Органы
расследования Казахстана
нуждаются в радикальном реформировании
С. Журсимбаев
д.ю.н., профессор
История развития органов расследования своими корнями уходит в глубокое прошлое и во все времена остается неотъемлемой частью государственного управления. История возникновения и развития любого правового института представляет интерес, поскольку позволяет проследить процесс формирования правовых норм, их историческую необходимость и потребность в механизме правового регулирования. Не зная прошлого, нельзя понять истинный смысл настоящего и цели будущего. В Казахстане становление и развитие органов расследования, а также уголовно-процессуального права тесно связано с историей развития судопроизводства Российской империи, а затем Советского Союза, под чьей юрисдикцией находился Казахстан до получения суверенитета.
В Российской империи специализированные следственные органы были учреждены в 1713 г. и были подчинены непосредственно императору Петру І. Первыми отечественными органами предварительного расследования стали «майорские» следственные канцелярии. Поскольку руководителями названных канцелярий были назначены гвардейские офицеры в звании майора, эти канцелярии, с легкой руки царя, стали впоследствии именоваться «майорскими». Следственные органы, зависимые только от императора, могли оставаться беспристрастными и объективными даже в отношении высокопоставленных должностных лиц. Поэтому «майорские» канцелярии признают хотя и отдаленными, но прямыми предшественниками Следственного комитета Российской Федерации. И глубоко неслучайно, что постановлением Правительства РФ дата основания следственной канцелярии 25 июля была утверждена в качестве Дня сотрудника органов следствия Российской Федерации.
После смерти Петра І независимые следственные органы упразднили, а предварительное следствие стали рассматривать как рядовую процессуальную процедуру досудебного производства. С 1723 до 1860 г. расследованием преступлений занимались неспециализированные органы: полицмейстерская канцелярия, сыскной приказ, нижние земские суды, управы благочиния.
В ходе судебной реформы Александр II попытался найти новые способы организации предварительного следствия. 8 июня 1860 года Указами «Учреждение судебных следователей» и «Об отделении следственной части от полиции» впервые был учрежден институт судебного следователя.
Должность судебного следователя приравнивалась к должности члена уездного суда. За полицией было оставлено расследование по маловажным преступлениям и проступкам. В основу следственной реформы был положен принцип независимости судебных следователей, которые назначались министром юстиции по представлению губернатора и с согласия губернского прокурора.
После Октябрьской социалистической революции в 1917 г. дореволюционный институт судебных следователей был упразднен. Органами следствия в первые годы советской власти являлись: следственная комиссия революционного трибунала, следственная комиссия окружного народного суда и Всероссийская, а также местные чрезвычайные комиссии по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и преступлениями по должности. Впоследствии Декретом ВЦИК от 21 октября 1920 г. был создан институт народных следователей, состоящих при советах народных судей. Деятельность органов расследования регулировалась Уголовно-процессуальным кодексом и Положением о судоустройстве РСФСР 1923 г.
Следственный аппарат постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 3 сентября 1928 г. переподчиняется и переходит в ведение прокуратуры. Вместе с тем, из-за большого массива дел в органах прокуратуры, значительный объем функции предварительного следствия зачастую приходилось выполнять органам дознания. Поэтому Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 года, наряду со следователями органов прокуратуры и государственной безопасности, право производства предварительного следствия было передано Министерству охраны общественного порядка, позднее переименованного в МВД СССР.
В Казахстане вплоть до 1960 г. действовал Уголовный и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, согласно которому право производства предварительного следствия законодательно возлагалось на органы прокуратуры и государственной безопасности.
В конце 80-х годов среди ученых и практиков вокруг судьбы предварительного следствия разгорелись споры. Отдельные руководители горрайорганов внутренних дел, ответственные за раскрываемость преступлений оказывали прямое административное давление на должностных лиц следственных подразделений, толкали их в ходе расследования на нарушение законности. Прокуратура СССР также пришла к выводу о неэффективности существующей системы управления следственными аппаратами.
XIX Всесоюзная конференция КПСС (1988 г.) приняла резолюцию «О правовой реформе», где было указано о необходимости выделения органов расследования в самостоятельную структуру, повышения ответственности следователей, укрепления правовых гарантии законности их деятельности и усиления прокурорского надзора за предварительным следствием.
