Семь причин, из-за которых любой инфраструктурный проект рискует остаться только на бумаге
Если бы Джорджу Мартину в рассказе об истории мира «Игры престолов» нужно было в популярной форме объяснить читателям как работают механизмы государственно-частного партнерства, несомненно, он бы использовал пример грандиозного оборонительного сооружения Севера. В тексте «Песен льда и пламени» появились бы упоминания, что Стена, ограждающая королевства Вестероса от набегов одичалых и нашествия белых ходоков, была построена в рамках оборонной концессии. Концессионерами тут выступили Старки, реализовавшие этот инфраструктурный проект за счет инвестиционного финансирования Железного банка под гарантии Королевской Гавани, а оператором стал орден Ночного Дозора, отвечающий за охранный периметр и сбор пожертвований на покрытие собственных расходов по эксплуатации стены. Старки же были обязаны вернуть долги и прибыль банкирам. Лишь феодальные междоусобицы в борьбе за престол Таргариенов, сопровождающиеся снижением или вовсе прекращением выплат Ночному Дозору, разорвали сначала концессионные соглашения, вслед за чем разрушение Стены и проекта были только делом времени и Короля Ночи.
Не только в фантазийном мире, но и в реальном - на бумаге законы о концессиях и ГЧП выглядят гладко, логично и прагматично, но практически всегда реализация инфраструктурных проектов сопряжена со значительными трудностями. Разумеется, они могут быть разными в России и в Казахстане, но в любом случае есть общие закономерности того, почему этот механизм экономического развития допускает сбои, почему за все время после создания законодательной базы реально построенные, масштабные объекты можно пересчитать по пальцам - двух рук хватит для перечисления российских и казахстанских проектов. При этом счет анонсированных, заявленных, запланированных идет на сотни и тысячи. Вот только до финансового закрытия добираются лишь единицы. Именно поэтому стоит разобраться в причинах - отчего столь здравая идея взаимовыгодного сотрудничества государства и частного партнера до сих пор не стала мощным драйвером экономического роста.
Чрезмерная осторожность. Несмотря на то, что в законодательстве обеих стран нормативная база ГЧП прописана была достаточно давно, для большинства субъектов рыночной деятельности - это все равно еще малоизученный инструмент, внедрение которого в производственный процесс кажется достаточно рискованной затеей. Даже правовые ликбезы, проводимые на отраслевых конференциях, экономических форумах и прочих профильных мероприятиях не слишком проясняют ситуацию, оставляя у слушателей ряд опасений и сомнений. Проблема в том, что рассказывают там о ГЧП все больше теоретики, за плечами которых в лучшем случае подписанные соглашения о намерениях, а не те, кто уже набил шишки на всех стадиях проекта, включая сдачу в эксплуатацию объектов и их последующее использование. А эти специалисты как раз и могли бы дать конкретные ответы на большинство вопросов аудитории, объяснили бы на своих выстраданных примерах технику безопасности работы с новыми инструментами. Но таких экспертов, да еще и хорошо разбирающихся в реалиях отечественного рынка, менталитете его участников мало. Они востребованы, они не вылезают из командировок, бумажной и переговорной работы.
Завышенные ожидания. Другая проблема - это - чрезмерно оптимистичные прогнозы в отношении затрат, сроков реализации проекта и его будущего дохода. И здесь роль государства должна заключаться в том, чтобы этот оптимизм инвестора разумно ограничить, увязав возможность продления контракта с ростом доходности, превышающей установленный заранее диапазон или связав срок действия концессии с достижением некой целевой суммы дохода. Но как правило на практике все получается наоборот: представители государства часто декларируют «радужные картинки», а частный инвестор выражает разумный скептицизм и требует соответствующих гарантий.
Бюрократический менталитет. К сожалению, к факторам, тормозящим развитие ГЧП проектов стоит добавить и косность государственных структур, которые, порой, готовы саботировать проекты исключительно в силу бюрократической установки «как бы чего не вышло». Чиновнику спокойнее отказаться от нового хлопотного вида деятельности, чтобы избежать ответственности перед контролирующими органами и собственным начальством. Меньше всего бюрократу хочется отчитываться за потраченные деньги - риск для карьеры и свободы слишком велик.
Чрезмерный госконтроль. Большинство проектов требуют серьезных бюджетных вложений, поскольку инвесторы заинтересованы не столько в обещаниях властей, сколько в справедливом распределении рисков и минимизации своих потенциальных потерь, если что-то пойдет не так. А государство со своей стороны стремится снизить собственный материальный вклад, расширяя за это коммерческие возможности инвестора по эксплуатации объекта. Оборотной стороной госфинансирования является пристальное внимание прокуратуры и счетной палаты к расходованию государственных средств. А пристрастность силовиков и многочисленные проверки вовсе не ускоряют процесс реализации проектов и не делают их эффективнее.
Недостаточная квалификация. Очень многое в успехе любого проекта зависит от сбалансированности многообразных интересов его участников, правильного структурирования всех элементов соглашения, невозможных без компетентных и опытных консультантов, которых на реальном рынке гораздо меньше, чем в рекламных объявлениях. Предварительная проработка всей экономики сложного проекта может занять годы, ведь предусмотреть и спрогнозировать нужно абсолютно все риски. ЕБРР и Всемирный банк, например, в обязательном порядке требуют всестороннего анализа интересов населения, экспертиз страховых расчетов. Любая неучтенная мелочь может похоронить или надолго заморозить дорогостоящий проект на любой стадии.
Отсутствие стабильности. Это касается как колебаний валютных курсов, так и ставок рефинансирования, стоимости заемных денег, одним словом. А ведь в таких проектах это необходимо просчитывать на годы вперед. Можно добавить к этому непрестанные попытки законодателей подкорректировать нормативную базу, из-за чего приходится заново пересматривать правовую документацию проекта. И как пример, даже переименование столицы Казахстана из Астаны в Нурсултан, может повлечь за собой переподписание ранее заключенных соглашений во избежание претензионных рисков.
Низкая договороспособность. Зачастую в ходе переговоров стороны с трудом способны договориться между собой. С одной стороны, бизнес может захеджировать свою ответственность, но с другой - он не способен влиять на ставку рефинансирования или выделение земельных участков. Учесть и сбалансировать интересы сторон под силу бывает только опытным переговорщикам, способным направить каждую сторону к компромиссам и уступкам.
Впрочем, ни одно из этих перечисленных препятствий не помешает реализоваться проекту, если к структурированию будет привлечен «знающий в ГЧП» консультант. Сдать в эксплуатацию инфраструктурный проект и занять Железный Трон в Игре Престолов - задачи, близкие по сложности. И для опытных консультантов наладить отношения одновременно с домами Баратеонов, Талли, Тиреллов, Старков и Грейджоев не труднее, чем взыскать деньги с Ланнистеров, благо те всегда отдают свои долги.
Автор: Павел Карпунин (партнер Capital Legal Services) - одна из лидирующих юридических фирм России. При поддержке SIGNUM Law Firm
