Проблемы
реализации норм
Земельного кодекса Республики Казахстан
Гульнара Кысыкова
Одним из важных вопросов, который регламентирован в Земельном кодексе Республики Казахстан (далее - ЗК РК) являются правила приобретения прав на земельные участки. При этом конструкция и содержание норм, посвященных предоставлению земельных участков, достаточно противоречивы, и в некоторых случаях вызывают трудности при их толковании.
Так, согласно пункту 1 статьи 48 ЗК РК предоставление земельных участков или права аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности и не предоставленных в землепользование, осуществляется на торгах (конкурсах, аукционах), за исключением случаев, когда земельный участок или право аренды земельного участка предоставляется в случаях установленных данной нормой (24 случая).
Таким образом, земельные участки, находящиеся в государственной собственности, могут предоставляться в порядке установленными иными нормами кодекса, без применения процедуры торгов.
В частности, по пункту 1 статьи 43 ЗК РК предоставление права на земельный участок из земель, находящихся в государственной собственности, за исключением случая, предусмотренного статьей 44-1, а также земель, выставляемых на торги (конкурсы, аукционы) согласно статье 48 Кодекса, производится через подачу заявления.
Кроме статей 43 и 48 ЗК РК ряд других статей регламентируют вопросы предоставления земельных участков. Например, статья 44 ЗК РК посвящена предоставлению земельных участков для строительства объектов, а статья 44-1 ЗК РК для строительства объектов в черте населенного пункта.
При этом в статье 44-1 ЗК РК указано, что предоставление земельного участка производится с учетом положений, установленных статьей 48 ЗК РК. В то время как статья 44 ЗК РК не указывает ссылку на статью 48 ЗК РК.
В целях исключения противоречий целесообразно в рамках кодекса изменить структуру главы, установив однозначную приоритетность одних способов приобретения участков от других.
Так, определяя более чем двадцать исключительных случая, при которых не используются положения статьи 48 ЗК РК, кодекс однозначно не направляет на определенный порядок, который применим в каждом конкретном «исключительном случае».
Справочно:
Пункт 1 статьи 48 ЗК РК, указывает в качестве исключительных случаев, по которому правила статьи 48 ЗК РК не используется:
1) для реализации инвестиционных проектов;
2) иностранным государствам и международным организациям в соответствии с международными договорами;
3) государственным землепользователям Республики Казахстан;
4) лицам, выигравшим конкурсы (тендеры) по строительству объектов, проводимые государственными органами, и когда такое строительство требует предоставления земельного участка непосредственно указанным лицам;
5) физическим и юридическим лицам для эксплуатации и содержания зданий (строений, сооружений), принадлежащих им на праве собственности и (или) иных вещных прав, в том числе для расширения и реконструкции зданий (строений, сооружений) на прилегающей территории в соответствии с архитектурно-градостроительной и (или) строительной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности;
…
ЗК РК не устанавливает порядок реализации каждого из оснований (случаев). Так, например, не ясно какими документами подтверждается реализация инвестиционного проекта и какая из статей кодекса, регламентирующая предоставление земельного участка, применима в том или ином случае. В этой связи, на практике местные исполнительные органы могут по-разному определять основания и порядок предоставления земельного участка. Таким образом, данный правовой пробел вызывает трудности в получении земельного участка по исключительным основаниям, установленным статьей 48 ЗК РК, несмотря на то, что цель определения «исключительных случаев» являлось установление более упрощенного получения земельного участка.
Далее обращаем внимание на подпункт 5) пункта 1 статьи 48 ЗК РК согласно которому предоставление земельных участков не осуществляется на торгах по основанию: «для эксплуатации и содержания зданий, в том числе для расширения и реконструкции зданий (строений, сооружений) на прилегающей территории».
При этом ЗК РК не уточняет, до каких пределов возможно расширение. Ведь некоторых случаях, «захват» прилегающей территории может превышать размеры участка, к которому присоединяется дополнительная территория.
Кроме того реализации подпункта 5) пункта 1 статьи 48 ЗК РК затруднительна, так как требует для расширения зданий архитектурно-градостроительную и (или) строительную документацию:
«физическим и юридическим лицам для эксплуатации и содержания зданий (строений, сооружений), принадлежащих им на праве собственности и (или) иных вещных прав, в том числе для расширения и реконструкции зданий (строений, сооружений) на прилегающей территории в соответствии с архитектурно-градостроительной и (или) строительной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности».
