Антикоррупционные реформы в Казахстане. Прогрессивные законодательные реформы остаются полумерами
В этом году в Казахстане впервые опубликован Национальный доклад о противодействии коррупции. По данным Международного валютного фонда, из-за коррупции мировой ВВП ежегодно теряет около 2%, что эквивалентно 1,5-2 триллионам долларов США. Если провести аналогичные расчеты на примере Казахстана, то ежегодные потенциальные потери составляют около 3,8 млрд долларов США. 3,8 млрд. долларов США - это примерно 2% ВВП Казахстана, на которые можно было построить 150 школ или 300 детских садов или провести капитальный ремонт 1500 км. казахстанских дорог, говорится в докладе. Как реализуются в Казахстане антикоррупционные реформы? Об этом в интервью Объектив.kz говорил с руководителем мониторинговой группы ОЭСР по Казахстану Дмитрием Котляром.
Казахстан на протяжении многих лет усиленно борется с коррупцией. Несмотря на множество антикоррупционных программ, стратегий, реорганизаций уполномоченного органа по противодействию коррупции, по общему наблюдению, коррупции в Казахстане меньше не становится, особенно на бытовом уровне: в сферах образования и здравоохранения, государственных закупок и оказания государственных услуг.
Экспертный взгляд на динамику и результаты антикоррупционных реформ в Казахстане был представлен в сентябре этого года в отчете ОЭСР «Антикоррупционные реформы в Казахстане». Как и Национальный доклад о противодействии коррупции, отчет четвертого раунда мониторинга Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией анализирует происходящие реформы и затрагивает важные аспекты, такие как снижение уровня коррупции в высшем образовании, в сфере государственных закупок и в сфере квазигосударственного сектора.
- Можете ли вы вкратце описать, что содержит последний отчет Антикоррупционной сети ОЭСР по Казахстану?
- В нашем отчете отмечается, что по многим направлениям, особенно в части законодательства, продолжаются реформы и принимаются новые законы. Принята новая редакция закона «О противодействии коррупции», внесены поправки в Уголовный Кодекс, в Уголовно-процессуальный кодекс. Мы отметили, что в законодательном плане в Казахстане очень много всего делается: и реформа государственной службы, и новый закон «О доступе к информации». Часто такие прогрессивные законодательные реформы является полумерами, поскольку законы все еще не полностью соответствуют стандартам и самое главное, что они не всегда применяются надлежащим образом, то есть неэффективно используются те инструменты, которые есть. У Казахстана очень много антикоррупционных инструментов и положений, но не все они полноценно используются. Это если очень-очень кратко и в целом.
- В плане реализации Стамбульского плана действий, на ваш взгляд, какая основная причина невыполнения рекомендаций по борьбе с коррупцией?
- Есть рекомендация, например, по судебной власти, по антикоррупционному органу - обеспечить независимость этих органов или рекомендация в части декриминализации клеветы и устранение тех уголовных санкций за выражение своих мнений, за проведение каких-то журналистских расследований, то здесь нет политической воли исполнять их в полной мере. Хотя и тут мы видим, что есть определенные подвижки, например, по судебной реформе, поскольку я уже давно занимаюсь мониторингом Казахстана, то предыдущие два раунда (второй и третий - это 2011 и 2014 года) вообще ничего не происходило, не было никаких изменений. Сейчас очень медленно, но все-таки началось движение в правильном направлении, только первоначальные шаги, новые законы приняты, был реформирован Высший Совет судей. Хотя все еще остаются проблемы. Все зависит от того, в какой сфере эта проблема.
По другим направлениям нельзя ссылаться на отсутствие политической воли, это, скорее всего, больше сложность сразу какие-то реформы внедрить. Например, по реформе государственной службы, по обеспечению ее добропорядочности и профессионализма. Это реформа, которая может занять несколько лет, и она была начата, и она идет, но еще не завершена. Здесь больше моменты объективные, это требует большего времени.
- Насколько по вашим личным ощущениям «густой» коррупционный фон в Казахстане?
- Сложно отвечать на такой общий вопрос. По имеющимся исследованиям, например Транспаренси Интернешнл - Глобальный барометр, Индекс восприятия, то около 30 % населения имели коррупционный опыт. То есть, они или их родственники давали взятку или у них просили взятку при получении услуг или при каких-то других контактах с государственными органами. При этом, этот процент уменьшился на 10 процентов по сравнению с 2013 годом. Но все равно, 30 % - это очень высокий показатель, то есть в целом уровень коррупции в Казахстане остается достаточно высоким.
