Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли РК 2013 год

В последних числах апреля в Атырау состоялась XI международная Атырауская правовая конференция «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан», передает Zakon.kz.

В последних числах апреля в Атырау состоялась XI международная Атырауская правовая конференция «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан». Участники конференции - ведущие юристы республики, представители министерств и ведомств, а также зарубежные гости - осветили ряд вопросов, требующих разрешения. Сегодня мы предлагаем вашему вниманию ключевые доклады участников конференции.

 

 

Экологические риски в сфере недропользования:

законодательство и практика

 

Ж. Елюбаев,доктор юридических наук, MCIArb, президент Казахстанской ассоциации юристов нефтегазовой отрасли (KPLA), управляющий правовой советник Евразийского подразделения корпорации «Шеврон»

 

 

Общее об экологических рисках

Вопросы обеспечения экологической безопасности /1/ являются наиважнейшими в любой стране мира, поскольку от уровня ее состояния зависит благополучие государства и общества. Если говорить о Республике Казахстан, то экологическая безопасность структурно входит в понятие национальной безопасности /2/, а отсюда должно быть особое отношение к вопросам охраны окружающей среды, как со стороны государства и граждан, так и со стороны природопользователей. Такой подход основывается и на конституционных нормах, определяющих положение о том, что государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека. Конституция РК также предусматривает обязанность граждан сохранять природу и бережно относиться к природным богатствам /3/. Эти нормы Конституции РК и действующее экологическое законодательство являются правовым фундаментом для реализации экологической политики в Казахстане.

Следует сказать, что после обретения независимости Казахстан неоднократно подтверждал свою приверженность идеям экологической безопасности и устойчивого развития государства и общества /4/, подписав итоговые документы Конференции ООН по окружающей среде и развитию (РИО-92) /5/, став активным участником процесса «Окружающая среда для Европы», присоединившись к важнейшим международным конвенциям по изменению климата, борьбе с опустыниванием, сохранению биоразнообразия, ратифицировав другие международно-правовые акты по вопросам охраны окружающей среды.

Необходимым элементом процесса обеспечения экологической безопасности в стране является определение и управление экологическими рисками. Этой теме и будут посвящены последующие мои мысли. Хотелось бы отметить, что наука о риске /6/ сформировалась в последней четверти прошлого века и она, безусловно, будет одной из ведущих в нынешнем столетии. И причина этого в том, что человечество столкнулось с большими проблемами в сфере охраны окружающей среды /7/, вследствие масштабного развития индустрии, чрезмерного воздействия антропогенной деятельности на природные объекты, значительного ухудшения качества состояния окружающей нас природной среды.

В Экологическом кодексе Республики Казахстан (далее - ЭК РК) дано правильное законодательное толкование понятию экологический риск, как «вероятность неблагоприятных изменений состояния окружающей среды /8/ и (или) природных объектов вследствие влияния определенных факторов». При этом экологический риск может быть вызван не только деятельностью человека, но и чрезвычайными ситуациями природного характера. Поэтому весьма важным здесь является точная оценка экологического риска, путем выявления и анализа вероятности наступления событий, имеющих неблагоприятные последствия для состояния окружающей среды, здоровья населения, экономики страны, отдельного региона или предприятия. Для этого необходимо знать правила классификации экологических рисков, что способствует выработке правильных рекомендаций по их минимизации либо по их предупреждению.

Классификация экологических рисков может проводиться по различным критериям, например, по степени распространения, риски могут быть глобальными и локальными. К глобальным рискам, которые должны находиться под контролем государства и общества, необходимо отнести такие масштабные, как:

глобальное изменение климата;

обеднение озонового слоя;

гибель популяции и потери в биологическом разнообразии;

загрязнение атмосферного воздуха;

загрязнение природных объектов (водоемов, лесов, почв на значительных территориях, истощение земной поверхности и т.п.);

наводнения, землетрясения и другие природные катастрофы;

опустынивание.

Локальные же экологические риски могут быть связаны:

с непосредственной деятельностью предприятий промышленности, осуществляющих большие объемы эмиссий в окружающую среду /9/;

с промышленными авариями и катастрофами;

с неправомерными действиями физических лиц, совершаемых умышленно и по неосторожности.

Следует различать экологические риски и по степени их восприятия и воздействия, например:

риски для здоровья людей;

риски для флоры и фауны;

риски для недр, земли, водоемов, лесов и других природных объектов;

риски для природных ресурсов (например, для полезных ископаемых);

риски, которые могут повлечь за собой материальные и финансовые потери (для государства, физических и юридических лиц).

На основе классификации экологических рисков можно своевременно выделить субъекты, чья деятельность является источником опасности для окружающей среды, и предпринять меры по предотвращению наступления рисков или по минимизации их воздействия, а также разработать меры по защите объектов от воздействия на них экологических факторов риска. Как правило, последствием экологических рисков является наступивший вред. В связи с чем, остановимся на факторах и формах проявления вреда.

Экологические факторы и формы проявления вреда:

снижение, потеря отдельных свойств и качеств природных объектов /10/ (объектов природопользования);

ухудшение условий использования природных ресурсов /11/ и пользования природными объектами;

потеря, выбытие из процесса пользования природных ресурсов и объектов;

нарушение экологического баланса (баланса в экосистеме);

экологические катастрофы с необратимыми последствиями, снижение биологического разнообразия /12/.

Экономические факторы и формы проявления вреда:

потери у природопользователей в процессе использования природных ресурсов и пользования природными объектами;

выбытие из хозяйственного оборота источников сырья, их утрата;

потери в системе разделения труда;

нарушение условий экономического воспроизводства.

Социальные факторы и формы проявления вреда:

неудовлетворенность людей (работников) условиями жизнедеятельности;

миграция населения, в том числе трудовых ресурсов;

потеря здоровья;

рост уровня инвалидности, в том числе по рождению;

рост уровня смертности;

массовая гибель людей;

генетические нарушения и др.

Технические и технологические факторы проявления вреда:

преждевременный износ оборудования, приборов, установок, поломки, аварии;

нарушение технологических процессов;

потери материальных ценностей (оборудования, сооружений и т.д.);

снижение отдачи производственных мощностей, эффективности их использования.

Поскольку невозможно остановить антропогенную деятельность, и если не брать во внимание естественные природные катаклизмы, хотя они тоже порой являются следствием человеческой деятельности, то экологические риски возможно подразделять и по нормативным уровням. Такая классификация помогает своевременному определению и оценке рисков, что, в свою очередь, минимизирует вред, наступающий в результате наступления каких-то экологических бедствий. В первую очередь классификацией экологических рисков по нормативным уровням должны заниматься уполномоченные государственные органы по вопросам охраны окружающей среды, например, Министерство охраны окружающей среды РК, его территориальные подразделения, неправительственные экологические учреждения, занимающиеся исследованием экологических проблем.

Итак, по этому критерию, определяются следующие виды экологических рисков /13/:

Приемлемый экологический риск, когда уровень риска оправдан с точки зрения как экологических, так и экономических, социальных и других проблем, в конкретном месте (регионе) и в конкретное время. Необходимость формирования концепции приемлемого (допустимого) экологического риска обусловлена невозможностью создания условий для абсолютно безопасной деятельности и технологического процесса. Приемлемый риск сочетает в себе технические, экономические, финансовые, социальные и политические аспекты и представляет некоторый компромисс между уровнем экологической безопасности и возможностями его достижения.

Предельно допустимый экологический риск- это максимальный уровень приемлемого экологического риска. Он определяется по всей совокупности неблагоприятных экологических аспектов и не должен превышаться независимо от политических, экономических, социальных, финансовых интересов.

Пренебрегаемый экологический риск- это минимальный уровень приемлемого экологического риска, когда он находится на уровне значения фонового или предельно допустимого экологического риска. В свою очередь, фоновый риск - это риск, обусловленный наличием эффектов природы и социальной среды обитания человека.

Таким образом, правильное понимание термина экологический риск, умение правильно определять их и классифицировать, оценивать последствия, непременно будут способствовать обеспечению экологической безопасности в стране, ведению эффективной хозяйственной деятельности всеми субъектами экономических отношений, обеспечению устойчивого развития государства и общества. Между тем управление экологическими рисками должно осуществляться на основе совершенного и стабильного экологического законодательства, эффективной и единообразной правоприменительной практики.

 

Недропользование и экологические риски

Сфера недропользования является одной из отраслей экономики, где существует высокая степень экологических рисков, особенно при разработке месторождений углеводородного сырья на шельфе Каспийского моря. К недропользователям предъявляются особые экологические требования, поскольку практически все операции по недропользованию /14/ являются экологически опасными видами хозяйственной деятельности.

Если говорить о компаниях/инвесторах, которые в настоящее время хотят прийти в Казахстан с целью разработки недр путем приобретения права недропользования от государства или путем приобретения доли участия у другого недропользователя, то им необходимо, в первую очередь, провести «Экологический Due Diligence», чтобы в максимальной степени минимизировать затраты по экологическим платежам - обязательным и по так называемым «штрафным». Экологический Due Diligence направлен на выявление: обязательных экологических требований к конкретному виду операций по недропользованию; экологических нарушений допущенных прежним недропользователем; объемов осуществляемых эмиссий в окружающую среду; размера платежей за природопользование; экологического «статуса» региона/территории, в котором планируется осуществлять операции по недропользованию. Здесь уместно привести пример из российской действительности.

