Бесплотный дух закона в разъяснениях
Каждое предложение, произносимое мной,
должно рассматриваться не как утверждение, а как вопрос.
Нильс Хенрик Давид Бор (1885-1962) — датский физик
Как известно в горниле судебного правоприменения из фактов и права должна выплавиться истина в виде судебного акта высшей пробы. Сложности возникают с правом. С одной стороны, наше право эффективно выполняет роль регулятора общественных отношений - действуют законы, подзаконные НПА, издаются акты официального и неофициального разъяснения НПА, иногда в виде объемных профессиональных комментариев (в порядке доктринального толкования). Публикуемые разъяснения показывают высокие образцы различных приемов толкования, правового анализа сложных случаев правоприменения. Более того в систему нашего законодательства включены нормативные постановления Верховного Суда с разъяснениями по вопросам судебной практики. В целом положения европейской теории разделения властей работают, но в залах судебной власти вдруг обнаруживаются противоречия норм права, порожденные эксцессами нормотворчества. Назрели изменения? Прекрасная теория терпит крах, столкнувшись с безобразными фактами? Цель статьи - высказать некоторые соображения на одном примере в котором как в капле воды отразились замечания по формулированию положений норм закона и по эксцессам нормотворчества при их разъяснениях.
Возник вопрос, связанный с переоформлением разрешения на эмиссии в окружающую среду и с помощью информационной системы, обратились к Экологическому кодексу Республики Казахстан в котором имеется статья 78 регламентирующая порядок переоформления разрешения на эмиссии в окружающую среду. В пункте 1 данной статьи содержится норма, согласно которой законодателем определено:
«Переоформление разрешения на эмиссии в окружающую среду осуществляется в течение пятнадцати календарных дней в случаях изменения наименования, реорганизации природопользователя, а также в случае смены собственника объекта (объектов), в отношении которого (которых) выдано такое разрешение на эмиссии, при условии, что переоформление не повлечет увеличения нагрузки на окружающую среду».
Ниже для разъяснения положений данной нормы приводится ответ Министра охраны окружающей среды РК от 2 июня 2011 года, согласно которому «Право на эмиссии в окружающую среду не может быть передано в пользование другим лицам».
Однако, если обратиться к пункту 2 статьи 11 Экологического кодекса РК, то мы увидим, что природопользователи могут быть:
1) постоянными (право природопользования носит бессрочный характер) и временными (право природопользования ограничено определенным сроком);
2) первичными (право природопользования получено от государства либо от других первичных природопользователей в порядке отчуждения этого права или универсального правопреемства) и вторичными (право временного природопользования получено на основании договора от первичного природопользователя, сохраняющего за собой этот статус).
(Как известно согласно пп.7) п.5 статьи 10 ЭК эмиссии в окружающую среду являются одним из видов природопользования).
Таким образом, с одной стороны, согласно приведенному утверждению МООС: «Право на эмиссии в окружающую среду не может быть передано в пользование другим лицам», а с другой стороны, согласно пункту 2 статьи 11 ЭК право временного природопользования может быть получено на основании договора от первичного природопользователя, сохраняющего за собой этот статус.
Данное противоречие затрудняет правильное понимание, дезориентирует правоприменительную практику и потому требует своего разрешения. Краткий анализ показывает, что:
во-первых, столь категоричное утверждение МООС не подкреплено должным анализом норм экологического законодательства, поскольку осталась без внимания вышеуказанная норма, закрепленная в пункте 2 статьи 11 ЭК.
во-вторых, в ответе МООС указана старая редакция п.1 статьи 78 ЭК «при изменении наименования или организационно-правовой формы, реорганизации природопользователя и иных случаях, не влекущих увеличения нагрузки на окружающую среду, требуется переоформление разрешения на эмиссии в окружающую среду», которая просуществовала до 29 июня 2018 года. Законом Республики Казахстан от 27 декабря 2017 года № 126-VІ ЗРК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам недропользования» (вводится в действие по истечении шести месяцев после дня его первого официального опубликования в газете «Казахстанская правда» от 28.12.2017 г.) пункт 1 статьи 78 ЭК изложен в новой ныне действующей редакции.