При этом согласно пункту 9 Стандарта государственной услуги «Выдача архитектурно-планировочного задания» (утвержденного Приказом исполняющего обязанности Министра национальной экономики Республики Казахстан от 27 марта 2015 года № 257) в перечень документов, необходимых для оказания государственной услуги включена копия правоустанавливающего документа на земельный участок или решения местного исполнительного органа на реконструкцию (перепланировку, переоборудование). Также по пункту 31-1 Правил организации застройки и прохождения разрешительных процедур в сфере строительства, утвержденных приказом Министра национальной экономики Республики Казахстан от 30 ноября 2015 года № 750, для предоставления АПЗ и технических условий подается правоустанавливающий документ на земельный участок.
Следовательно, согласно статье 48 ЗК РК для получения земельного участка заявитель должен предоставить строительную документацию, однако строительная документация предоставляется при наличии документов на земельный участок.
Кроме того ЗК РК использует термин «дачное строительство», а Закон «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан» - «дачные участки».
Справочно:
Пункт 4 статьи 49 Закона:
4. В отдельных случаях к жилым зонам также могут относиться территории садоводческих и дачных товариществ, расположенных в пределах границ (черты) населенного пункта.
В свою очередь, ни Закон, ни ЗК РК не дают определения данному понятию. В связи с чем, в правоприменительной практике возникают вопросы относительно разграничения «строительства» и «дачного строительства». В некоторых случаях на земельных участках, предназначенных для ведения садоводства, производится строительство полноценного жилого объекта.
При этом нет каких-либо нормативных документов, регулирующих данное строительство. В связи с чем, невозможно однозначно установить наличие у субъекта полноценного жилого здания или дачного строения.
Другим важным вопросом, препятствующим реализации норм земельного законодательства, являются положения кодекса о сервитутах.
Согласно пункту 2 статьи 69 ЗК РК право ограниченного пользования соседним или иным земельным участком (частный сервитут) может устанавливаться для обеспечения:
1) прохода и (или) проезда через соседний или иной земельный участок, если другой путь частного собственника или землепользователя к своему участку (недропользователя, проводящего операции по разведке или геологическому изучению, - к его территории для проведения операций по разведке или геологическому изучению) невозможен, крайне затруднен или требует несоразмерных расходов;
2) прокладки и (или) эксплуатации необходимых линий электропередачи, связи, обеспечения водоснабжения, водоотвода, теплоснабжения, газоснабжения, мелиорации и других нужд частного собственника, землепользователя или недропользователя, проводящего операции по разведке или геологическому изучению, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута на соседний или иной земельный участок.
Однако пункт 4 статьи 69 ЗК РК указывает, что публичные сервитуты могут устанавливаться в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства и местного населения или целей проведения разведки полезных ископаемых или геологического изучения, без изъятия земельных участков на основании решений местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы, районов, городов областного значения, акимов городов районного значения, поселков, сел, сельских округов в пределах их компетенции по предоставлению земельных участков.
Справочно:
Пункт 4 статьи 69 ЗК РК:
Публичные сервитуты могут устанавливаться для:
1) прохода или проезда через земельный участок к объектам общего пользования, кладбищам, погребениям и иным культовым объектам;
2) использования земельного участка в целях прокладки и эксплуатации коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры, которые не могут быть обеспечены без установления сервитутов или требуют несоразмерных расходов;
2-1) использования земельного участка в целях размещения и эксплуатации линейной части магистральных трубопроводов;
3) размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
4) забора воды и водопоя;
5) прогона скота через земельный участок;
6) использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке замкнутом водоеме, сбора дикорастущих растений в установленные сроки и в установленном порядке;
7) временного использования земельного участка в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;
7-1) временного использования земельного участка или его части в целях проведения разведки полезных ископаемых или геологического изучения;
8) свободного доступа к прибрежной полосе;
9) использования земельного участка для проведения культурно-массовых мероприятий по решению государственных органов;
10) в иных случаях, связанных с общественными и государственными интересами.
Как следует из редакции пункта 4 статьи 69 ЗК РК для установления публичного сервитута необходимо одновременное обеспечение интересов государства и местного населения. Однако если в установлении публичного сервитута заинтересовано одно частное лицо, то его установление невозможно. Вместе с тем, полагаем, что различные основания установления частного и публичного сервитута противоречат смыслу пункта 1 статьи 6 Конституции Республики Казахстан, которая гласит: «В Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность». Другими словами, согласно пункту 1 статьи 6 Основного закона правовые режимы защиты государственной и частной собственности должны быть равны. Однако частный землепользователь вправе требовать от другого субъекта права на соседний земельный участок предоставления права ограниченного пользования участками (частный сервитут). При этом при аналогичных условиях требовать права ограниченного пользования земельным участком, принадлежащего государству, частный собственник не может.
Еще одним правовым пробелом, который создает существенные проблемы в правоприменении, относится к статье 92 ЗК РК.
