Концепция законодательного обеспечения административной реформы
А. Таранов, профессор кафедры конституционного, административного, финансового и налогового права АЮА КазГЮУ
В Институте законодательства Министерства юстиции подготовлен проект Концепции законодательного развития административной реформы.
Цель этой концепции состоит в создании профессионального государственного аппарата, эффективной, современной государственной службы, основанной на принципах корпоративного управления, транспарентности и подотчетности обществу с учетом лучшего международного опыта, позволяющего обеспечить налаженную межведомственную координацию и эффективность при выполнении государственных функций.
В круг задач концепции входят:
1. Повышение профессионализма, функциональной эффективности и производительности государственного аппарата.
2. Достижение прозрачности деятельности органов государственного управления.
3. Повышение стабильности, устойчивости и управляемости государственного аппарата.
4. Достижение высокого качества государственных услуг для населения и бизнеса.
5. Снижение коррупции.
6. Вовлечение граждан в процесс решения социально-экономических проблем.
7. Повышение ответственности государственных служащих.
Что собой представляет этот документ, и каковы перспективы его осуществления - на эти и другие вопросы отвечает А. Таранов.
- Александр Александрович, в Послании Президента Республики Казахстан «Казахстан-2030» одним из приоритетных направлений является создание профессионального государства, эффективного и современного корпуса государственных служащих, преданных делу и способных выступать представителями народа в достижении приоритетных целей путем дальнейшего углубления административной реформы. Каковы, на Ваш взгляд, должны быть первые шаги в этом направлении?
- Для достижения указанных целей необходимо реорганизовать и совершенствовать государственный аппарат, посредством функционального разграничения полномочий государственных органов и должностных лиц (как по вертикали, так и по горизонтали) повысить профессионализм и ответственность должностных лиц, продолжить комплексную работу по борьбе с коррупцией, наладить межведомственную координацию и отчетность, индивидуализировать, персонифицировать ответственность государственных служащих.
Указом Президента Республики Казахстан «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, укреплению дисциплины и порядка в деятельности государственных органов и должностных лиц» от 14 апреля 2005 года поставлены задачи о необходимости достижения прозрачности деятельности органов государственного управления. При этом особая роль в достижении указанных целей должна быть отведена судебным органам, поскольку одним из элементов контрольных механизмов, выработанных международной практикой, является институт административной юстиции, позволяющий обжаловать действия (бездействия) государственных органов (должностных лиц).
- Вы проводили анализ современного состояния проблемы. Какие результаты получены?
- Десятилетиями советский государственный аппарат характеризовался административно-командной системой управления, громоздкой структурой с многочисленными перекрещивающимися звеньями, выполнением дублирующих функций. После распада Советского Союза вопросы государственного строительства и управления потребовали пересмотра и переосмысления. Вместе с тем в государственном аппарате до сих пор присутствуют некие черты и модели управления советского периода, что влечет дублирование полномочий государственных органов, наличие дублирующих звеньев в государственных органах, низкий профессионализм и нестабильность государственной службы.
Серьезной проблемой государственного управления является отсутствие стратегических планов развития (отраслевые планы развития, опыт РФ). В связи с чем одной из основных причин кризисных явлений в социально-экономической жизни является отсутствие координации между министерствами и ведомствами, между регионами. Не соответствующие друг другу объемы ответственности за решение конкретных задач, дублирование функций порождают коллективную безответственность. На сегодняшний день в министерствах и ведомствах нарушается баланс полномочий и ответственности, что резко снижает эффективность управления.
Не менее серьезной проблемой является декларативность многих принципов государственной службы, закрепленных в Законе Республики Казахстан «О государственной службе», Этическом кодексе государственных служащих, Кодексах судебной этики и т.д.