При сравнении видно, что новая редакция нацелена на прекращение противоречия:
во-первых, в старой редакции данной нормы указание на случай «изменения организационно-правовой формы», при наличии указания на случай «реорганизации» являлось явно неуместным, поскольку «изменение организационно-правовой формы», происходит при преобразовании - одной из форм реорганизации юридического лица (статьи 45, 46 ГК).
во-вторых, и это главное, в новой редакции казахстанским законодателем сделано очень важное уточнение, что переоформление разрешения на эмиссии в окружающую среду осуществляется также в случае смены собственника объекта (объектов), в отношении которого (которых) выдано такое разрешение на эмиссии. Добавление слов «в случае смены собственника объекта», абсолютно четко корреспондирует с нормой пункта 2 статьи 11 ЭК, согласно которой природопользователи могут быть:
- первичными, получившими право природопользования в порядке отчуждения этого права, в частности, по договору купли-продажи объекта, при котором происходит смена собственника объекта и требуется переоформление разрешения на эмиссии в окружающую среду;
- вторичными, когда право временного природопользования получено на основании договора, не предусматривающего смену собственника объекта, (в частности, договора о передаче объекта в доверительное управление от первичного природопользователя, сохраняющего за собой этот статус) и, следовательно, не требующего переоформления разрешения на эмиссии в окружающую среду.
При изложенных обстоятельствах полагаем, что разъяснение: «Право на эмиссии в окружающую среду не может быть передано в пользование другим лицам - см. ответ Министра охраны окружающей среды РК от 2 июня 2011 года» не отвечает требованиям необходимого и достаточного обоснования и подлежит удалению.
Однако существует еще разъяснение, включенное в правовой акт обязательный для применения - Нормативное постановление Верховного суда Республики Казахстан от 25 ноября 2016 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами экологического законодательства Республики Казахстан по гражданским делам» (далее - Нормативное постановление), в пункте 5 которого указано:
«В случаях изменения наименования или организационно-правовой формы, реорганизации природопользователя, которые не влекут увеличения нагрузки на окружающую среду, законом предусмотрено переоформление в месячный срок разрешения на эмиссии в окружающую среду (пункт 1 статьи 78 ЭК)».
Далее Верховным Судом добавлено собственное утверждение:
«На тех же условиях осуществляется переоформление разрешения на эмиссии в окружающую среду при приобретении третьим лицом права на использование объектов окружающей среды».
Здесь необходимо указать следующее:
во-первых, в пункте 5 Нормативного постановления утверждается, что «переоформление разрешения на эмиссии в окружающую среду осуществляется при приобретении третьим лицом права на использование объектов окружающей среды». Однако при этом осталось без внимания, без комментария, возникновение противоречия с нормативными положениями пункта 2 статьи 11 ЭК о первичных и вторичных природопользователях. (Подробности уже были указаны выше при рассмотрении ответа МООС от 2 июня 2011 года).
во-вторых, возникает вопрос, что означает установление нового требования «переоформление разрешения на эмиссии в окружающую среду осуществляется при приобретении третьим лицом права на использование объектов окружающей среды»? Суд создал новое дополнительное основание для переоформления разрешения на эмиссии? Это новая норма, причем противоречащая норме, изложенной в п.2 статьи 11 ЭК?
Как известно, согласно статье 81 Конституции Республики Казахстан и пункту 3 статьи 5 Закона «О правовых актах», в нормативном постановлении Верховного Суда Республики Казахстан содержатся разъяснения по вопросам судебной практики. В компетенцию Верховного Суда РК не входит изменение содержания закона. Верховный Суд РК разъясняет применение норм закона, но не добавляет новые нормы в закон и не отменяет действующие нормы закона.
в-третьих, приходится констатировать, что несмотря на внесение в п.1 статьи 78 ЭК назревших изменений вышеуказанным Законом РК от 27 декабря 2017 года № 126-VІ ЗРК, в данном Нормативном постановлении ВС изменения законодательства не учитываются, содержание до настоящего времени не актуализируется, что дезориентирует судебную практику.
