В Конституции (в статье 61) сказано, что право законодательной инициативы принадлежит президенту РК, депутатам Парламента, правительству и реализуется исключительно в Мажилисе. Но это уже финальная стадия. А какова роль и функция в законотворческом процессе Института парламентаризма?
"Нормотворчество и законотворчество – это чрезвычайно сложный процесс, включающий множество этапов, начиная от появления идеи до, собственно, принятия нормативного правового акта, его подписания, обнародования, введения в действие и т.д. В Казахстане законопроектную работу планирует правительство. Разработанные в соответствии с планом проекты законов проходят обсуждение, направляются на научную, правовую, антикоррупционную и иные виды экспертиз, согласовываются заинтересованными органами, затем вносятся в Парламент в порядке законодательной инициативы правительства", – говорит директор Института парламентаризма, доктор юридических наук Канатбек Сафинов.
"Идея создания при Парламенте структуры, которая способствовала бы повышению качества законов, прозвучала в Послании главы государства Касым-Жомарта Токаева от 1 сентября 2019 года.
Институт парламентаризма был создан в декабре 2020 года. Основная цель его работы – содействие законодательной деятельности Парламента, повышение ее эффективности. Для этого мы анализируем законодательство на предмет эффективности и разрабатываем научные концепции развития казахстанского законодательства. Первоочередная задача Института – содействие в реализации депутатами права законодательной инициативы.
С этой целью разработан План работы по взаимодействию между Институтом и Мажилисом Парламента РК. В него включены законопроекты, которые должны быть разработаны в течение этой сессии. Также мы предоставляем аналитические справки и информационно-справочные материалы к законопроектам, принятым Мажилисом в работу.
С начала первой сессии Парламента VIII созыва, то есть фактически с апреля этого года, Институт совместно с депутатами разработал 12 законопроектов. В стадии разработки находятся еще три законопроекта. Это большой и кропотливый труд. Кроме того, подготовлены и направлены в Мажилис 35 экспертных заключений по законопроектам, находящимся на рассмотрении Палаты. В том числе 22 заключения на инициированные депутатами законопроекты и 13 экспертных заключений на законопроекты, внесенные правительством.Канатбек Сафинов
Также в настоящее время Институт усиливает взаимодействие с Сенатом. Эта работа реализуется на площадке Проектного офиса Сената. Целью Проектного офиса является построение и координация проектно-ориентированной системы управления в Сенате. Руководство Института входит в постоянный состав Проектного офиса.
Из личного архива
В рамках взаимодействия с Проектным офисом Сената Институт принимает активное участие в продвижении судебной реформы. Создана рабочая группа по разработке изменений и дополнений в Конституционный закон РК "О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан", а также поправки в некоторые законодательные акты по вопросам реформирования судебной системы и совершенствования процессуального законодательства. На сегодняшний день состоялось 15 заседаний рабочих групп, которые проходят с участием Института парламентаризма и юридического сообщества".
Над какими законопроектами сейчас работает Институт парламентаризма
"В настоящее время Институт разрабатывает 9 законопроектов, входящих в План работы по взаимодействию между Мажилисом и направленных на решение наиболее важных социально-экономических проблем нашего общества и государства. Стоит отметить, что ориентиром при формировании этого перечня служат поручения главы государства, содержащиеся в его ежегодных посланиях народу Казахстана, а также других выступлениях.
Как известно, разработка новых законопроектов зачастую сопровождается внесением поправок в другие законы, связанные с разрабатываемыми. Поэтому, кроме 9 законопроектов, предусмотренных Планом, Институт разработал еще и шесть так называемых "сопутствующих" законопроектов.
На сегодня Институт завершает работу над рядом проектов законов по вопросам науки, образования и наставничества, игорного бизнеса, ответственного обращения с животными и ряда других.
"При этом законотворческая функция Института этим не ограничивается, в настоящее время мы готовим предложения и замечания к правительственным законопроектам. Особо хотелось бы выделить законопроекты по вопросам организации дорожного движения, "О местном самоуправлении в Республике Казахстан", "Об онлайн-платформах и онлайн-рекламе" и сопутствующие законопроекты. Эти документы имеют большую общественную и политическую значимость. Институту удалось добиться, чтобы некоторые из этих законопроектов были доработаны с учетом наших замечаний".Канатбек Сафинов
Путь от идеи до закона
Запрос на новые законы зачастую исходит от общества. Каков механизм воплощения общественных потребностей в новые правовые нормы? Запрос на новые законы зачастую идет из общества. Так, в перечне видов осуществляемой Институтом парламентаризма деятельности значится проведение социологических и экспертных опросов в обществе для выработки предложений по совершенствованию действующего законодательства.
"Законы принимаются и должны приниматься для удовлетворения актуальных общественных запросов. Поэтому Парламент РК объединяет законодательную и представительную функцию. Депутаты, будучи избранниками и представителями народа, выражают общественные запросы в разрабатываемых и принимаемых ими законах.