Так, например, пару лет назад экологи России и Всемирный фонд дикой природы (WWF) очень жестко выступили против планов компаний Бритиш Петролеум и Роснефть по нефтедобыче в Карском море, поскольку, по их мнению, эта деятельность нефтяных компаний угрожает особо охраняемым природным территориям /15/ региона, в частности, природному национальному парку «Русская Арктика». Компетентные органы России по вопросам недропользования выдали этим компаниям лицензию без учета особого статуса этого региона. Такая ситуация возникла именно из-за того, что названные нефтяные компании не провели экологический Due Diligence.

Примерно аналогичная ситуация сложилась и на Кашаганском месторождении, когда компании-партнеры, заключившие контракт на добычу нефти с этого месторождения, не учли ряд экологических условий, соблюдение которых обязательно, и которые влекут за собой повышенные финансовые затраты.

Экологические проблемы и риски с каждым годом становятся все более актуальными не только для общества в целом, но и для недропользователей, являющимися объектами экологического контроля со стороны уполномоченных государственных органов. Субъекты этих отношений подразделяются на две основные группы. К первой группе относятся различные государственные органы республиканского и местного уровня. В состав второй группы входят недропользователи и подрядчики/субподрядчики. Все субъекты, входящие в первую и вторую группу, имеют непосредственное отношение к экологическим рискам. Причем субъекты первой группы в большой степени выступают как контролирующие, разрешающие и сдерживающие органы, а субъекты второй группы - как потенциальные источники экологических опасностей и угроз. Тем не менее, для тех и других большое значение имеет рациональное управление экологическими рисками, с которыми они сталкиваются в своей деятельности.

Если рассматривать экологический риск как ожидание потерь, то ее сущность можно определить, по крайней мере, шестью особо важными составляющими:

факт эмиссий вредных веществ в окружающую среду или незапланированного истощения природных ресурсов;

объем поступивших вредных веществ в природную среду;

вид загрязнителя;

продолжительность загрязняющего воздействия;

время года;

степень экологической опасности элементов загрязняющих веществ.

Определив экологические риски, недропользователь в первую очередь предпримет определенные меры, которые могут осуществляться в основном посредством:

четкого прогнозирования экологических последствий планируемых операций по недропользованию и иной хозяйственной деятельности;

разработки и внедрения экологически чистых и ресурсосберегающих технологий;

осуществления производственного мониторинга за видами работ;

ведения четкого учета эмиссий;

проведения своевременного ремонта технологического оборудования и т.д.

Осознание природопользователем, что риск есть мера опасности - важнейший шаг на пути решения проблем управления ситуацией, когда имеется потенциальные факторы, способные неблагоприятно воздействовать на человека и окружающую среду. Моделирование возможных экологических ситуаций и связанных с ними рисков является важнейшим методом получения информации. Любой субъект недропользования - это чрезвычайно сложное образование, обладающее множеством свойств. Так, например, нефтяная компания обладает такими свойствами как способность приносить прибыль, выпускать продукцию, создавать рабочие места и платить заработную плату, осуществлять социальные программы, производить налоговые и иные обязательные платежи и, к сожалению, загрязнять окружающую среду. Между тем уполномоченные органы по вопросам охраны окружающей среды, моделирую деятельность недропользователя, акцентирует внимание только на последнее свойство из перечисленных, упрощая объект, рассматривая его только как источник неблагоприятных экологических эффектов и как «денежный мешок», откуда можно пополнять государственный бюджет. Такое упрощенное представление о деятельности компаний, разрабатывающих недра, часто приводит экологов к конфликтам с недропользователями, разрешение которых, к сожалению, на сегодняшний день, основывается на ошибочной правоприменительной практике, исключающей такие важные принципы правоотношений, как законность, справедливость, объективность, презумпция невиновности природопользователя.

Сложившуюся ситуацию в сфере экологических отношений в этом секторе экономики, возможно, решить только путем реформирования экологического законодательства, исключения бюрократических процедур получения различных экологических разрешающих документов, снижения коррупциогенности этих отношений.

 

Законодательство и экологические риски

В Республике Казахстан имеется системное кодифицированное экологическое законодательство, которое, даже при некотором его несовершенстве, способно обеспечивать экологическую безопасность в стране и развитие производства во всех сферах экономики. Правовое регулирование отношений в сфере охраны окружающей среды позволяют субъектам этих отношений своевременно определять экологические риски и управлять ими в целях предотвращения нежелательных для природной среды последствий.

Так, например, ЭК РК содержит нормы, устанавливающие общие принципы государственного регулирования в области охраны окружающей среды и в области использования природных ресурсов. Экологическое законодательство предусматривает и систему общественного контроля за деятельностью природопользователей и обеспечивает доступность экологической информации для населения.

Такие правовые институты законодательства, как: лицензирование деятельности в области охраны окружающей среды; экологическое нормирование; техническое регулирование природопользования; оценка воздействия антропогенной деятельности на окружающую среду; экологическая экспертиза; экологические разрешении; экологический аудит; общественный экологический контроль, наличие государственных кадастров экологических объектов, в полной мере способны обеспечивать систему раннего определения и оценки экологических рисков в целях минимизации их вредных последствий.

В ЭК РК содержатся и конкретные экологические требования практически ко всем видам хозяйственной деятельности, в том числе к специальному природопользованию (осуществлению эмиссий вредных веществ в окружающую среду). Существуют и обязательные налоговые платежи за природопользование. Поэтому соблюдение природопользователями существующих экологических требований, наличие устойчивой модели производства и потребления /16/, действенность государственного надзора и общественного контроля за хозяйственной деятельностью юридических и физических лиц, наличие реальных сил и средств реагирования при чрезвычайных ситуациях антропогенного и природного характера, в максимальной степени, должны способствовать управлению рисками и исключать наступление вредных последствий для окружающей среды и природных объектов.

Между тем в сфере регулирования экологических отношений множество проблем, связанных с отсутствием простых правил взаимодействия государственных уполномоченных органов и природопользователей по обеспечению устойчивой модели производства и потребления, противоречивостью положений нормативных правовых актов, отсутствием единообразной, объективной и справедливой правоприменительной практики, в том числе судебной.

Хотел бы обратить внимание на ряд существующих проблем, которые мешают процессу определения и оценки экологических рисков, устранению вредных последствий без значительных финансовых затрат, формированию понятных и справедливых взаимоотношений между природопользователями и уполномоченными государственными органами. Эти проблемы следующие:

«тройная система» ответственности природопользователя, которая наступает за одно нарушение экологических требований;

отсутствие унифицированной терминологии в экологическом, налоговом, административном законодательстве, например, отсутствие четких законодательных разграничений понятий «лимиты» и «нормативы»;

отсутствие систематизированных методик расчета образования вредных веществ, технических регламентов, санитарных норм и правил, экологических нормативов и прочих необходимых технических документов;

чрезмерное администрирование процесса выдачи Экологических разрешений, отсутствие гибких правил в этом процессе;

несовершенные правила приостановления действия Экологических разрешений;

наличие чрезмерно высокой роли неквалифицированной, практически «уличной» общественности в принятии решений по важным экологическим вопросам;

отсутствие правил признания обоснованными вынужденных эмиссий в окружающую среду, осуществляемых в условиях крайней необходимости;

отсутствие справедливых правил расчета ущерба, причиненного окружающей среде;

отсутствие экономических механизмов стимулирования деятельности природопользователей;

отсутствие четкой системы контроля и надзора за деятельностью природопользователей, учитывающие рыночные условия и специфику деятельности природопользователей.

Поэтому, несмотря на все прогрессивные идеи существующего экологического законодательства, практика выявила определенные его пробелы и противоречия. Существующая система регулирования вопросов охраны окружающей среды подвергается справедливой критике со стороны специалистов и иностранных обозревателей, которые отмечают, что казахстанский закон и практика его применения имеют целью наказать природопользователя, но не восстановить и сохранить окружающую среду. Действительно, отдельные нормы действующего экологического законодательства не выполняют общественно-полезной цели, создают неоправданно высокие административные барьеры для предпринимательства и обладают высоким коррупциогенным потенциалом.

В силу этого наличие ясной, справедливой и рациональной системы экологического законодательства - важный шаг на пути реализации государственной экологической политики, основывающейся на Конституции. Именно эффективное государственное регулирование должно обеспечить направление денежных средств на мероприятия по восстановлению и улучшению экологической ситуации в стране.

 

Правоприменительная практика и экологические риски

Не секрет, что надлежащая, то есть законная и справедливая правоприменительная практика, в том числе судебная, являются важным источником для процесс определения и оценки экологических рисков. К сожалению, в Республике Казахстана, в настоящее время, сложилась ситуация, когда правоприменительная практика в основном «обеспечивает» процесс незаконного изъятия денежных средств у крупных природопользователей, якобы за допущенные нарушения экологических требований или условий Экологических разрешений. Подробный обзор правоприменительной практики - это другая большая тема, но в данном случае хотелось бы осветить лишь некоторые важные ключевые проблемы, которые усложняют процесс определения и оценки экологических рисков.