В каких сферах и какой уровень - это уже надо смотреть более детально. Понятно, как и в других странах, основные коррупционные действия происходят, когда граждане сталкиваются с государственными органами при предоставлении им каких-либо административных и других государственных услуг. Это полиция, сфера образования, здравоохранение, получение каких-то справок и т.д. Это так называемая бытовая коррупция, побороть которую бывает сложнее всего. Здесь есть улучшения: оптимизируются сами процедуры предоставления услуг, больше услуг переводится в электронную форму, сокращается контакт между государством и человеком, но все равно мы понимаем, что остается проблема, и бытовая коррупция еще широко распространена.
Как отмечается в отчете, проблема есть в сфере государственных закупок, особенно, что касается закупок в национальных предприятиях, национальных фондах, холдингах и других квазигосударственных учреждениях. Поскольку там меньше всего контроля, поскольку они самостоятельно регулируют свои процедуры, то мы отмечаем в отчете, что коррупция остается достаточно высокой и объемы этой коррупции намного больше, чем коррупция в закупках государственных учреждений, если мы говорим о размере денег, которые были украдены. Поэтому мы отметили в отчете, что эта сфера является приоритетной и в ней необходимо предпринять существенные шаги, чтобы снизить коррупцию.
- Трудно судить, конечно, не имея данных, но есть такое ощущение, что в Казахстане очень много коррупционеров, и в последнее время их снова сажают, от министров до сельских акимов. И вот большое количество уличенных в коррупции - это положительный результат реализации Стратегии 2015-2025гг. или же ОЭСР предусматривает какие-либо другие результаты?
- Да, это тоже то позитивное, что можно отметить, и это была рекомендация предыдущих раундов. Реальным показателем противодействия коррупции является не количество принятых законов, а количество уголовных преследований и количество санкций, которые накладываются за совершенные деяния. Поэтому эта тенденция очень позитивная, что и отмечено в отчете. Особенно то, что привлекаются к ответственности не только нижестоящие должностные лица, но и уровня министров, замминистров, даже премьер-министры и т.д. Это очень правильно, это дает правильный сигнал, что коррупция наказуема, что безнаказанности больше нет. И это - важная составляющая антикоррупционной системы.
Есть часть антикоррупционной политики, которая касается предотвращения и часть, которая касается наказания. И если не будет какая-то из этих частей работать, то и антикоррупционная система в целом не будет эффективной. То есть, тот упор, который был сделан на преследования, он важен, но есть вопрос, насколько эти меры избирательны, насколько это является общим подходом, есть ли какая-то политическая составляющая.
Поскольку, например, в том же квазигосударственном секторе, который, как мы понимаем, очень зависим политически, там мы не видим таких же существенных уголовных преследований и санкций. Это вызывает вопросы. Но в целом тенденция преследования высших должностных лиц - это очень позитивно. Главное, чтобы это была системная практика, и не было волной в политических целях, чтобы наказание за коррупционные преступления всегда было действенным.
- Дмитрий, по поводу государственных закупок, где уже вводятся электронные торги и вообще делается очень много в этой сфере, но коррупции меньше не становится. Как вы думаете, кому это выгодно?
- Выгодно тем, кто от этого непосредственно получает коррупционные выгоды, т.е. кто осуществляет эти закупки, кто их контролирует на уровне руководства министерств и ведомств или других закупочных организаций. Здесь есть проблема, что хотя внедряются электронные закупки, они касаются небольшой части закупок. Это те закупки, которые проходят через тендеры, через конкурсы, но в Казахстане остается очень большой процент закупок, которые осуществляются неконкурентными методами.
Если раньше в законе был перечень закупок в более 50 пунктов, которые вообще исключались из закона и не регулировались им, то сейчас они были введены в закон, но при этом они все были отнесены к закупкам из одного источника. Это неконкурентный вид закупок, где очень легко осуществлять коррупционные действия, поскольку нет конкуренции, нет взаимного контроля, нет прозрачности. Если сузить искусственно сферу закупок и только там внедрять эти прогрессивные методы электронных закупок, то это не приведет к результату. Самое главное - это увеличивать сферу конкурентных закупок, убирать ограничения, например, по иностранному участию.
