среде уже не только концепция, но и проект Закона РК «Об адвокатской деятельности и юридической помощи», призванный заменить действующий в настоящее время Закон РК «Об адвокатской деятельности» и ввести саморегулирование деятельности частнопрактикующих юристов.
Данный законопроект получил массовые негативные отзывы, как от адвокатов, так и от юристов, оказывающих юридические услуги в качестве предпринимательской деятельности. Текст законопроекта был размещен на сайте Республиканской коллегии адвокатов, при этом на сайте Министерства юстиции РК размещена только концепция, без самого законопроекта.
Недовольство адвокатов вызвано в первую очередь перспективой отмены действующего Закона РК «Об адвокатской деятельности» 1997 года и созданием дисциплинарных комиссий для адвокатов с участием представителей государственных органов, что можно расценить как вмешательство государства в адвокатскую деятельность.
Кроме того, многие адвокаты возмущены предложением отменить вступительные взносы в коллегию и ввести обязательное страхование ответственности адвокатов.
Примечательно, что в состав рабочей группы по законопроекту, насколько известно, включены представители адвокатуры, государственных органов и общественного объединения «Kazakhstan Bar Association». Частнопрактикующие юристы к разработке законопроекта привлечены не были, хотя, более радикально законопроект затрагивает деятельность именно частнопрактикующих юристов, а не международных и нескольких казахстанских юридических фирм, интересы которых представляет KazBar.
Законопроект «обзывает» юристов «юридическими консультантами», что само по себе неудачный термин, так как не отражает сути деятельности юристов, которая заключается не только в консультировании клиентов, но и в составлении юридических документов и представлении интересов в суде. Термин «профессиональный юрист», представляется более корректным и точным в данном случае.
Помимо этого, законопроектом вводятся совершенно новые для Казахстана институты и требования для юристов:
- создание саморегулируемых Палат юридических консультантов по принципу обязательного членства частнопрактикующих юристов и уплаты членских взносов;
- аккредитация юридических фирм в Палате юридических консультантов;
- обязательное страхование ответственности юридических консультантов;
- обязательные виды отчетности для юристов и Палат юридических консультантов;
- дисциплинарная комиссия в Палатах юридических консультантов, в состав которой входят: правовой омбудсмен, комитет обобщения и анализа деятельности дисциплинарной комиссии (при этом статус и функции правового омбудсмена в законопроекте не расписаны);
- вводится также ответственность Палат юридических консультантов за нарушение требований законодательства о юридической помощи, кодекса профессиональной этики.
Таким образом, если в настоящее время деятельность юридических фирм и частнопрактикующих юристов регулируется принципами рыночных отношений, свободой договора и равноправием сторон в рамках гражданского законодательства, то предлагаемый Министерством юстиции законопроект фактически «заставляет» юристов объединяться в Палаты, без участия в которых юристы лишатся права представлять интересы доверителей в судебных инстанциях.
То есть, государство безальтернативно «принуждает» к саморегулированию в сфере профессиональной юридической деятельности и определяет жёсткие рамки такого «принудительного саморегулирования», мотивируя такие действия ссылками на международный опыт и лучшие мировые практики, в частности, приводится в качестве примера опыт Великобритании и США.
Однако, необходимо учитывать, что адвокатура Великобритании формировалась и развивалась в течение 700 лет. Так институт адвокатуры в Британии возник еще в 1285 году на основе законодательного акта короля Эдуарда І (англ. Edward І «Longshanks»), определившего, что при Вестминстерском суде должны состоять 140 опытных адвокатов для ведения дел частных лиц.
При этом, английская двухступенчатая система правовой помощи (солиситоров и барристеров), значительно увеличивающая временные и материальные издержки по ведению дела, является в большей степени данью традициям и пережитком монархической формы правления, чем объективной необходимостью.
В США с момента обретения в 1776 году независимости от Великобритании и до конца XIX века не существовало профессиональных объединений адвокатов. Только в 1870 году (спустя почти 100 лет после обретения независимости) группой юристов, возмущенных укоренившейся среди адвокатов, судей и политиков Нью-Йорка коррупцией, было создано первое объединение адвокатов - Ассоциация адвокатов г.Нью-Йорка.
Американская система правовой помощи также не является идеальной, учитывая, что в США для оспаривания штрафа в 50 долларов, необходимо нанимать адвоката за 300-500 долларов.
Таким образом, тот путь который развитые страны мира прошли за сотни лет в Казахстане предлагается «смонтировать» и в сжатые сроки объединить всех юристов в палаты консультантов, причем не на добровольной, а на обязательной основе.
Но, в таких условиях невозможно достичь поставленных целей по повышению качества и доступности юридических услуг, так как саморегулирование невозможно навязать. Древняя китайская поговорка на эту тему гласит: «Учитель только подводит ученика в двери Закона, однако учиться и проходить путь совершенствования ученику нужно самому».
Такое ускоренное навязывание саморегулирования и пренебрежение конституционными гарантиями на свободу объединений инициаторами законопроекта объясняется следующим:
1. Обеспечение реализации конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи. Однако, если учитывать, что квалифицированная юридическая помощь отказывается адвокатами, а не частнопрактикующими юристами, то логичнее было бы устранять барьеры по вступлению в адвокатуру, а не ограничивать свободу предпринимательской деятельности независимых юристов.