Согласно пункту 1 статьи 92 ЗК РК срок и условия освоения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей, определяются местными исполнительными органами в зависимости от целевого назначения предоставляемого земельного участка и правового режима земель и отражаются в договорах купли-продажи или землепользования (аренды).
Вместе с тем, в настоящий момент законодательство не определяет условия освоения земельного участка, в связи с чем невозможно однозначно установить освоение конкретного земельного участка.
Необходимо упомянуть, что пункт 1 статьи 92 ЗК РК делает оговорку, что условия освоения земельного участка отражаются в договорах. Однако заключенные договора могут не содержать такого пункта, который бы раскрывал условия освоения земельного участка. Кроме того правоприменительная практика может быть различна в связи с тем, что уполномоченные лица по-своему усмотрению оформляют условия предоставления земель, права и обязанности владельцев земельных участков.
Во-вторых, согласно пункту 2 статьи 92 ЗК РК в случае если земельный участок, предназначенный для строительства, не используется по назначению в течение трех лет со дня принятия решения о его предоставлении (если более длительный срок не предусмотрен проектно-сметной документацией), то такой земельный участок подлежит принудительному изъятию за исключением земельного участка, находящегося в частной собственности граждан Республики Казахстан для индивидуального жилищного строительства.
Трехлетний срок не накладывает какие-либо ограничения на совершение сделок с данным земельным участком. Таким образом, при продаже или дарении земельного участка трехлетний срок, предназначенный для строительства, сохраняется и «переходит» в качестве обязательства к новому собственнику. В этой связи возможны случаи, когда принудительное изъятие земельного участка производится у добросовестного собственника, который по объективным обстоятельствам не имел достаточного времени, чтобы освоить земельный участок. Настоящая проблема усугубляется тем, что приобретатель земельного участка может не иметь информации об ограниченных сроках освоения земельного участка.
В это же время по пункту 6 статьи 92 ЗК РК в случае отчуждения банком второго уровня земельного участка срок освоения для нового правообладателя устанавливается как первоначальный срок.
Отмечаем, что в соответствии с пунктом 2 статьи 25 ЗК РК право собственности на земельный участок передается другому лицу со всеми обременениями, имеющимися на момент совершения сделки.
В-третьих, согласно пункту 1 статьи 92 ЗК РК срок и условия освоения земельного участка определяются местными исполнительными органами. В пункте 2 статьи 92 ЗК РК также упоминается, что «срок освоения такого земельного участка исчисляется с момента обеспечения его соответствующей инженерной (коммунальной) инфраструктурой».
Отмечаем, что ранняя редакция статьи 92 ЗК РК не использовала категорию «освоение», а указывала формулировку «не используется в соответствующих целях». Другими словами термин «использование» предполагает «эксплуатацию объекта», признаком такого действия является длительность процесса. Вместе с тем, термин «освоение» предполагает окончание процесса, который должен иметь определенный результат.
Однако ЗК РК не раскрывает, какие этапы строительства входят в категорию «освоение земельного участка», то есть не ясно на какой стадии строительства можно утверждать, что земельный участок освоен. Полагаем, что об освоении земельного участка можно говорить в случае полного завершения процесса строительства объекта. В этой связи срок освоения земельного участка также должен устанавливаться в зависимости от приемлемых сроков строительства. Кроме того, имеется целесообразность обозначить и иные объективные случаи, при которых срок освоения земельного участка должен быть продлен, например, при задержке строительства по вине уполномоченных государственных органов.
В-четвертых, по пункту 3 статьи 92 ЗК РК указаны в качестве условия продления срока освоения земельного участка для ведения крестьянского или фермерского хозяйства, сельскохозяйственного производства - время, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению вследствие непреодолимой силы.
Предполагается, что если данная оговорка содержится в пункте 3 статьи 92 ЗК РК, то она распространяется исключительно на отношения по использованию земельных участков, предназначенных для ведения крестьянского или фермерского хозяйства, сельскохозяйственного производства.
Однако следует отметить, что первоначальная редакция статьи 92 ЗК РК в момент его принятия, была иная:
«Земельный участок может быть изъят в порядке, предусмотренном статьей 94 настоящего Кодекса, у собственника и землепользователя в случаях, когда участок, предназначенный для сельскохозяйственного производства либо жилищного и иного строительства, не используется в соответствующих целях в течение одного года, если более длительный срок не предусмотрен законодательством Республики Казахстан. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование».
Как видно из содержания первой редакции статьи 92 ЗК РК исключительные обстоятельства имели место не только для сельскохозяйственного производства, но и строительства. Однако дальнейшее изменение структуры нормы привело к тому, что оговорка об исключительных обстоятельствах была смещена и обособлена в пункте 3, что привело к правовому пробелу.