Хотя формально нет ограничения для иностранцев принимать участие в закупках, но чтобы подать заявку на участие в электронных торгах, необходимо иметь электронную цифровую подпись. Чтобы иметь электронную подпись, необходимо иметь юридическое лицо или филиал, который был бы зарегистрирован в Казахстане.
Понятно, что для крупных иностранных компаний нет заинтересованности проходить регистрацию только для того, чтобы принять участие в конкурсе. И они еще не знают, победят они или нет, но уже необходимо тратить ресурсы и средства только для того, чтобы принять участие в конкурсе. И, поскольку рынок мировой очень большой, то для иностранных компаний легче даже не приходить в Казахстан и не принимать участие.
Такая ситуация в интересах национальных компаний и государственных лиц, поскольку это сужает конкуренцию и позволяет совершать коррупционные действия бесконтрольно. Опять же главной проблемой по объему закупок является квазигосударственный сектор, где закупки сравнимы с национальным бюджетом, где закупки намного больше тех закупок, которые осуществляются в государственном секторе. Поэтому там не будет реформы пока не будет специального регулирования (сейчас эти компании самостоятельно определяют процедуру своих закупок), эти закупки должны регулироваться определенным законом. Это может быть специальный закон для таких компаний, который устанавливает конкурентные закупки, устанавливает прозрачность, который требует публиковать информацию. Пока эти вопросы не будут решены, коррупция будет оставаться в этой сфере.
- В вашем отчете ставится под сомнение независимость прокуратуры, судов, Агентства по делам госслужбы, Национального бюро по противодействию коррупции, а как ОЭСР понимает независмость этих структур, и что Казахстану необходимо сделать, чтоб соответствовать международным стандартам?
- Независимость имеет много аспектов, это и институциональная независимость, и операционная. Это то, каким образом эти органы создаются, кто назначает их руководство, кто может уволить это руководство, каким образом происходит набор персонала, кто принимает решение о бюджете этих органов. По всем этим моментам есть замечания касательно судей, прокуроров и Национального бюро по противодействию коррупции.
По Агентству по делам госслужбы, поскольку это орган исполнительной власти, по нему меньше вопросов, это нормально, что оно подчиняется правительству, то здесь нет каких-либо замечаний. Но поскольку Национальное бюро - орган, который противодействует коррупции, который расследует коррупционные преступления, даже тот факт, что он входит в состав другого органа исполнительной власти - это уже проблема, поскольку это влияет на независимость.
Кроме того, на назначение руководителей Национального бюро есть очень сильное политическое влияние, поскольку решения принимаются президентом или по его согласованию, что, конечно, ограничивает независимость. По Национальному бюро также можно отметить, что за последние несколько лет было несколько (три, по-моему) реорганизаций, которые проводятся почти каждый год: агентство, потом министерство, снова агентство. И это не очень хорошо влияет на независимость, поскольку это не обеспечивает стабильность. То есть в любой момент бюро может быть расформировано или, например, может быть запущена процедура изменения его руководства и персонала.
Также такие процедуры, как аттестация, например, аттестация прокуроров, сотрудников Национального бюро, госслужащих, выходят за рамки обычной оценки деятельности, это разовая акция, которая может преследовать политические цели, и она тоже подрывает независимость, поскольку не обеспечивает стабильность работы, гарантии неувольнения со службы.
По судебной власти был определенный прогресс. Новые законы немного улучшили ситуацию, особенно в вопросе статуса Высшего совета судей, но все равно мы видим, что решающая роль принадлежит президенту и парламенту, которые принимают все решения, которые формируют сам Высший совет судей. В целом сильным остается влияние политических органов на процесс формирования судейского корпуса, на их деятельность, на их дисциплинарную ответственность. Это подрывает независимость судебной власти. По судьям также есть вопрос по поводу влияния прокуроров, эта тенденция еще остается с советских времен, она характерна для многих стран в регионе, что прокурор имеет очень сильное влияние на судей. Это видно по количеству оправдательных приговоров. В Казахстане, кроме того, еще остаются полномочия прокуроров изымать дела из судов уже после принятия решений и проверять их законность - это противоречит демократическим стандартам, принципу распределения ветвей власти и соответственно ограничивает независимость судебной власти.
Асель Джанабаева, https://obk.kz/news/politika/corruption/item/120403-poteri-kazakhstana-iz-za-korruptsii-sostavlyayut-3-8-milliardov-dollarov-ezhegodno