Но есть и другие способы. Например, важной формой изучения учета общественного мнения является обсуждение проектов нормативных правовых актов. В Казахстане немало уже сделано для того, чтобы нормативные правовые акты могли широко обсуждаться не только на стадии разработки, но и на стадии формирования их концептуального видения. Проекты в обязательном порядке публикуются в Сети. Однако практика показывает, что обсуждение проходит не так активно, как хотелось бы, часто носит формальный характер. Многие и не знают, проекты каких законов и других НПА сейчас разрабатываются и обсуждаются. А высказанные на порталах замечания и предложения часто просто "теряются".Канатбек Сафинов
Поэтому, думаю, надо шире внедрять интерактивные формы обсуждения. Не просто размещать проект в Сети, а приглашать к обсуждению, к дискуссии широкий круг экспертов, специалистов данной области, научные и общественные организации, других заинтересованных лиц. Все замечания и предложения необходимо совместно обсуждать, находить точки соприкосновения. Речь не идет о том, чтобы безоговорочно принимать или отвергать любые поправки. Некоторые предложения потом могут найти отражение в другом законе. Институт планирует создание подобных "интерактивных площадок" на базе Парламента РК.
Также хочу сказать, что в функционале Института предусмотрен такой вид деятельности, как проведение социологических и экспертных опросов в обществе. Однако, принимая во внимание ограниченные кадровые и финансовые ресурсы, проведение полноценных социологических и экспертных опросов в настоящее время представляется проблематичным.Канатбек Сафинов
Но в среднесрочной перспективе Институт парламентаризма видит себя в качестве научно-аналитического и методологического центра, что позволит ему сконцентрироваться как на разработке проектов законов, правовом мониторинге, прогнозировании, так и на проведении социологических и экспертных опросов.
Законотворческая профессия
Есть такое выражение – "буква закона". А в перечне видов осуществляемой Институтом Парламентаризма деятельности значится помимо других также разработка текста закона. В чем же специфика текста закона?
"Разработка текста" нормативного правового акта, его написание – это особый вид юридической деятельности, требующий обладания специфическими знаниями, навыками. Не всякий даже очень хороший юрист, специализирующийся в той или иной отрасли права, может быть хорошим "законотворцем".
Немаловажное место в этой деятельности занимает владение "языком закона". Ведь закон – это определенная информация, имеющая своих адресатов, изложенная в письменной, литературной форме. И в отличие от других правовых актов, так называемых "индивидуально-определенных", законы и другие нормативные правовые акты рассчитаны на многократное применение неопределенно широким кругом лиц. Поэтому так велико значение каждого используемого в законе слова или выражения. Закон должен быть, с одной стороны, понятным, поскольку как можно требовать от людей строгого соблюдения закона, смысл которого непонятен? С другой стороны, закон должен быть максимально точен, его понятия должны иметь строго определенное значение, не допускать множественных толкований.Канатбек Сафинов
К сожалению, оба эти требования в законотворческой практике не всегда соблюдаются. В тексты законов часто включают сугубо технические, специальные термины, смысл многих понятий в глоссариях (понятийных аппаратах) законов раскрывается не полностью, а иногда и тавтологически.
Усложнение, развитие общества, общественных отношений, ведет и к усложнению законодательства. Все это позволяет говорить о необходимости "профессионализации" работы по "написанию" текстов законопроектов. То есть "писать", "разрабатывать" законопроекты должны специалисты именно в этом виде деятельности.
И такая практика ранее существовала. Например, известно, что обе части Гражданского кодекса были разработаны группой ведущих казахстанских цивилистов во главе с профессорами Ю. Басиным и М. Сулейменовым. Авторы кодекса использовали как прежний отечественный, так и зарубежный опыт, новейшие достижения юридической науки. Уголовный кодекс разрабатывался специалистами в области уголовного права и т.д. Но за долгие годы в кодексы вносились многочисленные изменения и дополнения, которые разрабатывались иногда исходя из сиюминутных задач. Эти новеллы не всегда соответствуют духу и букве, "канве" изначального текста. Другие же законы изначально разрабатывались, прямо скажем, не специалистами.
Поэтому, считаю, в понятии "разработка проекта закона" следует различать формирование и формулирование идеи, концепции, принципов правового регулирования соответствующих общественных отношений и "перевод" этих идей на "язык закона", то есть собственно написание текста законопроекта".
"И очень важно, чтобы "буква закона", то есть форма права, собственно текст нормативного правового акта, строго соответствовали "духу закона", то есть его идее, внутреннему, концептуальному содержанию. При этом необходимо, чтобы и "дух", и "буква" конкретного закона соответствовали общему "духу права", конституционным, общеправовым, отраслевым принципам правового регулирования".Канатбек Сафинов
Основная миссия Института парламентаризма в том, чтобы обеспечивать это соответствие как при разработке, так и при экспертизе законопроектов.