Динамичность и дальнейшая глобализация общественных отношений, сложность системных преобразований общества и экономики ставят задачи по реформированию государственного аппарата, выработке новых подходов и методов государственного управления. Безусловно, данный процесс должен проходить поэтапно, последовательно, с целью долгосрочного реформирования функций государства, государственного аппарата, государственной службы.
- В чем Вы видите основные направления и механизмы реализации концепции?
- Первое - создание профессионального государственного аппарата, эффективной, стабильной, современной государственной службы потребует комплексного подхода и совершенствования деятельности государственных служащих всех ветвей власти.
Для достижения указанных целей целесообразно проведение реформы поэтапно.
Первый этап - совершенствование и оптимизация государственного аппарата центральных и местных органов исполнительной власти; агентств, не входящих в состав Правительства.
Второй этап - совершенствование деятельности и оптимизация государственного аппарата (административных государственных служащих законодательной ветви власти, иных административных государственных служащих).
Третий этап - совершенствование деятельности и оптимизация административных государственных служащих судебной ветви власти, правоохранительных органов.
- Самое главное - это реализация. Какие механизмы реализации концепции Вы предлагаете?
- Первый этап - совершенствование и оптимизации государственного аппарата центральных и местных органов исполнительной власти, агентств, не входящих в состав Правительства.
В целях совершенствования деятельности центральных и местных исполнительных органов необходимо создать компактное, профессиональное Правительство, четко разграничив полномочия Правительства, министерств, комитетов посредством:
- оптимизации структуры канцелярии Премьер-Министра, аппаратов акимов.
Эффективность Правительства базируется на трех взаимозависимых факторах: его структурной организации, стратегической координации, уровне подготовки кадров.
Упразднение в канцелярии Премьер-Министра отраслевых отделов позволит исключить дублирование функций отраслевых министерств по выработке политики в соответствующих отраслях. Создание компактного и профессионального Правительства с гибким аппаратом, состоящим из подготовленных кадров, владеющих методами стратегического планирования, позволит сконцентрироваться на выполнении наиболее важных функций. В целях эффективности государственного управления приоритетными задачами должны стать выработка межведомственной и межрегиональной координации, обеспечение общего руководства.
Оптимизации требует не только структура канцелярии Премьер-Министра, но и аппаратов акимов.
Осуществляя дальнейшую децентрализацию управления, передавая некоторые функции и полномочия местным исполнительным органам, необходимо осуществлять перераспределение не только по вертикали, но и по горизонтали - между акиматами и маслихатами, в том числе вопросов, касающихся непосредственно местного населения, с целью усиления контрольных полномочий маслихатов;
- закрепление регуляторных функций за министерствами, реализационных, контрольных, надзорных функций - за комитетами.
- А какую роль Вы отводите министерствам?
- В целях повышения самостоятельности и ответственности министерств за состояние дел в соответствующих отраслях необходимо значительно расширить полномочия министерств и полномочия первых руководителей (министров) - в их полномочия должны входить функции по выработке политики, принятия политических решений, нормотворческой деятельности и координации деятельности комитетов, в том числе вопросы назначения и освобождения с должностей вице-министров, председателей комитетов (регуляторные функции).
Комитеты, в свою очередь, должны наделяться функциями по реализации политики, в том числе по внесению предложений в министерство о направлениях политики и совершенствованию законодательства, а также осуществлять контрольные и надзорные функции.
Работа каждого министерства, ведомства, акимата должна строиться по программам действий на основе общегосударственной стратегии с четко определенными целями и конкретными задачами (приложение 1: проект конституционного закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления»; проект постановления Правительства РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые подзаконные акты Республики Казахстан по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления»; проект закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Закон РК «Об административных процедурах»).
Децентрализация должна проводиться по следующему алгоритму: внутри министерств, от центра к регионам и от государства в частный сектор, что позволит освободиться от выполнения несвойственных государству функций. При этом необходимо отметить, что децентрализация должна основываться на принципе строгого иерархического подчинения и подотчетности, обеспечивающего строгий контроль и координацию за состоянием дел (Правительство - министерства - комитеты).
