Нерелигиозные проблемы «религиозного» закона
Роман Подопригора,
доктор юридических наук,
профессор Каспийского университета
В Сенат Парламента Республики Казахстан поступил проект Закона о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам религиозной деятельности и религиозных объединений. По поводу поправок уже неоднократно высказывались представители государственных органов, религиозных объединений, эксперты. В настоящем материале мы не будем заострять внимание на соответствии законопроекта Конституции и международным обязательствам (см.: https://www.zakon.kz/4906905-zapret-gossluzhashchim-sostoyat-v.html), очень размытых и спорных нормах с точки зрения правового наполнения (к примеру, деструктивное религиозное течение, религиозный радикализм) или на последствиях поправок (см.: https://vlast.kz/avtory/26939-v-plenu-nadumannyh-ugroz-cem-opasen-novyj-zakonoproekt-v-sfere-religii.html). Очевидно, что многие поправки нет смысла обсуждать с позиций права. Речь идет о новом витке административного регулирования в религиозной сфере, вызванного стремлением поставить под контроль любую религиозную активность, сдержать процессы политизации и радикализации религиозной деятельности, защитить светские основы государственного и общественного устройства, не предполагающие развитие религиозных институтов и вовлечение их в социальные процессы.
Но в законопроекте есть целый ряд моментов, относящихся не к правовым принципам или к эффективности правового регулирования, основанного на запретах и ограничениях, а скорее к вопросам юридической техники. Относительно долгая работа над поправками в Мажилисе, тем не менее, не смогла исключить некоторые серьёзные проблемы юридико-технического свойства, включая приведенные ниже.
1. Количество изменений и дополнений.
В Закон вносятся 14 новых статей и 5 статей излагаются в новой редакции. В действующем Законе содержится всего 25 статей. В соответствии с Законом о правовых актах, при внесении изменений и (или) дополнений в текст нормативного правового акта в объеме, превышающем половину текста нормативного правового акта, принимается его новая редакция.
Правда, это «правило об объеме» не применяется при рассмотрении проектов законов, внесенных в Парламент Республики Казахстан. Скорее всего, так и получилось: большинство новых статей было внесено депутатами. Можно только порадоваться за их высокую квалификацию, позволяющую сформулировать, к примеру, очень сложные с точки зрения юридической техники нормы о государственном контроле. Но если более половины статей внесены депутатами, тогда возникает вопрос о качестве «продукта», представленного в Мажилис. Очевидно одно - закон подвёргся очень значительной переработке и если бы не процедурные нюансы нормотворческой деятельности, он должен был быть принят в новой редакции.
2. Наименование закона.
По смыслу Закона о правовых актах, наименование нормативного правового акта должно отражать предмет регулирования. В случае принятия поправок, почти половина статей будет посвящена контролю за деятельностью религиозных объединений. Имеющиеся уже сегодня статьи закона также нагружаются новыми ограничительными, разрешительными и иными административными положениями. Соответственно, в наименование закона вполне оправданно тоже внести изменения и упомянуть государственный контроль (как вариант: закон о религиозной деятельности и контроле за религиозными объединениями).
С наименованием, кстати, связана еще одна проблема. Она, правда, не относится к обсуждаемым поправкам, но очень показательна в разговоре о юридической технике. Глава 5 закона называется «Существенные правоотношения религиозных объединений». На самом деле содержание главы позволяет предположить, что речь идёт об имущественных отношениях. Но за семь лет действия закона и почти ежегодные поправки в него, никто так и не удосужился исправить ошибку.
3. Юридические понятия.
Любая правовая система предполагает взаимозависимость различных нормативных правовых актов, использование в специальных законах положений и подходов, уже сформировавшихся в более общих законах или в актах большей юридической силы.
В поправках дается понятие участника (члена) религиозного объединения (коротко - лицо, приобретшее членство в объединении). Необходимость такого понятия вызвана, прежде всего, новым запретом государственным служащим быть инициаторами, участниками (членами) религиозных объединений. В связи с этим запретом возникло много вопросов, может ли, к примеру, государственный служащий ходить в мечеть или церковь в свободное от работы время.
Разработчики и депутаты в итоге нашли простое решение: в предложенном понятии они уравняли членов и участников. Но по смыслу гражданского законодательства это не равнозначные фигуры. Кроме того, среди некоммерческих организаций различаются т.н. членские и нечленские организации. Религиозные объединения относятся к членским организациям. То есть в них, как и в общественных объединениях или потребительских кооперативах, есть члены, но не участники. На самом деле, в Гражданском кодексе часто эти две категории упоминаются вместе. Но трудно не заметить, что даже Гражданский кодекс, являясь общим актом для всех юридических лиц и применяя ко всем ним единые категории (учредители, участники, члены), в статьях, посвященных конкретным юридическим лицам, обозначает их принадлежность к членским или нечленским организациям.
