Судебная реформа Республики Казахстан 2019 года
Мухамеджанов Э.Б., д.ю.н., профессор
В феврале 2019 года Первым Президентом Республики Казахстан были подписаны Конституционный закон «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» и Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам модернизации судебной системы» [1].
Принятие этих актов не явилось неожиданностью, хотя, последняя судебная реформа была осуществлена в нашей стране в 2016 году.
Краткая суть новых законодательных актов - это модернизация судебной системы и изменение порядка подбора кандидатов в судьи и их расстановка на судебных должностях.
Причины, проведения этой реформы, на наш взгляд, носят двоякий характер. С одной стороны это политические установки, которые по инициативе Первого Президента Республики Казахстан, были направлены на повышение верховенства права и модернизацию сферы правосудия, а с другой - сложившаяся объективная реальность, которая стала препятствием в реализации этих установок.
Ключевым вопросом данной реформы, на наш взгляд, является не столько модернизация судебной системы, сколько совершенствование механизма рекрутирования кадров в судейский корпус.
На чем основано это суждение?
Прежде всего, на том, что существующий судейский корпус, в своем большинстве, а вместе с ними и суды, перестали в обществе выполнять функцию воспитателя, т.е., говоря иными словами, они потеряли свой авторитет. Это вызвано не только тем, что суды и судьи в обществе ассоциируются с коррупцией, с постановкой неправосудных приговоров и решений, с обвинительным уклоном, но и тем, что они под эгидой судебной независимости и существовавшего судейского отбора превратились в некую «касту небожителей юридического Олимпа». Результатом этого стало то, что судьи в силу объективных и субъективных моментов, утратили навыки профессионального общения с отдельными участниками судебного процесса. Многие из них не могут доступно и логично изложить в судебном акте аргументы, на основании которых они приняли, те или иные решения или вынесли тот или иной приговор. Сегодня судьи, утратили творческий (аналитический) подход при рассмотрении дел, зациклились на шаблонах, идут по пути наименьшего сопротивления, о чем свидетельствует обвинительный уклон в их деятельности.
Конечно, сказанное не претендует на объективность, т.к. эти характеристики являются личными выводами автора, сделанные им в ходе участия в судебных процессах.
Но в тоже время нельзя обойти молчанием и то, что на аналогичные факты неоднократно обращал внимание в своих выступлениях и действующий Председатель Верховного Суда Республики Казахстан [2].
Поэтому вышесказанное позволяет заключить, что данная судебная реформа в первую очередь сфокусировала своё внимание на кадровом вопросе и как следствие на механизмах совершенствования судебной системы, связанной с набором (отбором) и назначением судей на соответствующие должности в судах.
Какую оценку можно дать этой реформе?
В данный момент любая оценка данной реформы, будет преждевременной, т.к. нет еще полноценных результатов её применения.
Но уже сейчас можно сказать, что удалось ее разработчикам, а что нет.
Поэтому ниже хотелось бы остановиться на её ключевых и наиболее спорных моментах.
Так, реформой были упразднены президиумы пленарных заседаний Верховного суда и областных судов. Это было продиктовано тем, что, как правило, президиумы были под полным контролем председателей судов и как следствие не принимали решений вопреки их мнению, т.к. их составы определяли единолично председатели соответствующих судов. А если учесть, что в их полномочия входила оценка дисциплинарной практики, то они имели большое влияние на подчиненных судей. Президиум был вправе принимать решение о передаче или не передаче материала на конкретного судью в судебное жюри. А судебное жюри уже определяло меру наказания судье. Поэтому этот институт стал орудием давления председателей, на неугодных им судей. Были случаи, когда президиумы областных судов вели себя пассивно даже тогда, когда обнаруживали незаконные приговоры, чтобы сохранить свой положительный рейтинг. Отказ от этой практики, на наш взгляд, следует считать положительным результатом данной реформы.
В настоящее время функции президиумов перешли в компетенцию расширенных пленарных заседаний областных судов. В них принимают участие судьи областного суда и судьи районных судов соответствующей области, города республиканского значения, столицы. Но, как новый институт проявит себя на практике, покажет время.
Другой момент, который заслуживает внимания, - это изменение редакции ст.29 Конституционного закона «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан».
В этой норме речь идет о требованиях, которые предъявляются к кандидатам в судьи.