Кроме того, в упомянутом пункте 5 Нормативного постановления указано, что «невыполнение природопользователем обязанности по переоформлению разрешения на эмиссии следует считать, как незаконное осуществление эмиссии в окружающую среду». Однако ни старой, ни в новой редакции статьи 78 ЭК не было и нет размытого понятия «незаконное осуществление эмиссии» за отсутствием необходимости.
В действительности в соответствии с подпунктом 61-1) статьи 1 ЭК эмиссии в окружающую среду, осуществляемые без экологического разрешения признаются самовольными эмиссиями, а виды эмиссий в окружающую среду определены в подпункте 43) статьи 1 ЭК - 1) выбросы; 2) сбросы загрязняющих веществ; 3) размещение отходов производства и потребления в окружающей среде; 4) размещение и хранение серы в окружающей среде в открытом виде.
Ответственность предусмотрена в статье 328 КоАП согласно которой превышение нормативов эмиссий в окружающую среду, установленных в проектной документации и (или) экологическом разрешении, либо отсутствие экологического разрешения, если эти действия не содержат признаков уголовно наказуемого деяния, влекут штрафы в определенных в статье размерах. Путаница в терминах и размывание смыслов дезориентирует правоприменение.
Как известно, согласно пункту 5 статьи 10 Закона «О правовых актах», нормативные постановления Верховного Суда Республики Казахстан находятся вне иерархии нормативных правовых актов, а по факту для правоприменительных органов зачастую превыше всего. В связи с чем представляется важным, чтобы ныне действующее Нормативное постановление ВС, было наконец приведено в соответствие с изменившимся экологическим законодательством, что послужит устранению имеющегося противоречия и формированию правильной и единообразной практики применения норм экологического законодательства. Экологическое законодательство очень динамично развивается, идет активная работа над проектом нового Экологического кодекса, а соответствующее Нормативное постановление ВС консервирует несоответствия.
Итак - Законодатель допускает неудачную формулировку нормы (1 этап); это вдохновляет уполномоченных лиц размывать своими разъяснениями содержание нормы (2 этап); в довершение неверного толкования нормативным постановлением Верховного Суда вносится дополнительное нормативное положение искажающее смысл нормы (3 заключительный этап). В результате нормативно закрепляется, просто бетонируется конфликт с нормой кодекса, и судебная практика уходит непредвиденными путями. Попытки объяснить, что при разъяснении не может создаваться норма, противоречащая нормам кодекса, остаются без внимания. Законодатель, обнаружив произошедшее искажение находит лучшую формулировку, обновляет редакцию нормы. Да, законодатель подтвердил целостность юридической конструкции и согласованность между разными статьями (11 и 78), но за время этого искусственно созданного противоречия между НП ВС и кодексом, дела судебные рассматривались и решения выносились, а за каждым делом своя драма. Более того, неверное разъяснение с эксцессами нормотворчества, продолжает свое бытие.
Резюмируя изложенное, задаешься вопросом почему так происходит с разъяснениями.
Почему, например, в качестве обоснования разъяснения в ответе МООС указано, что «право на эмиссии окружающую среду является видом деятельности, а не имуществом и соответственно не является объектом арендного пользования». Тогда как согласно статье 10 ЭК эмиссии в окружающую среду - вид природопользования, как и землепользование, водопользование, недропользование. Природопользование - использование природных ресурсов и (или) воздействие на окружающую среду. Осуществление природопользования - это деятельность, а право осуществления (деятельности) природопользования - это вещное право. Согласно статье 115 ГК к имуществу относятся не только вещи, деньги, но и работы, услуги, имущественные права. Согласно статье 541 ГК объектом имущественного найма может быть также право землепользования, право недропользования и другие вещные права, если иное не предусмотрено законодательными актами. В статье 69 Водного кодекса указывается на первичное и вторичное водопользование, а согласно статье 38 Земельного кодекса предусмотрено право вторичного землепользования (субаренда). Почему несмотря на все это, выдается разъяснение, которым прямо нарушается буква закона, а дух закона и вовсе изгоняется, искусственно усложняются условия деятельности производственных предприятий в реальном секторе экономики. Вывод - возможно чаще необходимо актуализировать разъяснения, не «выдал и забыл».