В частности, на практике нередки случаи, когда природопользователи привлекаются к ответственности за нарушение нормативов эмиссий, определённых проектами нормативов эмиссий, хотя ими не было допущено нарушения лимитов эмиссий, установленных в юридически значимом документе - Экологическом разрешении. Как известно, документом, удостоверяющим право природопользователя на осуществление эмиссий и устанавливающим разрешённые объёмы эмиссий, является Экологическое разрешение, но никак не проекты нормативов эмиссий /17/.

Не урегулированы эмиссии нормального производственного риска. Так, например, в законодательстве отсутствует правовая основа для получения Экологического разрешений по эмиссиям, возникшим в результате нештатных ситуаций, технических сбоев (отклонений) в рамках нормального производственного риска при отсутствии вины природопользователя, в результате чего предприятия становятся невольными регулярными нарушителями экологического законодательства, хотя такие случай возникают в условиях крайней необходимости. Между тем действующее законодательство относит все указанные случаи к экологическим правонарушениям с привлечением природопользователей к ответственности.

Существует неоправданно высокая ответственность природопользователей за загрязнение в результате осуществления сверхлимитных и самовольных эмиссий в рамках административного, налогового и экологического законодательства. За осуществление сверхлимитных и самовольных эмиссий природопользователи фактически привлекаются к ответственности трижды, а именно в рамках: налогового законодательства (10-кратные ставки платы за эмиссии); законодательства об административных правонарушениях (1000% ставки платы за эмиссии); экологического законодательства (возмещение ущерба с применением, как правило, косвенного метода с повышающим коэффициентом 10).

Привлечение к ответственности за причинение ущерба окружающей среде в силу факта неправомерного загрязнения, без доказывания наличия такого ущерба, нарушает гражданско-правовые принципы привлечения лица к ответственности за причинение вреда. Хотя согласно положению, содержащемуся в ЭК РК, ущерб определяется как «загрязнение окружающей среды или изъятие природных ресурсов свыше установленных нормативов, вызвавшее или вызывающее деградацию и истощение природных ресурсов или гибель живых организмов» /18/. Из приведенного законодательного установления видно, что при определении размера ущерба окружающей среде необходимо исходить из материального, но не формального состава, т.е. для привлечения к ответственности за причинение такого ущерба надо доказать не только факт противоправного деяния (эмиссии в окружающую среду, вызвавшие загрязнение), но и факт наступления вредных последствий (в виде деградации и истощения природных ресурсов или гибели живых организмов).

Однако судебная практика, основанная на административной практике уполномоченных органов по вопросам охраны окружающей среды, свидетельствует о том, что в настоящее время эти требования не соблюдаются, и с природопользователей судами взыскивается так называемый «ущерб окружающей среде» в многомиллионных суммах без доказательств наступления такого ущерба, основываясь лишь на доказательствах наличия противоправного деяния. Таким образом, уполномоченные органы и суды не ставят перед собой цели обеспечения натурального возмещения вреда окружающей среде, а заявляют иски о взыскании с природопользователей денежных сумм в бюджет государства по косвенному методу. Тем самым доминирующее применение на практике денежной формы возмещения не обеспечивает выполнения задачи по восстановлению окружающей среды. Платежи от природопользователей становятся доходной статьей государственного бюджета, но состояние окружающей среды от этого не улучшается.

Следует отметить и недостаточно эффективную и гибкую систему выдачи Экологических разрешений. Действующие правила администрирования этого процесса не позволяет природопользователям оперативно развивать производственные мощности и внедрять новые технологии. Совокупные сроки разработки проектов нормативов эмиссий, прохождения государственной экологической экспертизы, общественных слушаний (в отдельных случаях) и собственно стадии получения Экологического разрешения порой доходят до 12-16 месяцев. Очевидно, что такие длительные сроки ставят предприятия в сложные условия.

Практика применения экологического законодательства не ограничивается перечисленными проблемными вопросами, существуют и другие, например, спорные вопросы определения периода, за который взыскивается ущерб окружающей среде, спорные вопросы режима отходов, предназначенных для последующей переработки и использования в производственной или коммерческой деятельности природопользователя и др.

 

Заключение и рекомендации

В заключение хотелось бы отметить, что процесс определения, анализа и оценки экологических рисков во многом зависит от существующей системы экологического контроля, мониторинга и надзора. Выше уже отмечалось, что действующее экологическое законодательство содержит определенные экологические требования к видам хозяйственной деятельности, в том числе к недропользованию, а также содержит правила осуществления природопользования, в частности, для производства эмиссий вредных веществ в окружающую среду. Между тем описанные выше проблемы несовершенства экологического законодательства и отсутствие единообразной правоприменительной практики требуют поиска новых путей для определения и оценки экологических рисков. Думаю, что здесь не следует вновь изобретать свой казахстанский «велосипед», а надо обратиться к положительной зарубежной практике по обнаружению, идентификации, оценке и управлению экологическими рисками. Хорошим примером в этом деле может послужить Британский стандарт экологического менеджмента (BS 7750), введенного в действие в 1992 года и ставшего основой для разработки аналогичной системы Европейских стандартов (EMAS). В соответствии с этим документом, основой работы по определению и оценке экологических рисков является создание надежной и постоянно пополняемой информационной базы, которая состоит из: Регистра экологических эффектов; Регистра источников экологических рисков; Определения опасности экологических рисков; Определения ранга экологических рисков.

Собранная по этой системе информация об источниках экологических рисков, планах по их снижению или полному устранению систематизируется в Географической информационной системе в виде баз данных, на основе которых реализуется модель, позволяющая объективно оценить реальную экологическую опасность и возможность управления ею. При этом индекс экологического риска можно определить как интегральный риск, взятый за определенный период времени и исследованный на предмет изменения в сторону понижения, повышения и управляемости. На основе его значений делается вывод об экологической ситуации в регионе (на предприятии) и возможных путях ее развития. Известно, что управленческие решения могут быть разными, но в любом случае они должны опираться на надежную информационную базу и не должны быть направлены только на «наказание» природопользователя без цели улучшения экологической ситуации.

Конечно, это одно из предложений. Варианты решения этих вопросов в целях обеспечения экологической безопасности страны могут быть различными, но они должны быть объективными, справедливыми, основанными на законе, а не только на субъективном мнении того или иного чиновника, озабоченного дефицитом государственного бюджета.

 

© Все исключительные авторские права на данную работу принадлежат Ж.С. Елюбаеву.

 

Литература

1. Экологическая безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов и прав личности, общества и государства от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду (пункт 91 статьи 1 Экологического кодекса РК от 9 января 2007 года № 212-III).

2. Национальная безопасность Республики Казахстан - состояние защищенности национальных интересов Республики Казахстан от реальных и потенциальных угроз, обеспечивающее динамическое развитие человека и гражданина, общества и государства (пункт 3 статьи 1 Закона РК «О национальной безопасности Республики Казахстан» от 6 января 2012 года № 527-IV).

3. Ст. 31 и 38 Конституции Республики Казахстан, принятой на республиканском референдуме 30 августа 1995 года.

4. Устойчивое развитие - такое развитие общества, при котором удовлетворение потребностей настоящего поколения осуществляется без ущерба для будущих поколений людей, это управляемое сбалансированное развитие общества, не разрушающее свое природной основы и обеспечивающее непрерывный прогресс человеческой цивилизации. Термин «устойчивое развитие» был введен в широкое употребление Международной комиссией по окружающей среде и развитию (Комиссия Брундланд, ООН, 1987 год).

5. Декларация по окружающей среде и развитию. Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 года.

6. Риск - сочетание вероятности наступления событий (https://ru.wikipedia.org, 30 марта 2013 года).

7. Охрана окружающей среды - система государственных и общественных мер, направленных на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (пункт 46 статьи 1 ЭК РК от 9 января 2007 года № 212-III).

8. Окружающая среда - совокупность природных и искусственных объектов, включая атмосферный воздух, озоновый слой Земли, поверхностные и подземные воды, земли, недра, животный и растительный мир, а также климат в их взаимодействии (пункт 41 статьи 1 ЭК РК от 9 января 2007 года № 212-III).

9. Эмиссии в окружающую среду - выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления в окружающей среде, вредные физические воздействия, размещение и хранение серы в окружающей среде в открытом виде (пункт 43 статьи 1 ЭК РК от 9 января 2007 года № 212-III).

10. Природные объекты - естественные объекты, имеющие границы, объем и режим существования (пункт 72 статьи 1 ЭК РК от 9 января 2007 года № 212-III).

11. Природные ресурсы - природные объекты, имеющие потребительскую ценность: земля, недра, воды, растительный и животный мир (пункт 73 статьи 1 ЭК РК от 9 января 2007 года № 212-III).

12. Биологическое разнообразие - разнообразие объектов животного и растительного мира в рамках одного вида, между видами и в экологических системах (пункт 46 статьи 1 Экологического кодекса РК от 9 января 2007 года № 212-III).

13. https://insurance-rf.narod.ru, Classification of ecological risks. 30.03.2013 года.