Высшая инстанция коммунистической партии и государства СССР - Политбюро ЦК КПСС поручило МВД, Прокуратуре, Министерству юстиции, Верховному Суду СССР с участием других заинтересованных ведомств подготовить предложения об организационной перестройке управления следственным аппаратом, как в органах внутренних дел, так и в прокуратуре. В целях установления целесообразности выделения следственного аппарата в самостоятельную структуру МВД СССР было принято решение провести эксперимент в ряде регионов Союза, в том числе и в Казахстане.
К сожалению, эксперимент в союзном масштабе не был подкреплен ни организационно, ни материально. Не был решен главный вопрос - возможность самостоятельного функционирования следственного аппарата МВД. По всем вопросам следственный работник практически полностью был в зависимости от начальников органов внутренних дел (по вопросам выделения рабочего кабинета, обеспечения оргтехникой, доставления следственно-заключенного, предоставления отпуска, присвоения очередного звания и т.д.). Не исключено, что с самого начала было принято такое решение, чтобы под видом эксперимента опорочить саму идею самостоятельности следственного аппарата. В феврале 1989 г. эксперимент был прекращен.
Идея создания вневедомственной системы органов предварительного следствия вновь была высказана на первом Съезде народных депутатов СССР. В апреле 1990 г. Верховный Совет СССР дал официальное поручение Совету Министров подготовить предложения по созданию следственного комитета, а в постановлении седьмого Съезда народных депутатов от 14 декабря 1991 г. на Верховный Совет возлагалось принятие закона о Следственном комитете. Однако, в связи с прекращением существования СССР, данное поручение не было выполнено. После распада Союза каждое из вновь образованных государств, в вопросе о месте органов следствия пошло по своему пути.
С обретением независимости Казахстана начался новый этап развития института органов расследования. В 1995 г. была произведена существенная реформа предварительного следствия. Указом Президента Республики от 6 октября 1995 г. был создан новый вневедомственный правоохранительный орган - Государственный следственный комитет, который взял на себя функции предварительного следствия органов прокуратуры и внутренних дел. Это было достаточно сильное, оснащенное всеми кадрами, оперативно-розыскными возможностями и службами ведомство. Однако чрезмерная концентрация в подследственности ГСК значительной категории дел, отвлечение сил и средств на расследование несложных и не представляющих большой общественной опасности уголовных дел, а также отсутствие взаимодействия с органами внутренних дел, а порой соперничество, отрицательно повлияли в целом на эффективность деятельности новой правоохранительной структуры.
В связи с этим Президентом Республики 22 апреля 1997 г. был принят Указ, которым были внесены принципиальные изменения в организацию и полномочия правоохранительных органов, включая ГСК и его органы на местах. МВД Республики вновь наделялось правом производства предварительного следствия преступлений против собственности, личности и тех видов, которые занимали значительный удельный вес в структуре преступности. А на органы ГСК были возложены борьба с экономическими, должностными, воинскими и особо опасными преступлениями. В ведение МВД были переданы все местные и некоторые иные органы ГСК (райгоротделы).
Таким образом, в результате указанных реформ в стране стали функционировать три следственных аппарата (ГСК, МВД и КНБ) с оперативно-розыскным обеспечением и дознанием, а также ряд новых органов дознания (налоговая полиция, военная полиция, таможенные органы). Однако впоследствии Указом Президента от 5 ноября 1997 г. Государственный следственный комитет был упразднен. В результате такой недостаточно продуманной реформы, инициированной отдельными ведомственными руководителями, следственный корпус страны потерял огромное количество высококвалифицированных и преданных своей профессии сотрудников.
Таким образом, исторический путь органов расследования Казахстана был нелегким и тернистым.
Органы расследования подвергалась реформированию и позже. Постановлением Правительства в апреле 2006 г. в МВД РК был создан Следственный комитет, в состав которого вошли следственный и военно-следственный департаменты, а также следователи и дознаватели спецполиции, которые позже Указом Президента Республики от 6 августа 2014 г. № 883 преобразован в Следственный департамент МВД РК с возложением прежних обязанностей. Этим же Указом было упразднено Агентство по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция) с передачей его функций и полномочий по предупреждению, выявлению, раскрытию и расследованию коррупционных преступлений и правонарушений - вновь образованному Агентству по делам государственной службы и противодействию коррупции; экономических и финансовых преступлений и правонарушений - Службе экономических расследований Комитета государственных доходов Министерства финансов РК.