К чему может привести такой подход? К тому, что в религиозных объединениях начнут по аналогии с участниками в ТОО искать доли членов в имуществе, требовать перерегистрации при изменении состава членов и т.д. Проблемы неразборчивости и смешения институтов, характерных для разных видов юридических лиц не являются выдуманными. В практике эти проблемы проявляются достаточно часто (см., к примеру: https://www.zakon.kz/4765659-kto-otvetstvenen-za-sudbu-religioznogo.html).
4. Несогласованность с другими нормативными правовыми актами.
В соответствии с одной из поправок, местные исполнительные органы обеспечивают проведение проверки списков участников (членов) при перерегистрации религиозных объединений, регистрации внесенных изменений и дополнений в учредительные документы религиозных объединений. Но соответствующим казахстанским законодательством по вопросам перерегистрации юридических лиц и внесения изменений (дополнений) в учредительные документы не предусмотрена такая процедура, как проверка списков членов религиозных объединений или иных некоммерческих организаций.
В другой поправке воспроизводится уже имеющееся в действующем законе положение о том, что местные исполнительные органы вносят предложения в правоохранительные органы по запрещению деятельности физических и юридических лиц, нарушающих законодательство Республики Казахстан о религиозной деятельности и религиозных объединениях. Но, правоохранительные органы, по общему правилу и, если речь не идет о чрезвычайных правовых режимах (например, о режиме чрезвычайного положения), не могут запрещать деятельность физических и юридических лиц. Это прерогатива суда. Кратковременное запрещение деятельности административным органом в качестве обеспечительной меры, действующей до решения суда допускается, но только в рамках возбуждённого дела об административном правонарушении, а не по предложению какого-то государственного органа.
5. Противоречия в самих поправках.
В первой статье главы о контроле за деятельностью религиозных объединений говорится, что при осуществлении такого контроля не требуется распределения проверяемых субъектов по группам на основе оценки степени риска. Однако, в других статьях главы указывается, что проверки проводятся на основе оценки степени риска.
6. Неопределенность мер в отношении мер реагирования на нарушения.
В главе о контроле отмечается, что при принятии мер запретительно-ограничительного характера уполномоченный орган или местный исполнительный орган уведомляют прокурора. Из этого можно сделать вывод, что указанные органы могут применять меры принудительного характера. Но, во-первых, в компетенции этих органов, по-новому определяемой поправками, такого полномочия не предусмотрено. Во-вторых, непонятно, что это за меры. Любые меры принудительного характера, поскольку они ограничивают права и свободы, должны быть четко прописаны в законах. В-третьих, такие меры применяются, как правило, контрольными или надзорными органами, к которым, по крайней мере, местные исполнительные органы не относятся. В-четвертых, применение принудительных мер в подавляющем большинстве случаев связано с правонарушениями и регулируется актами об этих правонарушениях (применительно к рассматриваемым вопросам - Кодексом об административных правонарушениях).
Далее, по результатам проверки религиозного объединения государственные органы могут вынести письменное предупреждение об устранении выявленных фактов нарушения требований законодательства. И опять возникает много вопросов. Каков статус и содержание данного акта? Чем оно отличается от предупреждения, как меры взыскания по Кодексу об административных правонарушениях? Если речь идёт об устранении правонарушений, то такое устранение надо предписывать. А предупреждать надо о недопустимости совершения правонарушения. Иными словами подобная поправка, как и указанная в вышестоящем абзаце, плохо согласована с действующей системой мер правового принуждения.
Мы остановились лишь на некоторых проблемах юридико-технического свойства. Имеются и другие, в том числе связанные с терминологией, стилем и языком изложения. Некоторые положения просто трудно понять. Так, к примеру, к объектам религиоведческой экспертизы будут относиться - в числе другого - идентификатор (ссылка) интернет-ресурса и его содержание. С экспертизой содержания интернет-ресурса всё ясно. А вот как можно будет проводить экспертизу в отношении идентификатора (ссылки) интернет-ресурса, то есть набора символов, представить сложно.
Справедливости ради следует сказать, что изначально в законопроекте было гораздо больше проблем, связанных с юридической техникой. В результате работы над проектом в Мажилисе отдельные проблемы разрешались (мне удалось участвовать в некоторых заседаниях рабочей группы и наблюдать за этим процессом). Но, как показывает вышеизложенное, обсуждение проекта в нижней палате казахстанского Парламента не решило всех проблем. И дело в данном случае не в доведении закона до идеального состояния. Вряд ли можно найти совершенные законы. Дело в том, что такие проблемы сделают ещё более непредсказуемой и противоречивой правоприменительную практику в очень деликатной сфере.