Для обеспечения учета всех особенностей при распределении функций между центральными исполнительными государственными органами, подведомственными организациями необходимо создание межведомственной комиссии по административной реформе, способствующей обеспечению системности и коллегиальности в принятии подобного рода решений.
В целях оптимизации и исключения дублирования выполняемых функций в центральных и местных исполнительных органах необходимо упразднить промежуточные звенья по принципу «лучше меньше - да лучше», что позволит обеспечить системность, комплексность подходов при реализации выполняемых функций, эффективность при принятии управленческих решений, повышение профессионализма и ответственности государственных служащих. Опираясь на мировой опыт, а также на лучшую практику корпоративного менеджмента сокращение промежуточных звеньев позволит сформировать следующую пятизвенную иерархию должностей:
- в центральных государственных органах: директор департамента - заместитель директора департамента - начальник управления - главный эксперт - эксперт (5 звеньев вместо 8) с исключением должностей заместителей начальников управлений, начальников отделов, ведущих специалистов;
- в территориальных органах центральных исполнительных органов: руководитель областного (районного) территориального органа - заместитель областного (районного) территориального органа - начальник управления (отдела) - главный эксперт - эксперт (5 звеньев вместо 6) с исключением должности ведущего специалиста;
- в областных и районных органах местных исполнительных органов, аппаратах акимов областей (районов): руководитель областного (районного) органа - заместитель областного (районного) органа - начальник управления (отдела) - главный эксперт - эксперт (5 звеньев вместо 6) с исключением должности ведущего специалиста.
- Урегулирование данных вопросов потребует внесения изменений и дополнений в законодательные акты…
- Да. В первую очередь в Указ Президента Республики Казахстан (приложение 2: проект указа Президента Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые Указы Президента РК по вопросам административной реформы»).
В целях приведения в соответствие законодательства РК с проводимой политикой необходимо внести изменения в некоторые подзаконные акты - 38 НПА, регламентирующих деятельность центральных исполнительных органов и их ведомств (приложение 3: проект постановления Правительства Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Правительства Республики Казахстан по вопросам административной реформы»).
Стабильность проводимой политики и эффективность государственного управления в центральных исполнительных органах предполагает введение высшей административной должности статс-секретаря, назначаемого Президентом Республики Казахстан (приложения 1, 2).
Срочного, концептуального реформирования и ревизии требует деятельность агентств, не входящих в состав Правительства. Структура агентств, не входящих в состав Правительства, также требует оптимизации и исключения дублирующих функций и должностей.
Государственные органы, функции которых заключаются в регулировании той или иной сферы экономики, необходимо преобразовать в агентства, органом управления которых определить коллегиальный орган-правление.
Повышение эффективности государственного управления опосредовано повышением качества оказываемых государственных услуг, объективной оценки деятельности государственного органа в целом. Внедрение отраслевых стандартов в деятельность государственных органов позволит совершенствовать институт государственных услуг, ориентированный на результат и повышение их качества.
Второй этап - совершенствование деятельности и оптимизация государственного аппарата (административных государственных служащих законодательной ветви власти, иных административных государственных служащих).
Углубление административной реформы, совершенствование и оптимизация административных государственных служащих потребует реформирования структуры Администрации Президента, аппаратов палат Парламента, Конституционного Совета, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, ЦИК и т.д. Аппаратные работники этих органов также относятся к административным государственным служащим, но структура этих органов имеет отличия от структуры министерств и ведомств. Поэтому вопросы сокращения госслужащих и промежуточных должностей в этих органах потребуют апробирования и тщательного функционального анализа деятельности каждого органа, учета их специфики.