Сегодня реформа уравняла граждан Казахстана, отвечающих всем требованиям, предъявляемым к кандидатам в судьи, на равный их доступ к занятию должности судьи.
По реформе 2016 года приоритет отдавался кандидатам имеющих пятилетний стаж работы в правоохранительных органах и в аппаратах судов, все остальные претенденты должны были иметь стаж работы по специальности не менее 10 лет. Все это изначально шло в противоречие с принципом равенства всех перед законом. Кроме того, прежняя редакция данной статьи создавала коррупционный механизм при избрании претендента на должность председателя суда или судьи областного суда. Об этом автор настоящей статьи писал в ранее опубликованных работах [3].
Также следует обратить внимание, что в п.6 ст. 29 вышеназванного Конституционного закона, законодатель закрепил новый порядок замещения должности председателя и судьи районного суда и других судов. Эти должности замещаются на конкурсной основе.
Теперь, участники конкурса на должность председателя и судьи районного суда должны получить заключения Совета по взаимодействию с судами и пленарного заседания областного суда по месту жительства или работы.
Участники конкурса на должность председателя судебной коллегии и судьи областного суда должны получить заключения Совета по взаимодействию с судами и пленарного заседания соответственно Верховного Суда или областного суда по месту жительства или работы.
В случае, если участники конкурса на должность судьи областного суда работают или проживают в том же регионе, в котором находится суд, на должность судьи которого они претендуют, получение повторного заключения пленарного заседания областного суда не требуется.
Участники конкурса на должность судьи Верховного Суда должны также получить заключение Совета по взаимодействию с судами по месту жительства или работы.
Заключения Совета по взаимодействию с судами и пленарного заседания носят рекомендательный характер.
Здесь следует отметить, что данный порядок занятия судебных вакансий более продуман, чем существовавший ранее. Однако заорганизованность вышеописанных процедур не дает уверенности в их эффективности.
Положительным является решение об изменении порядка назначения руководителей судов и председателей судебных коллегий. Ранее они могли занимать эти должности неограниченное количество раз, что делало стиль их руководства командным и это влияло на независимость рядовых судей.
Известно, что председатели местных и других судов назначаются на должность Президентом Республики Казахстан по рекомендации Высшего Судебного Совета сроком на пять лет.
Теперь председатели районных судов, председатели и председатели судебных коллегий областных судов, председатели коллегий Верховного Суда не могут быть назначены на занимаемую ими должность или аналогичную должность в равнозначных судах более двух раз.
Такое решение вопроса, на наш взгляд, должно открыть дорогу и перспективы для других судей и будет стимулировать их к карьерному росту, а это заставит их не только работать над собой, но и привьет навыки самодисциплины и ответственности за выносимые решения и приговоры.
Хотя, справедливости ради следует отметить, что и 10 лет работы председателем суда это большой срок, и этого времени достаточно для выработки командного стиля руководства. В итоге получается, что проблема доминирования председателей судов над подчиненными им судьями осталась до конца нерешенной. А, как известно главной целю этой реформы, было уйти от зависимости судей от председателей. По рейтингу создания условий в судах казахстанская судебная система находится на 4 месте в мире. Но по независимости каждого судьи - на 79 из 139 стран. Главным образом критика западных экспертов связана с тем, что судьи в Казахстане зависимы от председателей [4].
На наш взгляд, её решить можно только одним, самым простым способом, это наделить правом судей соответствующих судов избирать себе руководителей из своего числа, и на ограниченный одним годом срок. Такая практика существует в некоторых зарубежных странах. Не понятно, почему реформаторы бояться пойти по этому пути. Ведь, если сегодня кандидаты в судьи проходят такой отбор, им государство доверяет вершить правосудье, то почему нельзя им доверить выбор руководителя из своей среды.
Вместо этого, реформаторы предложили такую модель, которая нашла закрепление в статье 38-3 Конституционного закона « О судебной системе и статусе судей».
Согласно данной норме, теперь, по типу и подобию советской кадровой политики, но только в системе органов судебной ветви власти, будет создан кадровый резерв на должности председателя районного суда, председателя, председателей судебных коллегий и судьи областного суда, судьи и председателей судебных коллегий Верховного Суда. Формироваться этот резерв будет Комиссией по кадровому резерву при Высшем Судебном Совете. При этом, порядок формирования Комиссии по кадровому резерву и организации работы с кадровым резервом определяется Высшим Судебным Советом.