2. Бесконтрольность деятельности частнопрактикующих юристов и отсутствие института дисциплинарной ответственности для них, по аналогии с адвокатами. При этом, сам законопроект указывает, что юридические услуги - это предпринимательская деятельность, но как вписывается дисциплинарная ответственность в гражданско-правовые отношения, разработчиками не поясняется.
3. Отсутствие квалификационных требований для допуска к профессии юриста.
Опять же, какие требования должны предъявляться к предпринимателю? Какие требования сейчас предъявляются к исполнителям по договору консалтинговых или маркетинговых услуг?
Если любой специалист в сфере IT технологий может оказывать услуги по обслуживанию компьютерной техники или созданию интернет-сайтов, если даже в технологически сложной сфере по производству, передаче и распределению электрической энергии отменено лицензирование, то чем отличается предпринимательская деятельность в сфере юридических услуг?
Несомненно, многие виды предпринимательской деятельности лицензируются и к исполнителям предъявляются определенные требования, но в сфере юридических услуг, не связанных с адвокатской деятельностью, лицензирование существовало и было отменено государством «за ненадобностью» в 2005 году. Теперь, лицензию предлагается заменить обязательным членством в бюрократических организациях с целым списком дополнительных требований, что говорит о непоследовательности государственной политики в данной сфере.
Допустим законопроект в предложенном виде будет принят, и Министерство юстиции отчитается об успешном внедрении саморегулирования в сфере юридических услуг, какие позитивные моменты для общества, государства и самих частнопрактикующих юристов будут достигнуты?
Во-первых, можно предположить сокращение предложения на рынке юридических услуг, так как многие игроки рынка могут решить перейти в другие сферы бизнеса, где государственное присутствие в регулировании и дополнительные требования не так велики. Свободный рынок всегда развивается лучше, чем регулируемый.
Тем более, законопроект вводит только требования и ограничения к профессии юриста, без предоставления каких-либо мер социальной защиты или гарантий, что также негативно скажется на количестве специалистов, желающих остаться на рынке в таких условиях.
Во-вторых, несомненное повышение стоимости юридических услуг для населения и корпоративных клиентов. Палаты юридических консультантов со штатом администрации, офисных и технических работников необходимо будет содержать, данные расходы в итоге должен будет оплачивать клиент.
В стоимость юридических услуг, помимо прочего, также войдут расходы юристов на обязательное страхование своей деятельности, на обязательные периодические курсы повышения квалификации. Свою роль на размере гонорара также сыграет монополизация рынка и необходимость компенсации рисков, связанных с нахождением в реестре юридических консультантов, исключение из которого повлечет потерю дохода и ограничения по профессии юриста.
Существенное повышение качества юридических услуг представляется сомнительным, так как «навязанное саморегулирование» без инициативы самого профессионального сообщества может привести к созданию «карманных» Палат юридических консультантов при крупных юридических фирмах или государственных структурах, где основным принципом приема юристов могут быть не их профессиональные качества, а личные отношения или имущественный ценз.
Кроме того, как показывает практика, лицензирование в адвокатской деятельности и членство в коллегиях адвокатов не дает 100% гарантии качества правовой помощи и соблюдения законности, о чем свидетельствуют уголовные дела по обвинению адвокатов в мошенничестве, посредничестве в коррупционных преступлениях и т.д.
Аналогичным образом, лицензирование и квалификационные требования в долевом строительстве не гарантируют качество строительства, и скандалы с обманутыми дольщиками периодически возникают (примером может служить разрушение дома в микрорайоне «Бесоба» в г.Караганды в 2012 году или уголовное дело по фактам присвоения и растраты денег дольщиков руководством строительной компании «Азбука жилья» в г.Астана в 2016 году).
Повышение качества юридических услуг может быть достигнуто только путем поэтапного стимулирования к саморегулированию, реализации комплекса мер по правовому всеобучу населения и повышения качества юридического образования в ВУЗах, а также за счет повышения престижа юридической профессии в целом.
На мой взгляд, разумнее было бы Министерству юстиции разработать долгосрочный комплексный план поэтапного регулирования рынка юридических услуг, предусматривающий реформу не только института адвокатуры, но и юридического образования в ВУЗах, а также кадровой политики в правоохранительных органах. Целесообразно также предусмотреть меры по стимулированию юристов к повышению своей квалификации через внедрение единого электронного Реестра частнопрактикующих юристов, системы классности или категорий для юристов всех сфер деятельности, что может сыграть роль «социальных лифтов» для компетентных специалистов и естественным отбором для некомпетентных.
Для достижения действительно позитивного результата необходимо не просто кулуарно разработать концепцию и проект закона в авральном режиме, а применить более взвешенный подход с участием представителей юридической общественности, научных деятелей в сфере юриспруденции, частнопрактикующих и корпоративных юристов.
Ануарбек Скаков,
Вице-президент РОО «Казахстанские бизнес юристы»,
Партнёр юридической фирмы «Suleiman&Partners»