Урегулирование данных вопросов потребует внесения изменений и дополнений в указы Президента Республики Казахстан:
- Указ Президента Республики Казахстан от 29 декабря 1999 года № 317 «Об утверждении Реестра должностей политических государственных служащих и Правил порядка наложения дисциплинарных взысканий на политических государственных служащих»;
- Указ Президента Республики Казахстан от 17 января 2004 года № 1282 «Об утверждении Реестра должностей административных государственных служащих по категориям»;
- Указ Президента от 29 марта 2002 года № 828 «О некоторых вопросах кадровой политики в системе органов государственной власти».
Третий этап - совершенствование деятельности и оптимизация административных государственных служащих судебной ветви власти, правоохранительных органов.
Оптимизация административных государственных служащих судебной ветви власти также предполагает сокращение промежуточных должностей, что позволит исключить выполнение дублирующих функций и повысит ответственность, эффективность и функциональность государственных служащих.
Правоохранительные органы наделяются государственно-властными полномочиями по охране, санкционированию прав и свобод граждан и выполняют эти функции от имени государства. В связи с чем являются государственными служащими, и их деятельность также должна быть урегулирована Законом Республики Казахстан «О государственной службе», с отнесением к милитаризованным государственным служащим.Урегулирование данных вопросов потребует внесения изменений и дополнений в следующие указы Президента Республики Казахстан:
- Указ Президента Республики Казахстан от 29 декабря 1999 года № 317 «Об утверждении Реестра должностей политических государственных служащих и Правил порядка наложения дисциплинарных взысканий на политических государственных служащих»;
- Указ Президента Республики Казахстан от 17 января 2004 года № 1282 «Об утверждении Реестра должностей административных государственных служащих по категориям»;
- Указ Президента от 29 марта 2002 года № 828 «О некоторых вопросах кадровой политики в системе органов государственной власти».
Универсальными механизмами реформирования государственного аппарата должны выступить: повышение ответственности и профессионализма государственных служащих (улучшение системы найма, подготовки и продвижения кадров), а равно повышение социального статуса государственных служащих, комплексная борьба с коррупцией.
При подборе и продвижении государственных служащих необходимо исходить из принципа «кадры решают все»: при наличии прочих равных условий предпочтение должно отдаваться наиболее профессиональным кадрам. Повышение профессионализма государственной службы должно стать приоритетной задачей государства по этапам: подготовка кадров -непрерывное повышение квалификации кадров. При этом должна проводиться соразмерная повышению требований к профессионализму государственным служащим политика по повышению их социального статуса.
Кроме того, при децентрализации власти и наделении более широкими полномочиями в целях сохранения баланса полномочий и ответственности особенно важными являются вопросы повышения персональной ответственности государственных служащих. Борьба с коррупцией должна носить системный и комплексный характер. В этих целях необходимо создание межведомственной комиссии по вопросам совершенствования действующего законодательства в части противодействия коррупции, деятельность которой будет направлена на выявление норм, создающих условия для коррупции как в проектах нормативных правовых актов, так и в действующем законодательстве.
- Чего можно ожидать от реализации концепции?
- Создания эффективной, современной государственной службы, оптимального и управляемого государственного аппарата посредством сокращения промежуточных должностей и разграничения полномочий между органами государственного управления в целом позволит исключить выполнение дублирующих функций между государственными органами, а также внутри государственного органа (т.е. как по вертикали, так и по горизонтали) и повысит эффективность государственного аппарата. При этом децентрализация власти должна сопровождаться наделением широкими полномочиями с корреспондирующим повышением персональной ответственности, а также должна строиться на принципах строгого иерархического подчинения и подотчетности, позволяющего обеспечить межотраслевую и межрегиональную координацию. Выполнение государственных функций на принципах транспарентности, прозрачности и подотчетности обществу с учетом лучшего международного опыта позволит обеспечить конструктивное взаимодействие всех ветвей власти и будет способствовать более эффективной реализации задач, определенных Президентом по вступлению в число 50-ти конкурентоспособных стран мира.
- Спасибо.