Общеизвестно, что в 1995 г. очередное реформирование привело к потере следственного аппарата и функции расследования органов прокуратуры. Только через 12 лет, в 2007 г., по инициативе Главы государства исключили конституционный запрет на возможность ведения прокуратурой расследования уголовных дел. Сейчас расследование небольшого количества особо актуальных и общественно значимых уголовных дел вправе принять в свое производство Служба специальных прокуроров Генеральной прокуратуры.
В настоящее время органы расследования находятся в разных ведомствах. К сожалению, прошлогодняя перестройка надзорного ведомства привела к резкому сужению статистической информации и данных о деятельности органов расследования. Даже доклады руководителей ведомств на коллегиях о проделанной работе по итогам года для общественности стали усеченными. Если ранее Комитет по правовой статистике размещал на сайте статистические данные о зарегистрированных правонарушениях по всем видам и движениям уголовных дел, что облегчало исследовательской работе магистрантам, докторантам и ученым, то теперь они стали недоступными. Такой же участи подверглись полугодовые и ежегодные аналитические доклады Верховного Суда о деятельности судов республики. Гласность стала дозированной, но зато приобрела больше популистический характер.
В то же время некоторые данные позволили установить, что за 12 месяцев 2017 г. в Едином реестре досудебных расследований зарегистрировано 316418 уголовных правонарушений. Удельный вес преступлений составил - 90%, уголовных проступков - 10%. Из общего количества досудебных расследований 2134 (или 0,7%) начаты по фактам совершенных особо тяжких преступлений, 24278 (или 8,6%) по факту совершения тяжких преступлений, 219 772 (или 76,9%) по факту совершения преступлений средней тяжести и 39 571 (или 13,8%) по факту совершения преступлений небольшой тяжести.
В стране в истекшем году совершено 942 убийств, 679 половых преступлений в отношении несовершеннолетних, 193154 краж, 27467 мошенничеств, 9469 грабежей, 688 разбоев, 470 вымогательств и 10356 хулиганств. Раскрываемость тяжких и особо тяжких преступлений составила 70 %, грабежей 55 % и краж 45 %.
Если учесть удельный вес органов расследования, то 307411 (97,2%) досудебных расследований начато органами МВД, Службой экономических расследований КГД МФ РК - 3773 (1,2%), Антикоррупционной службой АДГСиПК - 2473 (0,8%), прокуратурой - 1054 (0,3%), КНБ - 1128 (0,4%) досудебных расследований.
За 9 месяцев 2018 г. органами расследования МВД окончено 210118 дел, из них окончено без учета прекращенных дел по реабилитирующим основаниям 111254, направлено в суд 62366 (из них в протокольной форме 9217, в порядке приказного производства 660 дел). Всего прекращено 147752, в том числе по нереабилитирующим основаниям 48888 (33,1%), по реабилитирующим основаниям 98864 (66,9%). Зарегистрировано 205 фактов нарушения конституционных прав граждан, оправдано 106 лиц.
Из этих статистических данных мы видим главное, что основная масса уголовных дел приходится на долю органов расследования МВД РК, на деятельность которых немало стало упреков со стороны рядовых граждан. Это естественно, поскольку сегодня профессия следователя остается непрестижной. Жесткие рамки процессуального контроля и надзора, необходимость учета всевозможных требований участников уголовного процесса, ненормированный рабочий день, несоответствующее сегодняшним требованиям материально-техническое обеспечение и оплата труда приводят к большой текучести кадров.
В связи с переходом страны на рыночную экономику, когда богатство для многих стало высокой целью в жизни и нравственное здоровье общества резко пошатнулось, не обошло стороной это обстоятельство и правоохранительные органы, в том числе сотрудников органов расследования. Для раскрытия любого преступления требуется желание сотрудников органов уголовного преследования и главное, наличие природного качества - обостренное чувство справедливости: наказать виновного и защитить пострадавшего. А если нет таких качеств ни у следователя, ни у прокурора, нередко случайно оказавшихся в этих органах, то пострадавшим от преступления наглухо закрывается доступ к правосудию, к восстановлению справедливости.