14. Операции по недропользованию - работы, относящиеся к государственному геологическому изучению недр, разведке и (или) добыче полезных ископаемых, в том числе связанные с разведкой и добычей подземных вод, лечебных грязей, разведкой недр для сброса сточных вод, а также строительству и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанные с разведкой и (или) добычей (пункт 18 статьи 1 Закона РК «О недрах и недропользовании» от 24 июня 2010 года № 291-IV).

15. Особо охраняемая природная территория - участки земель, водных объектов и воздушного пространства над ними с природными комплексами и объектами государственного природно-заповедного фонда, для которых установлен режим особой охраны (пункт 3 статьи 1 Закона РК «Об особо охраняемых природных территориях» от 7 июля 2006 года № 175-III).

16. Устойчивая модель производства и потребления - социально-экономическая модель, характеризующаяся ростом производства при сокращении потребления невозобновляемых ресурсов, восстановлении возобновляемых ресурсов и снижении антропогенного загрязнения окружающей среды (пункт 61 статьи 1 Экологического кодекса РК от 9 января 2007 года № 212-III).

17. Пункт 2 статьи 12 и пункт 1 статьи 69 ЭК РК.

18. Подпункт 42 пункта 1 статьи 1 ЭК РК.

 

 

Прокурорская практика по надзору за соблюдением экологического законодательства

 

 

А. Сагатов,старший прокурор отдела по надзору за законностью применения природоохранного законодательства РК (1-й Департамент Генеральной прокуратуры Республики Казахстан)

 

Рад приветствовать организаторов и участников конференции. Выражаю благодарность от имени Генеральной прокуратуры, Ассоциации юристов в нефтегазовой сфере за организацию и проведение данной встречи. Год тому назад я принимал участие в данном мероприятии, но тогда формат участия лично для меня был ознакомительный. Осознавая сложность, многогранность, хитросплетенность экологического законодательства и законодательства о недрах и недропользовании, встречи в данном формате являются актуальными, востребованными и необходимыми. Изложенное также связано с тем, что в обсуждаемых вопросах мы стоим не по разные стороны баррикад. У нас одна общая задача - сделать окружающую среду, в которой мы живем, благоприятной, пригодной для нас и будущих поколений.

Данный подход обосновывается тем, что само понятие экология в переводе с древнегреческого языка включает в себя понятие дома, жилища, обиталища, родины и соответственно учения об этом. Кроме того, еще до нашей эры древнеримский философ, писатель Сенека Луций понимал, что «жить счастливо и жить согласно с природой - одно и то же». Казахстан занимает 9-е место среди 193 независимых государств мира по площади территории. Имеющиеся значительные запасы углеводородного сырья позволяют отнести республику к разряду крупнейших нефтедобывающих государств мира. Согласно докладу Программы развития ООН на 2013 год - Казахстан занимает 69-е место по индексу человеческого развития из 186 стран. В настоящее время по индексу глобальной конкурентоспособности мы на 51 месте из 144 стран (данные Всемирного экономического форума за 2012-2013 год).

Вместе с положительными эффектами республика - аутсайдер климатического рейтинга по выбросам парниковых газов (данные рейтинга Climate Change Performance Index, 2013 г.).

Наш подход в надзорной деятельности - это понимание, что охрана окружающей среды должна обеспечиваться с позиции эколого-экономической сбалансированности развития. Полагаю, что участникам конференции будет интересно, и как же органы прокуратуры стоят на страже законности в сфере охраны природы. Во-первых, начну с правовых оснований.

Корнем правовой системы являются нормы Конституции Республики Казахстан. В рассматриваемом случае это статьи 6, 31, 83 Конституции. Кратко они регулируют обязанность прокуроров по осуществлению высшего надзора за точным и единообразным применением нормативных правовых актов, определяют собственность государства на землю, недра, воды, растительный и животный мир. И главное - государство ставит своей целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека. Природоохранный надзор реализуется через полномочия предусмотренные Законом Республики Казахстан «О Прокуратуре». Особенности природоохранного надзора детализированы в Инструкции об организации прокурорского надзора за применением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в социально-экономической сфере утвержденной приказом № 60 Генерального прокурора Республики Казахстан от 01.10.2010 года.

Согласно приказу приоритетами определены:

1) обеспечение законности при строительстве в водоохранных зонах;

2) выявление и пресечение фактов незаконного предоставления права пользования природными ресурсами;

3) адекватное возмещение ущерба, причиненного окружающей среде;

4) проведение проверок по приоритетным отраслям надзора в данной сфере;

5) соблюдение законности при расходовании средств, выделенных на природоохранные мероприятия, а также при взимании платы за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды;

6) обеспечение сохранности ООПТ, редких и находящихся под угрозой исчезновения животных и растений, а также иным мероприятиям, направленным на восстановление наиболее благоприятных для жизнедеятельности экологических условий.

Хочу поставить в известность, что независимо от тематики проводимой проверки Генеральным прокурором поручено в ходе проверок законности деятельности недропользователей в обязательном порядке проверять вопросы охраны окружающей среды, особенно в части загрязнения окружающей среды.

Кроме того, приказом поручено особое внимание уделять вопросам:

1) соблюдения в ходе исполнения контрактных обязательств экономических интересов государства, в том числе по уплате налогов и других платежей в бюджет;

2) выполнения обязательств по участию в социально-экономическом развитии региона и его инфраструктуры;

3) выполнения обязательств по привлечению казахстанских кадров и по закупу товаров, работ и услуг казахстанского происхождения.

В этой связи, уважаемые юристы, прошу учитывать в своей работе, указанные особенности надзорной деятельности прокуроров.

Во-вторых, расскажу об организационной структуре природоохранного надзора.

Общеизвестно, что работа прокуроров основывается наединой централизованной системе органов и учреждений с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим. В Генеральной прокуратуре природоохранный надзор обеспечивается силами отдела по надзору за законностью применения природоохранного законодательства. На отдел возложены задачи по координации работы территориальных и приравненных к ним прокуроров по обеспечению экологического надзора. Отдел входит в состав Управления по надзору за законностью в социальной сфере Департамента по надзору в социально-экономической сфере Генеральной Прокуратуры. В областных и приравненным к ним прокуратурах надзор осуществляется, как правило, помощниками либо старшими помощниками прокуроров в сфере природоохранного надзора. Помимо этого, в 12 регионах работают специализированные природоохранные прокуратуры (г. Алматы и Алматинской области, Атырауской, Карагандинской, Костанайской, Акмолинской, Мангистауской, СКО, ВКО, ЗКО, ЮКО, Актюбинской). Кроме того, анализируемый надзор также обеспечивается районными прокурорами на местах.

Перейду к третьему вопросу - о результатах работы прокуроров.

В 2012 году было проведено 1225 проверок применения законодательства об охране природы, по результатам которых выявлено 12 966 нарушений законности, устранено 10 427. В целях устранения выявленных правонарушений органами прокуратуры внесено 1 408 представлений, отменено и изменено 157 незаконных актов. По актам прокурорского реагирования к различным видам ответственности привлечено 4 604 лиц (к дисциплинарной - 1379, административной - 3205 и материальной - 20), возбуждено 46 уголовных дел. Также в прошлом году судами республики удовлетворено 84 иска на сумму свыше 1,005 млрд. тенге. По мерам прокурорского реагирования взыскано в доход государства свыше 20,3 млрд. тенге. Для уяснения роли органов прокуратуры в данном вопросе сообщу, что это 54% взысканных сумм и 43% привлеченных лиц к административной ответственности в сравнении с показателями работы Министерства охраны окружающей среды за аналогичный период. Существенными фактами незаконной деятельности являются до сих пор выявляемые факты нарушений экологического законодательства от незаконного сжигания газа. К примеру, в 4-м квартале 2012 года нами выявлен факт незаконного сжигания 13,6 млн. м3 газа без экологического разрешения у одного недропользователя. Как было нами установлено, нарушение стало возможным ввиду длительной нереализации недропользователем Программы по утилизации газа, предусматривающей ввод и эксплуатацию газоперерабатывающего завода. Отмечаем, что данный факт был выявлен прокурорами при внезапной проверке месторождения. По расчетам экологов ущерб по указанным фактам составляет свыше 9 млрд. тенге. Ведется судебное разбирательство, и по этим причинам не буду раскрывать имени компании. В этой связи нами проанализировано состояние утилизации и сжигания газа в Республике Казахстан. Установлено, что ТОО «Казахойл Актобе» занимает 1-е место по объемам сжигания газа за 2012 год по республике, поскольку из сожженных всеми 63 недропользователями 1 млрд. куб. м газа доля Казахойла составляет практически 30%, что эквивалентно 296,3 млн. куб. м газа. Удручающим является то обстоятельство, что объемы добываемого газа у этого недропользователя несопоставимо меньше, чем у ТОО «Тенгизшевройл», компании «Карачаганак Петролеум» и АО «СНПС Актобемунайгаз», имеющие существенно меньшие объемы сжигания.

Для понимания экономического урона проинформирую, что потребление газа Киргизской Республикой в 2009 году составило 665 млн. куб. м (https://iformatsiya.ru/tabl/724-prirodnyy-gaz-potreblenie-stranami-mira-2010.html).