А вот Нормативные постановления Верховного Суда, как правило, всегда отличаются высоким качеством и являются очень ценным НПА для практической работы, а рассмотренный случай является просто исключением, подтверждающим это правило. Тем более досадно.
Представляется желательным проведение правового мониторинга НП ВС и своевременное внесение изменений. Согласно статьям 49, 50 Закона «О правовых актах», законность НПА обеспечивается приведением в соответствие с Конституцией и законодательными актами по результатам проведения правового мониторинга НПА с целью выявления противоречащих законодательству, устаревших норм права, однако согласно статье 4 данный Закон «О правовых актах», не регулирует порядок принятия, изменения, дополнения и прекращения действия нормативных постановлений Верховного Суда РК. А нормы о мониторинге (гл.10 Закона) применимы? Возможно, но из указанного примера видно, что фактически нормативные требования с твердо установленными сроками исправление несоответствий не применяются. Рассмотрим Регламент Пленарного заседания Верховного Суда РК, утвержденный постановлением пленарного заседания Верховного Суда РК 4 апреля 2014 года № 5. В данном Регламенте имеется Глава 2. «Порядок подготовки и проведения пленарного заседания по принятию нормативных постановлений по итогам изучения и обобщения судебной практики». Согласно пункт 36 «Принятое нормативное постановление или его отдельные пункты могут быть пересмотрены пленарным заседанием по представлению Председателя Верховного Суда или по инициативе 1/3 состава пленарного заседания, а по основаниям несоответствия Конституции и законам, также и по протесту Генерального Прокурора Республики Казахстан - в том же порядке, как и при принятии нормативного постановления Верховного Суда».
Как видим Регламентом допускается принципиальная возможность появления случая, когда принятое нормативное постановление или его отдельные пункты не соответствуют Конституции и законам, но Регламентом не предусматривается выявление таких случаев по результатам мониторинга и сама процедура мониторинга.
Вопрос - Как поступать в период с момента выявления несоответствия НП или его отдельного пункта закону и до пересмотра? Действие НП приостанавливается? Это публикуется? Если выявилось в процессе рассмотрения дела судом, производство приостанавливается? Как известно согласно статье 12 Закона «О правовых актах», в случае противоречия норм права различных НПА следует руководствоваться простой системой координат, учитывающей уровень НПА в иерархической структуре и время введения в действие. Однако в случае коллизии между НП и законом вспоминают о нахождении НП ВС вне иерархии и все - тупик. О чем много написано и копий сломано. Но ведь НП находясь вне иерархии НПА, все равно остается НПА только имеющим специфическую правовую природу и собственное уникальное наименование «нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан» и никогда, ни в каких источниках не называется «закон». «НП ВС РК» - это точно не «закон».
А ведь согласно статье 77 Конституции судья при отправлении правосудия независим и подчиняется только Конституции и закону. Это ключ. Это установлено Конституцией, которая имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики. Разве не указано в статье 6 ГПК, что суд, установив при рассмотрении и разрешении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону или издание его с превышением полномочий, применяет нормы закона? Разве это не означает, что примат принадлежит закону? Нормативные разъяснения ВС фактически всегда были обязательными, но в целях придания определенности, легализации НП среди остальных НПА, в нашей стране НП ВС придали статус НПА. Верховному суду Республики Казахстан оказано высокое доверие принимать НПА по вопросам правового регулирования самых разных сфер социальной жизни и экономики страны. Однако иногда в судах на местах перехлестывают через край, НП ВС ставят превыше всех законов, и эта исключительная правовая идея доводится до абсурда. Споры о том может ли нормативное постановление ВС о разъяснении практики применения законов, быть выше этих законов, порой напоминают споры схоластов Средневековья о том может ли Бог создать камень, который сам поднять не сможет.
Возможно обеспечение регулярного мониторинга НП ВС повысит качество правоприменительной деятельности, разгрузит суды от споров, возникших из-за неправильного толкования законов и обеспечит единообразие судебной практики?
Есенбек Есниязов
Юрист ТОО «West Dala» «Вест Дала»