Работа следователя не только сложна, но и очень ответственна и не безопасна, что требует немало нравственных качеств. Следователи, решающие судьбы других, наделяются большими полномочиями и представляют государственную власть, поэтому должны обладать развитым чувством ответственности за свои действия и решения. Однако, сейчас стало немало следователей, которые превратились в обычных оформителей документов, комфортнее стало безынициативным и покладистым сотрудникам. Поэтому значительно стало количество прекращенных дел по реабилитирующим основаниям.
Следователи по закону процессуально самостоятельны, но на практике не скрывают, что выполняют то, что скажут вышестоящие начальники ведомств и надзорных органов. Сейчас они стали частью управленческой вертикали: им могут отдавать и отдают команды. Безответственность и круговая порука отдельных должностных лиц сводит на нет права адвокатов и потерпевших. Из-за отсутствия принципа диспозитивности в уголовном судопроизводстве доступ к правосудию ограничен. Лицо, пострадавшее от преступлений, если дело прекращено, не в состоянии обратится в суд в порядке частного обвинения. Физические лица и общественные объединения не имеют прав обратиться за восстановлением своих конституционных прав в Конституционный Совет. Правозащитные институты выполняют декоративные функции.
Из составленных следователями отдельных документов и принятых решений видно, насколько сегодня низок уровень их квалификации, некоторые из которых не знают даже действующие нормы закона. А для раскрытия неочевидных ухищрённых преступлений и изобличения виновного, как известно, необходимы не только элементарные знания законов, но и незаурядный ум, а также недюжинные способности. Чтобы были у них «холодная голова, горячее сердце и чистые руки». А где найти их, если из всех следственных работников МВД более 30% со стажем работы до 3х лет.
В последние годы идет постоянный поиск наиболее рациональных форм производства по раскрытию и расследованию преступлений, обеспечению следователя всех систем правоохранительных органов условиями для успешного осуществления возложенных на него полномочий.
В недавнем Послании Главы государства справедливо отмечено, что нужны глубокие и качественные преобразования в работе правоохранительных органов и поручено пересмотреть функции Службы экономических расследований Министерства финансов, а также избавить полицию от несвойственных функций.
Действительно, в контексте прошедшей конституционной реформы в радикальной перестройке нуждаются органы расследования МВД. Как известно, существенной новеллой Конституции Республики стала норма о том, что «уголовное преследование от имени государства осуществляет прокуратура» (вместо ранее имевшегося «в случаях, порядке и в пределах установленных законом, осуществляет уголовное преследование»), подчеркивающая стержневую деятельность и обязанность надзорного органа непосредственно выполнять функцию уголовного преследования. То есть, прокуратуре отведена роль единственного органа, наделенного правом от имени государства осуществлять уголовное преследование на всех стадиях уголовного процесса. Поэтому процесс осуществления прокуратурой уголовного преследования от имени государства предполагает ее активное участие на всех стадиях расследования уголовного дела и устранение прокурора от непосредственного участия хотя бы в одной из них может поставить под сомнение законность следственных и иных действий.
Однако, в этом вопросе до сих пор не внесена ясность в уголовно-процессуальный кодекс. Так согласно п. 22 ст.7 УПК, уголовное преследование есть процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения …, а стороной обвинения, в соответствии с п.2 ст.7 УПК, являются не только органы уголовного преследования, но и потерпевший (частный обвинитель), гражданский истец и их законные представители. А органы уголовного преследования, как указано в пункте 23 ст.7 УПК, - это не только прокурор, но и следователь, дознаватель, орган дознания. Что касается органов дознания, то их множеств, которые перечислены в ст.61 УПК РК.
Таким образом, получается, что на сегодня уголовное преследование вправе осуществлять не только органы прокуратуры, что вызывает сомнение в плане согласованности вышеуказанных норм УПК с новым конституционным предписанием. Ведь конституционная норма о том, что прокуратура представляет интересы государства в суде, означает, что данную функцию не вправе осуществлять иные государственные органы, кроме прокуратуры. По нашему мнению, с учетом нового конституционного требования, возникла настоятельная необходимость кардинального изменения места и правового статуса ключевых участников досудебного производства - сотрудников органов расследования. Тем более, после переименования органов внутренних дел в полицию, основные функции которых - охрана общественного порядка.
