О некоторых вопросах градостроительного законодательства
Гульнара Кысыкова
Сегодня существуют две модели градостроительного регулирования, которые могут, как стимулировать, так и ограничивать градостроительную деятельность: административная и правовая модель. Административная модель градостроительного регулирования берет свое начало в административных решениях и проектном регулировании, то есть данная модель основана на централизованном управлении. В свою очередь, правовая модель градостроительного регулирования в большей степени ориентирована на экономические и правовые методы градостроительного регулирования, предполагает наличие действенного рыночного механизма. [1] Стратегические документы страны предписывают необходимость реализации правовой модели:
Концепция по реформированию нормативной базы строительной сферы Республики Казахстан, утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан от 31 декабря 2013 года № 1509[2], устанавливает в качестве основного принципа реформирования нормативной базы строительной сферы переход от жесткого предписывающего метода нормирования на гибкий параметрический метод, принятый в европейских странах с переработкой и разработкой нормативов с применением единых принципов расчетов (еврокодов) с учетом национальных особенностей.
Программа Президента Республики Казахстан от 20 мая 2015 года «План нации - 100 конкретных шагов»[3] в рамках раздела «Индустриализация и экономический рост» определяет необходимость реализации 46 - 49 шагов:
46. Оптимизация процесса получения разрешений. Введение трехступенчатого принципа получения строительного разрешения («30-20-10»).
47. Поэтапный отказ от государственной монополии на проведение экспертизы предпроектной и проектно-сметной документации. Передача экспертизы проектов в конкурентную среду.
48. Внедрение ресурсного метода определения сметной стоимости строительства.
49. Внедрение системы Еврокодов взамен устаревших строительных норм и правил (СНИП), применяемых с советского периода.
Другие стратегические документы определяют необходимость применение новых методов строительства, современных материалов, внедрение цифровых технологий, а также повышения требований к качеству, экологичности и энергоэффективности зданий:
Послание Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева народу Казахстана «Новые возможности развития в условиях четвертой промышленной революции» от 10 января 2018 года[4];
Стратегический план развития Республики Казахстан до 2025 года, утвержденный Указом Президента Республики Казахстан от 15 февраля 2018 года № 636[5];
Государственная программа «Информационный Казахстан - 2020», утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 8 января 2013 года № 464[6].
Обзор стратегических документов показывает необходимость комплексного реформирования градостроительного законодательства, а также практики его применения. Результатом такого реформирования должно явиться повышение инвестиционной привлекательности строительной отрасли, улучшение качества строительство, и как следствие стимулирование развития экономики.
Согласно Концепции по реформированию нормативной базы строительной сферы Республики Казахстан, утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан от 31 декабря 2013 года № 1509[7], нормативная база в области строительства состоит из более двух с половиной тысяч единиц:
1) законы Республики Казахстан - 5;
2) технические регламенты - 27;
3) строительные нормы и правила (СНиП, СНиП РК) - 139;
4) СН, СН РК - 105, СП, СП РК - 27;
5) РДС, РДС РК - 50, пособия к СНиП и СНиП РК - 100;
6) ведомственные строительные нормы (ВСН) - 116;
7) стандарты (ГОСТ, МСТ ГОСТ, СТ РК, СТ ГУ, СТ СЭВ, ОСТ, ОСТ РК) - 836;
8) нормативы по ценообразованию и сметам (ЕНиР, Е РК, приложения и методические рекомендации к ним) - 581;
9) межгосударственные нормативы (МСН, МСП) - 20, а также другие нормативы.
Однако не количество нормативных правовых документов позволяет говорить о градостроительной отрасли законодательства как о самостоятельной отрасли, а собственный предмет и метод правового регулирования.
Вместе с тем, Классификация отраслей законодательства Республики Казахстан, утвержденная постановление Правительства Республики Казахстан от 26 декабря 2002 года № 1378, в качестве подотрасли определило «120.008.000 Строительство», которая относится к отрасли «120.000.000. Законодательство о государственном регулировании хозяйственной деятельности». Другими словами, в настоящий момент Классификация отраслей законодательства не содержит даже в качестве подотрасли «градостроительное законодательство».
Стоит отметить, что особенностью самостоятельной отрасли права является невозможность поглощения ее основного содержания иными отраслями. Обратное, свидетельствует о внутриотраслевом или межотраслевом институте.
В данном случае обратим внимание на земельное законодательство, которое фактически воздействует на те же отношения, что и градостроительное законодательство.
Земельное законодательство устанавливает правила пользования земельными ресурсами, как природного объекта, в целях обеспечения его безопасного землепользования. Так, Земельным кодексом устанавливаются общие и специальные правила пользования землей, в том числе правила по использованию земли определенной категории. При этом правовое регламентирование земельного законодательства за пределы исключительно земельных отношений не может выходить. Другими словами основную деятельность землепользователей земельное законодательство не регулирует.
Невозможно обеспечить правовое регулирование градостроительной сферы нормами гражданского законодательства. Взаимодействие градостроительного и гражданского законодательства очевидно. В частности, гражданское законодательство регулирует имущественные отношения, в том числе относящиеся к градостроительной деятельности. Например, создание недвижимых объектов и предметов строительной деятельности находится под правовым режимом, определяемым гражданским законодательством. Кроме того, договор подряда на выполнение проектных и изыскательских работ является гражданско-правовым договором.