Из изложенного следует, что понапрасну сжигаемым газом только за 2012 год Казахойл мог обеспечить на протяжении свыше 5 месяцев попутным газом Киргизию либо в течение года Таджикистан.

Выявленные прокурорами факты позволяют говорить о наличии в нашем государстве теневого рынка нефти и нефтепродуктов.

При этом довольно большая часть сырой нефти похищается прямо с месторождений и не приносит государству и самим недропользователям никакой пользы.

Активизация работы прокуроров по противодействию нелегальному обороту нефти позволила только за последний год выявить целый ряд серьезных фактов.

К примеру, в Атырау на нефтеперерабатывающий завод ТОО «Грейт Ханбалык» сдало 118 тонн нефти, указав источником месторождение Акжар Актюбинской области.

Недропользователь при этом договорные отношения с указанным ТОО отрицал, что явилось основанием для возбуждения уголовного дела.

В данном случае все меры принимаются, однако сложно объяснить то, что элементарных сверок подобного рода не проводилось раньше.

Проверкой Генеральной прокуратуры в Комитете геологии и недропользования установлено, что Комитетом возведено в практику привлечение к госэкспертизе недр независимых экспертов, труд которых оплачивается недропользователем.Причем такие дополнительные расходы недропользователя исчисляются в отдельных случаях миллионами тенге. В этой связи, Правительству предложено пересмотреть данный порядок (внесено соответствующее представление). Проблемой, которую мне также хотелось бы затронуть является корпоративная коррупция, которая широко проявляется в деятельности недропользователей при осуществлении закупок товаров, работ и услуг.

В качестве примера можно привести передачу на подряд объемов работ недропользователя аффилиированным подрядным организациям.

Кроме того, нарушения связанные с приобретением товаров, работ и услуг встречаются не только у недропользователей, но и практически повсеместно в деятельности привлеченных недропользователями подрядных организаций. На практике недропользователи привлекшие подрядные организации не обеспокоены исполнением подрядчиками требований Правил приобретения товаров, работ и услуг недропользователей, утвержденных правительством. Хотя данная обязанность для подрядных организаций, вытекает из пункта 1 статьи 77 действующего Закона Республики Казахстан «О недрах и недропользовании». В этой связи, уважаемые коллеги, прошу донести до подрядных организаций о необходимости соблюдения порядка определенного Правительством при приобретении товаров, работ и услуг, связанных с недропользованием. По данному вопросу в скором времени ожидается активизация контролирующих органов. Также в надзорной практике выявлялись случаи, когда органы охраны окружающей среды требовали от субъекта возместившего ущерб прямым методом, дополнительные суммы для их перечисления в бюджет, в размере понесенных затрат на ликвидационные работы. Однако данные требования являются неправомерными, поскольку ущерб причиненный окружающей среде возмещается двумя способами прямым либо косвенным. Следовательно, обязательство по возмещению ущерба должно считаться исполненным с момента завершения ликвидационных работ. Проблемами продолжают оставаться вопросы ликвидации исторических загрязнений, состояние затопленных водами Каспийского моря консервированных нефтяных скважин. Нами в текущем квартале запланирована проверка по указанному вопросу, при направлении соответствующих запросов и организации проверочных мероприятий просим подойти с пониманием и оказать необходимую поддержку. С учетом демографической ситуации в мире и ее тенденции мировая система идет не к выходу из кризисной ситуации, а к углублению глобального экологического кризиса, составной частью которого является «мусорный кризис».

Возрастание отходов производства и потребления - одна из актуальнейших экологических проблем современного мира. Данная проблема не обошла и Казахстан, поскольку за период с 2008 по 2012 год имеется тенденция роста объемов образования отходов. Так если в 2008 году было образовано 691 тыс. тонн отходов, то по итогам 2012 года уже размещено 805 тыс. тонн, т.е. прирост 16%. Экологический кодекс существенно улучшил позиции в вопросах обращения с отходами производства и потребления. Тем не менее, по нашему мнению, дальнейшее развитие должно осуществляться по пути создания стимулирующих условий для вовлечения отходов в повторный хозяйственный оборот и сокращения их объемов. Ведь никто не отменял действие второго закона ученого-эколога Барри Коммонера из США - ничто не исчезает в никуда, либо всё должно куда-то деваться.

Предлагаем определить наличие технологий по переработке и утилизации отходов. На основании полученных данных рассмотреть вопрос об установлении законодательного запрета на захоронение отходов, к которым имеются технологии по утилизации. В дополнение считаем, целесообразным рассмотреть вопрос об установлении различных налоговых льгот, пониженных тарифов на использование электроэнергии, воды и др. для предприятий занимающихся переработкой и утилизацией отходов.

Данные меры по нашему мнению должны позволить сократить и уменьшить объемы образования отходов.         Ведь прав писатель Леонид Сухоруков, что «Ничто в природе не исчезает бесследно, кроме окружающей нас среды».

Организаторы конференции просили выразить отношение Генеральной прокуратуры к действующему экологическому законодательству. Мы положительно оцениваем Экологический кодекс, введенный в действие в 2007 году, а также изменения за прошедшие 5-7 лет в законодательство о недрах и недропользовании. Изложенное связано с тем, что статистика по объемам эмиссий и объемов сжигаемого газа имеет тенденцию к снижению. Так, если в 2006 году по республике сжигалось 3,1 млрд. куб. м газа, то по итогам 2012 года сожжено 1,004 млрд. куб. м газа (3-кратное сокращение).

По выбросам загрязняющих веществ за последние 5 лет (данные с 2008 по 2012 год включительно) по Казахстану объемы выбросов снизились с 2 643 тыс. тонн до 2 315 тыс. тонн. Снижение имеет место и по сбросам. В этой связи полагаем, что состояние экологической безопасности в настоящее время стабильное. Согласен, что имеются проблемы правоприменения и противоречия правовых норм в анализируемой сфере. Однако, нужно понимать и признавать, что действующее законодательство детализировало и урегулировало правоотношения, которые ранее вообще находились вне правового поля. Например, это экологические требования, вопросы обращения с отходами, ведение различных кадастров и др. В качестве предложения по совершенствованию, полагаем необходимым рассмотреть вопросы дополнения Экологического кодекса нормами, детально регулирующими правоотношения, связанные с охраной атмосферного воздуха.

К примеру, ранее в Законе об охране атмосферного воздуха существовали нормы обязывающие предприятия снижать объемы выбросов и соответственно производства в периоды неблагоприятных метеорологических условий. Местные исполнительные органы имели право регулировать движение транспортных потоков с учетом состояния атмосферного воздуха. Однако в действующем законодательстве ранее данные механизмы не были учтены. Изложенные предложения по улучшению законодательства в рассматриваемой сфере будут реализованы при проведении анализа и проверочный мероприятий. Кроме того, мы открыты для обсуждения, дискуссий, обмену опытом в вопросах правоприменения экологического законодательства.

.

 

Утилизация попутного нефтяного газа: проблемы, перспективы

 

 

Г. Нуртаева,кандидат юридических наук, ассоциированный профессор, заместитель директора юридического департамента компании «КазТрансГаз»

 

К числу одной из серьезных экологических и экономических проблем нефтегазовой отрасли страны следует отнести проблему утилизации попутного нефтяного газа, выделяемого при разработке месторождений. Эта проблема перекликается с мировой тенденцией по сокращению объемов сжигания попутного газа, что способствовало созданию в 2002 году Глобального Партнерства по сокращению объемов попутного газа (GGFR), участники которого нацелены на совместную работу по устранению барьеров, препятствующих сокращению сжигания газа путем применения лучшего международного опыта и реализации специальных программ для каждой страны. В отличие от многих стран СНГ, для Казахстана эта проблема имеет особенно глобальный масштаб ввиду высокого газового фактора, содержащегося в казахстанских нефтяных и нефтегазоконденсатных месторождениях.

Анализируя эту проблему, хочу заметить, что если для большинства вопросы по утилизации попутного нефтяного газа связаны с негативным воздействием на окружающую среду (в недалеком прошлом технологический процесс добычи нефти подразумевал горящие факелы, в которых сжигался попутный нефтяной газ и все входящие в него компоненты углеводородов), то, на мой взгляд, не менее важным аспектом этой проблемы является «растрата невозобновляемых энергоресурсов». Ведь попутный нефтяной газ, представляющий собой смесь газов и парообразных углеводородов, является ценнейшим сырьем для нефтехимии. Более того, 100%-е решение этой проблемы послужит значительным вкладом в формирование энергетической безопасности страны.

На вопрос, что же мешает реально решить проблему утилизации ПНГ и начать использовать попутный газ без вреда для экологии, неоднократно пытались ответить эксперты, однако так и не пришли к единому мнению. На мой взгляд, комплексному решению этого вопроса мешает ряд факторов.

Финансовая составляющая вопроса

Организация эффективного процесса утилизации и переработки попутного газа требует больших капитальных вложений, окупаемость которых без детального анализа скважины весьма сомнительное предприятие. Особенно это касается малых, средних удаленных месторождений, скважины которых не привязаны к коммуникационным сетям, магистральным газопроводам Национального оператора, в связи с чем возрастает капиталоемкость проектов, так как это напрямую связано с транспортировкой, которая требует строительства газопроводов, газораспределительных сетей на значительные расстояния.