Нам представляется более разумным, чтобы следователи как основные субъекты органов уголовного преследования, согласно новой конституционной установки, оказались в системе органов прокуратуры, но, в тоже время сохранили самостоятельность. Следственный комитет при Генеральной прокуратуре должен быть самостоятельным структурным подразделением, организационно и процессуально автономен. Только руководитель Комитета на правах первого заместителя должен быть подотчетен Генеральному Прокурору. В состав Следственного комитета должны входить Служба по расследованию наиболее важных дел о преступлениях против личности и общественной безопасности и Служба по борьбе с экономической и коррупционной преступностью.
Учреждение такого ведомства позволит более успешно оптимизировать и синхронизировать работу по раскрытию и расследованию уголовных дел. Сотрудники правоохранительных органов знают, что на практике не всегда бывают, что кто-то совершил только преступлений в сфере экономики или только коррупционных преступлений. Во многих случаях представляется возможным это разграничить только в ходе расследования. Такие преступления нередко сопровождаются и правонарушениями против личности.
Немало преступлений раскрываются за счет проведения оперативных мероприятий, а объединение ведомств позволит избавиться от узковедомственных подходов - сокрытия друг от друга негласных сведений и более эффективно использовать источники конфиденциальной информации. Комитет будет содержаться за счет республиканского бюджета и окажется равноудаленным от других ветвей власти, в том числе, и от исполнительной, подотчетным только перед Главой государства. Более оперативно будет решаться вопрос о подследственности внутри одного ведомства.
Также это удастся оптимизировать численность начальников, централизовать объекты административного, социально-бытового и хозяйственного назначения, позволяющие улучшить материально-техническое и кадровое обеспечение, а также повышение квалификации сотрудников.
На наш взгляд, в подследственность МВД прокуратура должна делегировать расследование дел об уголовных проступках и очевидных преступлениях, не представляющих большой общественной опасности.
Самое важное, деятельность Следственного комитета под эгидой Генеральной прокуратуры будет соответствовать конституционному требованию, что уголовное преследование от имени государства осуществляется прокуратурой, что поспособствует реализации целостной государственной политики и обеспечению единообразной судебно-следственной практики в сфере уголовного судопроизводства.
Кроме того, это позволит Генеральной прокуратуре укрепить новый институт процессуальных прокуроров, за счет формирования из числа наиболее опытных сотрудников, прошедших следственную школу. Одновременно следует критически оценить положение о том, что процессуальный прокурор обязан поддерживать государственное обвинение. Конечно, это дело вкуса и уголовно-правовой политики проводимой надзорным ведомством. Но такой прокурор вряд ли будет объективным и в состоянии помочь суду в вынесении законного и справедливого приговора, поскольку он уже связан со своей позицией, которая сложилась в процессе расследования дела. Именно в связи с этим, в бытность Союза, в качестве государственного обвинителя всегда выступал прокурор из другой службы. Возможно, поэтому государственные обвинители во Франции находятся при апелляционных и кассационных инстанциях.
В принципе прокуроры, следователи и судьи должны быть наделены равной степенью независимости. На следователей должны быть распространены важнейшие элементы статуса судей, поскольку правосудие в широком смысле слова начинается с момента регистрации преступления и санкционирования содержания под стражей подозреваемого. Это на скамье подсудимых лицо, совершившее преступление выглядит «белой и пушистой», потому что он весь свой негатив и эмоции уже выплеснул через край в ходе предварительного следствия.
Уже четверть века не решается вопрос о принятии закона «Об органах предварительного следствия и статусе следователей», хотя давно уже приняты законы о суде, прокуратуре, органах внутренних дел, юстиции, адвокатуре, нотариусе, экспертах, об арбитражах, о судебном приставе и частных судебных исполнителях. Планируется принятие даже закона «О статусе педагога». Для сбора отдельных доказательств не мешало бы введение института частного детектива, о необходимости которого подчеркнул Глава государства еще в Указе от 17 августа 2010 г., тем более частное сыскное агентство существует в мире с 1834 г., а в России с 11 марта 1992 г.
Обеспечение полного раскрытия преступлений, оперативного и объективного расследования, привлечение к уголовной ответственности лиц, их совершивших, защита прав и законных интересов граждан обязывает найти органам расследования достойное место в системе правоохранительных органов страны.