Вместе с тем исключительно нормами гражданского права нельзя обеспечить всестороннюю регламентацию градостроительной деятельности. Например, при строительстве отдельных видов зданий и сооружений следует учитывать требования строительных норм и правил. Кроме того строительная деятельность включает в себя не только непосредственное строительство, но и выполнение определенных обязанностей и требований градостроительного законодательства, связанных с подготовкой к строительству, оформлением и согласованием необходимой документации.
Следовательно, для регулирования градостроительных отношений недостаточно норм Гражданского кодекса о договорах. Аналогично недостаточными являются положения Земельного кодекса и иных законодательных актах. Таким образом, непосредственное правовое регламентирование отношений, связанных с устойчивым развитием территорий и строительством может обеспечить исключительно градостроительное законодательство.
В настоящий момент одним из основных нормативных правовых актов, направленных на регулирование отношения градостроительной деятельности является Закон «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан». Кроме того в реализации закона разработаны и приняты ряд подзаконных нормативных правовых актов, которые в свою очередь могут иметь определенную несогласованность.
В качестве примера можно привести Правила и разрешительных требований по аккредитации негосударственных аттестационных центров по аттестации инженерно-технических работников, участвующих в процессе проектирования и строительства (утверждены приказом Министра национальной экономики Республики Казахстан от 26 ноября 2015 года № 735).
Так, согласно форме сведений (приложение 4 к Правилам), в подпункте 12), заявитель указывает «номер договора об аренде». Однако владение административно-бытовыми помещениями не может ограничиваться исключительно арендой. Поэтому в форме разрешительных требований (Приложение 3) указано: «наличие административно-бытовых помещений на праве собственности или ином законном основании».
Другим примером необходимости мониторинга законодательства может быть следующий. Приказ Министра национальной экономики Республики Казахстан от 27 ноября 2014 года № 113 утверждает Правила аттестации государственных строительных инспекторов, осуществляющих архитектурно-строительный контроль и надзор.
Вместе с тем, помимо Правил от 27 ноября 2014 года № 113 законодательная база[8] содержит Правила проведения тестирования государственных строительных инспекторов, осуществляющих архитектурно-строительный контроль, утвержденные приказом Председателя Агентства Республики Казахстан по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства от 1 февраля 2010 года № 34.
Таким образом, предмет правового регулирования первых и вторых правил один. Но если компетенция на издание приказа от 27 ноября 2014 года № 113 содержится в Законе «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан», то наличие приказа от 1 февраля 2010 года № 34 можно поставить под сомнение. Так, данный нормативный правовой акт (зарегистрирован в Министерстве юстиции Республики Казахстан 10 февраля 2010 года № 6047) был принят в соответствии с пунктом 30 Правил аттестации государственных строительных инспекторов, осуществляющих архитектурно-строительный контроль, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 22 мая 2006 года № 437, которые в свою очередь утратили силу (постановлением Правительства РК от 16.07.2015 № 542).
В связи с чем, в целях соблюдения требования пункта 2 статьи 27 Закона «О правовых актах» приказ от 1 февраля 2010 года № 34 должен быть поставлен на утрату.
Одним из негативных последствий существования двух однородных приказов является наличие коллизий. Например, согласно пункту 32 Правил, утвержденным приказом от 27 ноября 2014 года № 113, во время тестирования участниками не допускается использование персональных электронных устройств (в том числе компьютеры, мобильные телефоны).
В свою очередь аналогичная норма (пункт 12) Правил от 1 февраля 2010 года № 34 не указывает использование электронных устройств, как основания удаления участника.
Таким образом, говоря о градостроительном законодательстве, как о комплексной отрасли, стоит сказать, что дальнейшее формирование и развитие отрасли зависит от успешного обобщения и систематизации нормативных правовых актов в области градостроительства. Деятельность по обобщению и систематизации может стать эффективным инструментом ликвидации разрозненного нормативного правового материала, позволит гармонизировать частные и публичные интересы участников градостроительных отношений, придаст градостроительному законодательству целостность, структурированность и внутреннюю согласованность.
[1] Две модели градостроительного регулирования. Градостроительное право. Градостроительный кодекс Российской Федерации. Информационное обеспечение градостроительной деятельности. - https:// сайт Студопедия. - studopedia.ru/11_245932_dve-modeli-gradostroitelnogo-regulirovaniya-gradostroitelnoe-pravo-gradostroitelniy-kodeks-rossiyskoy-federatsii-informatsionnoe-obespechenie-gradostroitelnoy-deyatelnosti.html
[2] Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан «Әділет». - https:// https://adilet.zan.kz/rus/docs/P1300001509
[3] Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан «Әділет». - https://adilet.zan.kz/rus/docs/K1500000100
[4]Официальный сайт Президента Республики Казахстан. - https://www.akorda.kz/ru/addresses/addresses_of_president/poslanie-prezidenta-respubliki-kazahstan-n-nazarbaeva-narodu-kazahstana-10-yanvarya-2018-g
[5]Официальный сайт Президента Республики Казахстан. - https://www.akorda.kz/ru/official_documents/strategies_and_programs
[6]Официальный сайт Президента Республики Казахстан. - https://www.akorda.kz/ru/official_documents/strategies_and_programs
[7] Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан «Әділет». - https:// https://adilet.zan.kz/rus/docs/P1300001509
[8] Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан Әділет https://adilet.zan.kz