На экономическую целесообразность такого проекта влияет также компонентный состав попутного нефтяного газа. Так, в зависимости от содержащихся в попутном газе компонентов, таких как сероводород, пропан, бутан, шфлу (широкая фракция легких углеводородов), - он может быть «богатым» или «бедным», что отражается на его привлекательности для сервисных компаний. К примеру, в качестве альтернативного способа решения вопроса по утилизации всегда рассматривался вопрос о привлечении специализированных сервисных, инжиниринговых компаний полного цикла, так называемые ЕРС-контракторы, которые могут реализовать проект по утилизации без привлечения средств недропользователей. Но в этом случае окупаемость проекта для тех же сервисных компаний заключается в компонентном составе попутного газа, то есть при наличии соответствующих технологий и финансовых вложениях, если попутный газ с конкретного месторождения «богат на углеводороды», то проект будет рентабельным. Так как у компании будет возможность довести эти компоненты до готовой товарной продукции и реализовать их. В случаях же когда компонентный состав попутного газа «бедный», не содержащий пользующиеся спросом углеводороды, то экономическая и инвестиционная привлекательность таких проектов является очень низкой, и реализация программы по утилизации ПНГ в таком случае рассматривается недропользователями как тяжкое бремя, с нулевой окупаемостью.

Отсутствие механизмов поддержки предпринимательских инициатив, направленных на реализацию программ по утилизации ПНГ на месторождениях

Подлежащие сжиганию огромные объемы ПНГ можно было эффективно использовать и обернуть это в предпринимательскую деятельность по переработке и реализации компонентов ПНГ, доведенных до товарного состояния. Такой подход позволит рассматривать реализацию программ по утилизации ПНГ не как проблему, а как перспективную деловую возможность для отдельных категорий предпринимателей либо как сопутствующую предпринимательскую деятельность для самих недропользователей.

Однако, проанализировав все государственные программы по содействию и поддержке бизнеса /1/, я нигде не нашла упоминания о том, что проекты по утилизации ПНГ могут поддерживаться дорожными картами бизнеса, программами фондов «Атамекен», «Даму», льготно кредитоваться либо рассчитывать на налоговые преференции и т.д.

Неподготовленность инфраструктуры и проблема с наличием оборудования. Суда также можно отнести отсутствие организованного рынка сбыта/потребления продуктов переработки ПНГ

В самом начале реализации программ по утилизации и переработки ПНГ (это период 2005-2008 гг.) проблема с оборудованием стояла остро, так как на тот период из необходимого для строительства установок комплексной подготовки газа, газотурбинных установок, компрессорных станций и т.д. практически ничего не производилось в Казахстане. Тогда в связи с появившимся спросом на рынок хлынули различные производители такого оборудования и посреднические компании, роль которых заключалась в том, чтобы поставить (продать) недропользователям оборудование различных производителей, начиная с американского, включая российское, китайское и т.д. Соответственно диапазон цен на рассматриваемое оборудование был значительно выше того уровня который существует в данное время на рынке. Ситуация в этом направлении существенно улучшилась, в ходе реализации Правительственной Программы по развитию отечественного машиностроения на 2010-2014 годы, утвержденной постановлением Правительства РК от 30.09.2010 г. № 1002. Инициатором разработки и принятия этой программы стало Министерство индустрии и новых технологий.

В 2009 году был подготовлен анализ машиностроительной индустрии страны, в ходе которой были сделано два неутешительных вывода:

1) существующий в Казахстане спрос на машиностроительную продукцию преимущественно удовлетворяется за счет импорта, который превосходит внутреннее производство и экспорт более чем в 5 раз. Тогда же анализ показал, что в структуре импорта более 40% составляло оборудование для нефтегазового, горно-шахтного, металлургического секторов;

2) значительная зависимость от импорта машиностроительной продукции наглядно указывает на низкое развитие отрасли в целом. Внешнеторговый оборот машиностроительной продукции, как показатель развитости и конкурентоспособности производства, свидетельствовал о слабой экспортоориентированности отрасли /2/.

На основании этой правительственной программы компанией «Казмунайгаз» была разработана собственная Программа содействия развитию нефтегазового машиностроения в РК на 2011-2013 гг. В рамках этой программы, утвержденной и согласованной с Министерством нефти и газа, Казмунайгаз совместно с Союзом машиностроителей Казахстана стали размещать свои заказы на отечественных машиностроительных предприятиях. То есть Казмунайгаз по необходимости ежегодно корректируя и пополняя список заказов нефтегазового оборудования, в котором нуждается группа компаний КМГ - гарантировал закуп продукции у отечественных заводов /3/.

В результате существенную поддержку ощутили казахстанские заводы и предприятия нефтегазового машиностроения. На сегодняшний день, согласно данным Министерства индустрии и новых технологий, озвученных на прошедшем 16-17 апреля 2013 г. Форуме машиностроителей Казахстана, уже 64 казахстанских предприятия, занимаются выпуском широкого спектра нефтегазового оборудования. Все они включены в Реестр потенциальных поставщиков Фонда «Самрук-Казына». Соответственно, существенно снизился диапазон цен на необходимое оборудование. Налажены производства компрессоров, газонаполнительного и иного газового оборудования, печей подогрева нефти и т.д. В рамках прошедшего в сентябре 2012 года в городе Актау Инвестиционного форума, направленного на создание новых производств для удовлетворения потребностей крупных нефтегазовых проектов, было подписано более 15 меморандумов о создании новых производств в Западном Казахстане. В их числе: строительство завода по выпуску нефтегазовых сепараторов, модульных блоков для переработки нефти и газа и т.д. Далее, уже 23.01.2013 г. в рамках международного форума EXPO-2017: региональные инициативы, был подписан меморандум, согласно которому к 2015 году на территории Мангистауской области планируется поставить завод по производству газовых турбин с низким коэффициентом выбросов (меморандум был подписан между компанией GE в тесном сотрудничестве с КазАтомПромом и акиматом Мангистауской области). К подписанию планировался проект, предусматривающий строительство при содействии акимата Мангистауской области завода по производству газовых и газопоршневых двигателей.

Таким образом, в ходе реализации всех этих мер, ситуация с оборудованием необходимым для утилизации, подготовки и переработки ПНГ значительно улучшилась.

Анализируя недавнее прошлое, следует констатировать, что все мы стали очевидцами бессистемности принимаемых государством мер, направленных на сокращение объемов сжигания ПНГ.

Резкое введение запрета на сжигание газа в факелах при наличии неподготовленной инфраструктуры, отсутствия производимого оборудования в РК, внедренной практики добычи при которой факельное сжигание являлось составляющим элементом технологического процесса - было изначально труднореализуемой задачей для недропользователей. Особенно затруднительным это стало для малых, средних недропользователей, так как помимо прочих причин для них еще актуальным являлся вопрос о финансовых вложениях. Ведь организация эффективного процесса утилизации ПНГ, его переработка требовали значительных капиталозатрат, которые повышали стоимость проекта почти вдвое.

Вместе с тем, на некоторых месторождениях из-за слабого и неоднородного притока ПНГ невозможно было реализовать стандартные подходы в решении проблем утилизации, в таких случаях требовалось дополнительное детальное исследование скважины, и внедрение иной схемы утилизационного проекта, специально разработанного с учетом отдельных особенностей месторождения, а это плюс ко всему требовало еще и времени, которого у них не было.

Впервые «запрет на сжигание попутного газа» был обозначен 1 декабря 2004 года путем внесения поправок в законы «О недрах» и «О нефти», тогда запрет вводился в действие с 1 января 2005 года. То есть правительство без учета специфики решения вопроса утилизации ПНГ и необходимости более продолжительного периода для внедрения проектов по утилизации, нежели 1 месяц, практически запретило промышленную разработку скважин без утилизации ПНГ, исключениями являлись только аварийные ситуаций и угрозы жизни персоналу компаний. 

В дальнейшем, вникнув в сложность процесса и приняв во внимание критику и обращения недропользователей в уполномоченные органы, вплоть до президента страны, сроки стали откладываться и растянулись почти на 10 лет. Первоначально срок перенесли на 1 июля 2006 года, затем на 2008-ой, 2010-2011 годы и наконец, срок, утвержденный как окончательный для тушения всех факелов - это 01.01.2015 года. Этот срок обозначен в рамках внесенных изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам энергосбережения и повышения энергоэффективности.

Фактически последние 7 лет ситуация с утилизацией ПНГ складывалась следующим образом: недропользователи разделились на две группы, те у кого на момент введения запрета вообще отсутствовали технологий по утилизации и те у которых они были, но у них объемы добычи газа на месторождениях превышали текущие возможности его утилизации. Ускоренно решая проблему, в основном с целью уменьшения штрафных санкций, часть компаний пытались уменьшить объем сжигания путем увеличения объемов ПНГ закачиваемых в пласты для поддержания давления, то есть ушли в сторону «консервации газа», часть пыталась увеличить мощность существующих установок по утилизации. Ну и отдельно следует отметить, ряд крупных компаний, которые капитально начали вкладывать и решать эту проблему полностью, в числе которых следует отметить ТШО.