Вместе с тем реформа преподнесла и интересные находки. К их числу следует отнести дополнение частью девятой пункта 4 статьи 30 Конституционного закона о том, что «Президент Республики Казахстан вправе внести представление об избрании кандидата на должность судьи Верховного Суда во внеконкурсном порядке.».
Это означает, что в Верховном Суде могут появиться в качестве судей этого суда специалисты-практики, ученые-юристы, не имеющие опыта судейской работы, которые иначе, чем судьи, выпестованные судебной системой, будут смотреть на поступающие в Верховный Суд дела, что также вселяет надежду на гуманность и повышение качества работы этого органа.
Оценивая, в общем, положительно содержание данной реформы, нельзя не заметить, что она не исключает и недостатков.
На наш взгляд, одним из таких недостатков является то, что судебная власть по-прежнему имеет два источника её формирования. Первый, когда любой гражданин, отвечающий всем цензам и требованиям закона, приходит в судебную власть на общих основаниях и, второй, когда в суд и его органы попадают работать лица, через обучение в Академии правосудия при Верховном Суде.
Полагаем, что судебная власть, как и другие виды власти должны формироваться из одного источника, по аналогу получения услуг через одно окно или проведения закупа из одного источника. Этим алгоритмом действующая власть всегда обосновывала результативность борьбы с коррупцией.
В нашем случае Академия правосудия через специализированную магистратуру открывает альтернативный путь для занятия судебной должности. Казалось бы, в чем состоит опасность данной альтернативы? На наш взгляд, она состоит в том, что специализированная магистратура функционирует в составе Академии правосудия при Верховном Суде Республики Казахстан. Таким образом, у Верховного Суда гипотетически появляется возможность влиять на подбор кадров для обучения в данной магистратуре, что также может быть сопряжено с коррупционными правонарушениями. Оппоненты могут возразить, что это вполне нормальная практика, когда возглавляющий систему орган, на базе своих учебных заведений готовит соответствующих специалистов.
Спору нет, если речь идет о специализированной магистратуре, например, Национального банка или Академии МВД и т.п., но в данном случае мы говорим об органе, который возглавляет одну из ветвей власти, а именно судебную. Здесь следует уточнить, что, на наш взгляд, Академия правосудия при Верховном Суде должна заниматься научными исследованиями, сравнительным правоведением, повышением квалификации судей и сотрудников аппаратов судов и другими вопросами, но она не должна готовить через магистратуру кандидатов в судьи. Не соблюдение этого положения, может создать предпосылки для зарождения кастовых основ, семейственности, кумовства в системе судебных органов, а отсюда уже не далеко и до появления сословной розни между судьями, пришедшими в систему на общем основании и через Академию.
Ссылки на подобные учреждения подготовки судей во Франции, Германии и других странах вряд ли должны служить нам примером для подражания, поскольку для этого надо создать у нас такие же условия уважения права, какие действуют у них.
В заключении следует отметить, что реально независимым судья станет, на наш взгляд, тогда, когда каждое звено судебной системы в административном плане будет автономно друг от друга. Когда судьи самостоятельно будут избирать председателей районных, областных судов, когда взаимоотношения между различными звеньями судебной системы будут строиться, только на основе апелляционного и кассационного контроля, без какой-либо административной соподчиненности. При этом контроль над качеством правосудия и морально-этическим обликом судей будет осуществлять сторонний орган, например, тот же Высший судебный совет, с измененными и расширенными полномочиями и может быть с соответствующими представительствами на местах, но без присутствия в нем представителей от судебной власти. Поскольку судебная власть, как и две другие ветви власти должна иметь сдержки, но не в лице своих представителей, а в лице иных специалистов правовой сферы, представителей гражданского общества, законодательной ветви власти и др.
Литература:
1. См.: «Казахстанская правда» от 25 февраля 2019 г. № 37 (28914);
2. Казахстанские суды будут реформировать // Интернет ресурс 23 января 2019;
3. Мухамеджанов Э.Б. Судебная реформа 2016 года и порядок совершенствования отбора и назначения судей в Казахстане // https://www.zakon.kz/4830244-sudebnaja-reforma-2016-goda-i-porjadok.html;
4. См. там же, что и сноска 2.
