Повышение качества законодательства и обеспечение его стабильности определены в качестве одной из системных реформ, предусмотренных в Стратегическом плане развития РК до 2025 года, утвержденном Указом Президента РК 15 февраля 2018 года. О состоянии нормотворчества в стране и направлениях его развития в интервью Zakon.kz рассказала вице-министр юстиции РК Наталья Пан.
- В обществе высказывается мнение о чрезмерном количестве принимаемых законов. Каковы причины частых законодательных корректировок и какие сферы больше всего подвержены нововведениям, изменениям?
- Наше молодое государство находится в динамике развития и, соответственно, требуется реформирование отдельных сфер жизнедеятельности общества.
Проводимые государством реформы сопровождаются законодательными поправками. Нет реформ – нет изменений в законодательстве.
Анализ показал, что за последние 3 года законодательные изменения в нашей стране затронули такие сферы как предпринимательство, трудовые отношения, социальное обеспечение, здравоохранение, административо-деликтное законодательство (КоАП), платежи и платежные системы и др.
Частые корректировки в законы также присущи ко многим успешно развивающимся странам и не воспринимается ими критично, напротив является нормальным процессом, направленным на развитие экономического и политико-правового состояния государства.
Например, Грузия. Несмотря на то, что система нормотворчества в Грузии имеет опыт частого изменения законов, в Индексе верховенства права за 2017-2018гг. Грузия занимала 1-е место в Восточной Европе и Центральной Азии.
В то же время мы понимаем, что частые изменения нормативных правовых актов нежелательны в правоприменительной практике.
В связи с этим в настоящее время принимаются определенные меры, направленные на снижение динамики нормотворчества.
В частности, 21 января 2019 года в закон "О правовых актах" внесены поправки, согласно которым изменения и дополнения в кодексы могут быть внесены и приняты в особых порядках, установленных соответствующими кодексами, то есть в каждом кодексе будет предусмотрен свой порядок внесения поправок.
Так, в статье 3 Налогового кодекса установлено, что поправки в данный Кодекс (за исключением изменений и дополнений по налоговому администрированию, особенностям установления налоговой отчетности, а также улучшению положения налогоплательщиков (налоговых агентов), могут быть приняты не позднее 1 декабря текущего года и введены в действие не ранее
1 января следующего года.
Таким образом, законодателем задан ориентир для органов-разработчиков по упорядочению вносимых поправок в кодексы.
- Нормотворческая деятельность была предметом обсуждения на правительственном часе в Сенате, где Минюсту было указано на имеющиеся проблемы, касающиеся низкого качества планирования законопроектной деятельности правительства. Какие меры принимаются сейчас в данном направлении?
- Внеплановое внесение законопроектов является неизбежным процессом, поскольку спрогнозировать все возможные нужды нашего государства, требующих законодательной регламентации невозможно.
Другое дело, если в недавно принятые законы заново вносятся поправки из-за каких-либо негативных последствий. Такие последствия, как правило, возникают в двух случаях.
Первое, когда разработчик некачественно спрогнозировал правовые последствия законопроекта. Второе, когда общество не было подготовлено к внесенным изменениям.
В целях обеспечения информирования населения и обсуждения с ним предлагаемых нововведений Минюстом изучается опыт Великобритании, где до внесения законопроекта в парламент используются "Зеленая" и "Белая" книга.
"Зеленая" книга – это документы консультативного характера. Они готовятся госорганами для сбора отзывов и предложений общества по проводимой политике с соответствующим обсуждением.
После проведения консультаций публикуется более влиятельная "Белая" книга. Данная книга содержит уже окончательные проблемные вопросы, которые действительно требуют законодательного регулирования.
В книге может содержаться предварительная версия законопроекта, которая впоследствии может быть изменена по поступившим замечаниям и предложениям.
Этот опыт изучается нами в комплексе с другими проблемными вопросами нормотворчества, такими как сроки разработки, научная экспертиза и др.
- На сайте Минюста размещена Концепция законопроекта по вопросам совершенствования нормотворчества. Как она разрабатывалась и какие проблемные вопросы разрешает?
- Для решения проблемных вопросов в сфере нормотворчества нами были привлечены международные и национальные эксперты для изучения международного опыта и проведения сравнительного правового анализа.
Рекомендации, выработанные по итогам данной работы, послужили основой при разработке Концепции законопроекта по вопросам совершенствования нормотворчества.
В частности, устанавливается взаимосвязь между анализом правоприменительной практикой в регулируемой отрасли и предлагаемыми перспективами ее развития.
Концепцией также предлагается усилить прогнозно-аналитическую работу, пересмотреть механизмы проведения научных экспертиз, закрепить принципы нормотворческой деятельности и другие положения, направленные на повышение качества законодательства.
- На сегодняшний день актуальна тема цифровизации экономики и, в целом, жизнедеятельности общества. Как цифровые технологии могут улучшить работу уполномоченных органов при подготовке законопроектов?
- Чтобы в целом повысить качество нормотворческой деятельности необходимо предоставить органам-разработчикам единое информационное пространство, где можно было бы проводить не только анализ теоретических данных, но и правоприменительной практики и тут же обсуждать проблемы с заинтересованными лицами на дискуссионной площадке.
В этих целях Министерством юстиции совместно с Министерством информации и коммуникации и АО "Зерде" ведется работа по созданию единой целостной системы "Е-законодательство".
Эта площадка предоставит возможность всесторонне анализировать законодательство, его правоприменительную и судебную практику.
Для этого в системе предусмотрен функционал "База знаний", где будет аккумулироваться вся информация по заданной тематике. Это, например, обращения граждан, комментарии в социальных сетях, которые система будет сортировать по показателям (положительные, негативные, нейтральные), вести статистику по сферам законодательства, а также по часто задаваемым вопросам, и т.д.
Такое новшество, по нашему мнению, позволит более глубоко анализировать проблемные вопросы законодательства с точки зрения разных групп правоприменителей.
- Мы знаем, что законы регулируют важнейшие общественные отношения. Для ее дальнейшей реализации принимаются уже подзаконные акты. Такие акты могут быть приняты самостоятельно без согласования с заинтересованными государственными органами. Совершенствуется ли на сегодняшний день указанная сфера нормотворчества?
- В настоящее время ведется работа по автоматизации и оптимизации процессов подготовки проектов подзаконных актов и регистрации ведомственных нормативно-правовых актов.
В частности, процесс "отработки" с госорганами сократился с 10 до 3 рабочих дней.
Введена возможность предварительного согласования проектов, при котором Минюст помогает государственным органам-разработчикам.
Процесс государственной регистрации ведомственных нормативно-правовых актов полностью переведен в электронный формат. Это позволило сократить сроки регистрации в органах юстиции с 15 до 5 рабочих дней.
Ведется работа по внедрению возможности корректировки проектов подзаконных нормативно-правовых актов в интерактивном режиме.
Более того, для повышения качества экспертизы подзаконных актов также прорабатывается функционал, который позволит осуществить проверку текста подзаконных актов на предмет наличия дублирующих норм или положений в текстах действующих актов.
Внедрение этого сервиса позволит на этапе экспертизы выявить дублирующие и излишние нормы в проектах подзаконных актов.
Полагаю, что данный сервис имеет большой потенциал использования при его дальнейшем развитии, в том числе при рассмотрении возможности автоматизации экспертизы в будущем.