На мой взгляд, при введении реформы нацеленной на запрет сжигания ПНГ, Правительством были допущены две стратегические ошибки.

Первая- это отсутствие (непредставление) официально утвержденного первоначального переходного периода, то есть, введя законодательный запрет на сжигание, необходимо было отложить вступление его в действие и определить переходный период сроком на те же 5-7 лет, которые и так впоследствии были предоставлены путем периодического оттягивания сроков.

Вторая- запрет на сжигание ПНГ необходимо было вводить в привязке к этапам реализации программы развития отечественного нефтегазового машиностроения, тогда большая часть средств недропользователей была бы вложена в казахстанскую экономику, в укрепление позиций отечественных заводов-производителей оборудования. А так как эти вещи развивались разнопланово, то на первом этапе выполнения программ утилизации ПНГ недропользователями было закуплено иностранного оборудования на миллиарды долларов. Таким образом, в ходе необдуманного и бессистемного подхода к решению проблем утилизации ПНГ и развития отечественного машиностроения - мы практически выкинули из экономики страны миллиарды долларов и вложили их в экономику других стран. Основными импортерами нефтегазового оборудования в рассматриваемый период стали Россия, Китай, США и пр.

Не представив недропользователям законодательно гарантированный период для постепенного внедрения проектов по утилизации ПНГ, мы практически заставили их в спешке скупать иностранное оборудование, обогащая при этом иностранных производителей и посреднические компании, заполнившие наш рынок. Общий объем финансов потраченных недропользователями на импортную продукцию, на мой взгляд, просчитать практически невозможно.

Только в 2007 году объем рынка нефтегазового оборудования, по экспертным оценкам, составил 4-5 млрд. долларов США, при этом отечественными производителями спрос на эту продукцию был удовлетворен на 3,1%, или на 65 млн. долларов США /4/. Последующие годы потребность снизилась и, тем не менее, на 2012 год она все еще составляла 1,4 млрд. долларов. Но ведь в 2012 году ситуация с производством нефтегазового оборудования значительно лучше, более 53 казахстанских заводов уже производили большую часть необходимого недропользователям оборудования и являлись конкурентоспособными. А это цифры из официальной статистики, которые значительно меньше тех, которые подсчитаны независимыми экспертными организациями, но и здесь проглядывается низкий уровень восполнения общей потребности отечественной продукцией: «По данным МНиГ РК, в 2008 году при общем объеме рынка в 168 млрд. тенге, потребность в нефтегазовом оборудовании на 150 млрд. тенге была удовлетворена за счет импорта, следовательно, продажа отечественной продукции от общего объема составила 12%» /5/. Статистика говорит сама за себя.

Я полагаю, что предоставив недропользователям временную нишу в реализации программ утилизации ПНГ, необходимо было их дополнительно стимулировать размещать свои заказы на оборудование на отечественных машиностроительных предприятиях. Понимая, что не все заводы на тот момент соответствовали мировым стандартам качества и требованиям заказчиков, и во избежание закупа некачественной продукции, можно было бы предусмотреть заключение предварительных договоров либо соглашений о намерениях закупа продукции, при ее соответствии установленным стандартам качества. В таких соглашениях можно было установить конкретные международные стандарты, прописать регулярный технический аудит со стороны Заказчика и т.д. В свою очередь, для контролирующих недропользователей отраслевых министерств (в настоящее время Министерство нефти и газа РК) способом стимулирования сотрудничества являлось бы наличие такого меморандума или соглашения о намерениях, предварительных договоров с отечественными производителями, которые можно было бы прикладывать к программам по утилизации ПНГ. В таких случаях, при наличии таких соглашений отраслевое Министерство могло бы предоставлять отсрочку в реализации программы утилизации ПНГ, в связи с ожиданием освоения и начала производства оборудования казахстанским заводом, в пределах разумного срока.

Таким способом правительством было бы решено одновременно несколько задач: 1) по утилизации ПНГ; 2) по развитию отечественного нефтегазового машиностроения; 3) вопросы казахстанского содержания в товарах; 4) поддержка предпринимательских инициатив.И это всего лишь при предоставлении временной отсрочки реализации программ утилизации ПНГ.

В противовес возможным комментариям относительно неразвитости и ненадлежащем качестве оборудования, производимого отечественными производителями, хочу заметить.

С начала этого года, поприсутствовав на крупных форумах, проводимых в Астане с участием Премьер-министра, отраслевых министров, посвященных нефтегазовому сервису, отечественному машиностроению - хочу отметить, что отечественные производители хотят и стремятся к конкурентоспособному производству, изготовить конкурентоспособную продукцию и получить долгосрочный контракт - это их прямой интерес. Однако в этом их стремлении их не всегда хотят поддержать те же добывающие компании, которым значительно проще напрямую заказать необходимое оборудование за рубежом.

А Правительство, в свою очередь, не смогло эффективно замотивировать недропользователей инициативно сотрудничать с казахстанскими предприятиями машиностроения, выстроить систему взаимодействия между ними и наладить открытый диалог. Кстати, очень частыми жалобами со стороны машиностроителей является отсутствие у крупных недропользователей единых стандартов и требований к качеству оборудования.

И самое обидное, что здесь уже ничего не исправишь, я склонна рассматривать прошедший период как упущенные возможности казахстанских предприятий нефтегазового машиностроения, ставше

Более того, в ближайшем будущем отечественным машиностроителям предстоит нелегкий период, связанный с вступлением в ВТО и ЕЭП. Те предприятия, которые в течение этого года не подпишут долгосрочные контракты - снова окажутся под ударом.

Проанализировав проблемы, стоит перейти к перспективам, предложениям по улучшению ситуации.

В этом контексте я считаю, нужно учесть мировой опыт в стимулировании предпринимательских инициатив и развивать рынок ПНГ, предоставив предпринимателям, максимальное количество возможных преференций, мер поддержки. Государственная поддержка могла бы осуществляться за счет дорожных карт - поддержки бизнеса, фондов «Даму», «Атамекен», Группы компаний «Казмунайгаз» и т.д. В рамках такого проекта можно было бы сформировать несколько программ, отдельно для малых, удаленных от транспортной инфраструктуры и средних недропользователей, затрудняющихся в финансировании программы по утилизации ПНГ. А также для тех предпринимателей либо компаний, которые согласны и хотят заниматься проектами по переработке ПНГ в готовую товарную продукцию и организации ее реализации либо экспорта. В процессе переработки ПНГ при внедрении соответствующих технологий можно получать несколько видов углеводородов в готовом, подлежащем реализации виде. Это может быть как сухой отбензиненный газ, так и пентан-гексановая фракция, бутан, шфлу (широкая фракция легких углеводородов) и т.д. Все эти составляющие ПНГ в доведенном до товарного состояния виде крайне востребованы как в РК, так и в странах ближнего и дальнего зарубежья, в особенности для развивающейся у нас нефтехимической отрасли. Государство могло бы в рамках специально созданной компании либо одной из дочерних компаний ФНБ «Самрук-Казына» содействовать в этому процессу путем решения вопросов транспортной инфраструктуры (подвода газопроводов, сетей к месту выработки), организации надлежащего рынка сбыта полученной в ходе переработки продукции, попытаться предоставить необходимое отечественное оборудование в обмен какого-нибудь процента участия в предприятии (доли акций) либо долгосрочными обязательствами закупа сырья и т.д. Вариантов соглашений может быть тысячи, в каждом конкретном случае под каждый проект можно было бы составить приемлемые для обеих сторон условия. Не факт, конечно, что большинство недропользователей либо предпринимателей пошло бы на этот шаг, но сам факт наличия такой перспективы уже свидетельствовал бы о внедрении государством не только карательных, но и поощрительных, поддерживающих мер в этом вопросе. Предусмотрев такие поощрительные, поддерживающие механизмы в вопросах утилизации ПНГ, государство решило бы сразу три проблемы: уменьшение объемов сжигания ПНГ в факелах, улучшение экологической обстановки и поддержка бизнеса, предпринимательских инициатив. Конечно же, наличие мер стимулирования не означает отмену либо сдерживание карательных мер за несанкционированное сжигание ПНГ либо не соблюдение требований законодательства. Но ведь применение метода «кнута и пряника» не раз подтверждало свою эффективность, тогда как, по настоящее время, основным инструментом, используемым государством в этом направлении является карательный метод, предусматривающий санкции, штрафы и т.д

Все эти вопросы и сегодня нельзя снимать с повестки дня. Ведь в настоящее время у недропользователей осталось еще много проблем, к примеру, установив газотурбинные электростанции, установки по подготовке и осушке газа - большинство не может найти рынок сбыта производимой электроэнергии, либо газа, и это с учетом удовлетворения своих технологических нужд и потребностей. Это результат неразвитой инфраструктуры электро- и газораспределительных сетей, неразвитости рынка сбыта и потребления товарной продукции, полученной в ходе переработки ПНГ и т.д. Учитывая большой количественный показатель сопутствующих утилизации ПНГ проблем, полагаю, что рассмотрению механизмов их решения необходимо посвятить отдельную статью.

 

Литература

1. Программа Дорожная карта бизнеса-2020, утвержденная постановлением Правительства 13 апреля 2010 года № 301; Программа ускоренных мер по развитию малого и среднего предпринимательства в РК на 2005-2007 годы, утвержденная постановлением Правительства от 12.05.2005 г. № 450; Рамочное соглашение о финансировании между Правительством Республики Казахстан, Азиатским банком развития и акционерным обществом «Фонд развития предпринимательства «Даму», одобренное постановлением Правительства РК от 11 мая 2011 г. № 499 и т.д. Информационная система «Параграф», 2013 г.

2. Программа по развитию машиностроения в Республике Казахстан, утверждена постановлением Правительства РК от 30.09.2010 г. № 1002. Информационная система «Параграф», 2013 г.

3. «Необходимо отметить, что в 1998 году, когда программа КМГ по содействию развитию машиностроения в стране была только введена, отечественными производителями было освоено всего 20 наименований нефтегазового оборудования, в котором нуждалась группа компаний КМГ. По состоянию на 01.12.2012 г. отечественными машиностроительными предприятиями республики освоено 370 наименований нефтегазового оборудования, тогда как общее количество размещенных компанией заказов соответствует 420 наименованиям. По оценкам КМГ, освоение 420 наименований нефтегазового оборудования планируется к 2015 году». Программа по развитию казахстанского содержания в РК на 2010-2014 годы, утверждена постановлением Правительства РК от 29.10.2010 г. № 1135. Информационная система «Параграф» 2013 г.

4. Информационно-аналитический портал нефтегазовой отрасли Казахстана. статья «Производство нефтегазового оборудования в РК» от 30.03.2012 г. munaigaz.kz.

5. Программа по развитию машиностроения в Республике Казахстан, утверждена постановлением Правительства РК от 30.09.2010 г. № 1002, раздел 3.3.1. Информационная система «Параграф», 2013 г.

 

 

Проблемы применения законодательства об административных правонарушениях: взгляд корпоративного юриста

 

 

А. Бордзилов,правовой советник по работе с контролирующими органами договорно-правового отдела СП «Тенгизшевройл»

Ниже представляются некоторые из проблем применения законодательства об административных правонарушениях, с которыми часто сталкиваются юристы нефтегазодобывающей компании.

 

Отсутствие стабильности законодательства об административных правонарушениях, порождающее возникновение противоречий

Наиболее ярко существующие противоречия в нормах можно представить на примере известной статьи КоАП, которая не раз была объектом обсуждения как в рамках подобных конференций в прошлом, так и в рамках правовых публикаций юристов, и является уникальным примером того, сколько противоречий в самом кодексе может выявить правовая практика ее применения. Речь идет о пресловутой статье 243 КоАП («Превышение нормативов эмиссий в окружающую среду, установленных в экологическом разрешении, либо отсутствие экологического разрешения»), применение которой началось, по нашему мнению, именно в Атырауской области с взыскания беспрецедентных для того времени административных многомиллиардных в тенговом эквиваленте административных штрафов.

(1) Так, санкция статьи 243 кодекса в виде штрафа, выражаемого в процентах от «ставки платы за эмиссии в окружающую среду за превышенный объем эмиссий» не соответствует положениям статьи 48 Общей части Кодекса, устанавливающей понятие административного штрафа, его виды (выражаемые в процентах), а также максимальные и минимальные пределы административного штрафа. Абзацем вторым части 1 статьи 48 кодекса установлено, что в случаях, предусмотренных в статьях Особенной части кодекса размер штрафа выражается в процентах от:

- суммы нанесенного окружающей среде вреда;

- суммы неисполненного или исполненного ненадлежащим образом налогового обязательства;

- суммы сделки (операции), совершенной (проведенной) с нарушением финансового законодательства Республики Казахстан;

- других установленных статьей сумм.

Закрепленный статьей 48 КоАП перечень состоит из десяти таких сумм и является исчерпывающим. При этом в перечне отсутствует сумма, выраженная в процентах от «ставки платы за эмиссии в окружающую среду за превышенный объем эмиссий». В этой связи вполне ожидаемо и логично возникает вопрос о правомерности применения санкции, незакрепленной в Общей части кодекса.

(2) Далее указанная санкция статьи 243 кодекса для субъектов крупного предпринимательства не соответствует максимально допустимому размеру административного штрафа, установленному Общей частью кодекса. Так, частью 3 статьи 48 кодекса установлено правило, согласно которому размер штрафа, налагаемого на юридическое лицо - субъекта крупного предпринимательства, не может превышать 2000 МРП (или около 3,5 миллиона тенге). Из этого правила имеется единственное исключение: штраф, исчисленный в соответствии с абзацем вторым части 1 настоящей статьи (речь здесь идет об указанном выше перечне сумм), может быть установлен в размерах, превышающих или менее установленных размеров штрафов. Это означает, к примеру, что размер штрафа, выраженный в процентах от установленных частью первой статьи 48 КоАП сумм, может превышать 2000 МРП. Однако, как указывалось выше, санкция статьи 243 КоАП, выраженная в процентах «от ставки платы за эмиссии в окружающую среду за превышенный объем эмиссий», не содержится в статье 48 КоАП, следовательно, на нее не распространяется это единственное исключение из указанного правила. Таким образом, вполне логично, что административный штраф, налагаемый по статье 243 КоАП не должен превышать 2000 МРП. Вполне объяснимо, что к такому заключению должны прийти и органы (должностные лица), суды, рассматривающие административные правонарушения в соответствии с установленными правилами и принципами кодекса, однако на практике этого не происходит, а описанная логика не работает.

(3) Должностные лица уполномоченного органа в области охраны окружающей среды не имеют полномочий налагать по статье 243 кодекса административные штрафы в размере, превышающем 2000 МРП. Полномочия указанных должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях, а также пределы наложения ими административных взысканий установлены статьей 554 кодекса. Указанные лица уполномочены налагать следующие взыскания:

- штраф на физических лиц до 50, на должностных лиц - до 150, на юридических лиц - до 2000 размеров МРП, а также

- штраф, выраженный в процентах от суммы операции, проведенной с нарушением законодательства Республики Казахстан, либо суммы нанесенного окружающей среде вреда.

Обращаем внимание, что такого административного взыскания как штраф, выраженный в процентах «от ставки платы за эмиссии в окружающую среду за превышенный объем эмиссий» данная статья также не содержит. Таким образом, положения статьи 554 Кодекса ограничивают должностных лиц уполномоченного органа в области охраны окружающей среды налагать административные штрафы по статье 243 кодекса, превышающие 2000 МРП.

(4) санкция статьи 243 кодекса вступает в противоречие с принципом равенства, установленным Конституцией Республики Казахстан. Так, санкция статьи 243 предусматривает административную ответственность для физических лиц, должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства в виде штрафа в определенном размере МРП, однако для субъектов крупного предпринимательства установлен штраф, выраженный в процентах от ставки платы за эмиссии в окружающую среду за превышенный объем эмиссий.

Возникают вопросы: к чему такая избирательность; чем субъект крупного предпринимательства отличается от других лиц, привлекаемых к административной ответственности по данной статье; Чем отличаются эмиссии, произведенные с превышением разрешения или без него субъектом крупного предпринимательства, от подобных же эмиссий, произведенных другими перечисленными выше природопользователями? Какая существует разница с точки зрения охраны окружающей среды между, скажем, размещением условной тонны вредного вещества, осуществленным субъектом крупного предпринимательства, и другими лицами? Поскольку статья 243 кодекса устанавливает ответственность за нарушения в области охраны окружающей среды, обратимся к положениям Экологического кодекса, регулирующего данный вид отношений. Пункт 71 статьи 1 и статья 11 Экологического кодекса устанавливают, что эмиссии в окружающую среду и (или) пользование природными ресурсами осуществляется природопользователями. К последним ЭК относит физических и юридических лиц. Важно отметить, что, при этом деление природопользователей на субъектов крупного, среднего или малого предпринимательства отсутствует. Статьей 14 Конституции установлен принцип равенства всех перед законом и судом, который в данном случае означает, что независимо от имущественного или иного положения, например, среднегодовой численности работников или общей стоимости активов, по одним и тем же основаниям, установленным законодательными актами, субъекты имеют одинаковые права и должны выполнять одинаковые обязанности, а также располагают равной защитой этих прав со стороны государства, и должны нести равную ответственность по закону и суду. Следовательно, если ответственность за превышение эмиссий в окружающую среду для одних природопользователей установлена в виде штрафа в определенном количестве МРП, то для других природопользователей она также должна устанавливаться в виде штрафа в определенном количестве МРП, а не выражаться в процентах от каких-либо сумм, и наоборот.

Теперь перейдем к еще одной часто возникающей проблеме применения законодательства об административных правонарушениях, - игнорирование органами, рассматривающими дела об административных правонарушениях, основных принципов законодательства, имеющих особое значение при рассмотрении административных дел.

1. Принцип «презумпция невиновности» (статья 12 кодекса).

В соответствии с этим принципом никто не обязан доказывать свою невиновность. Любые сомнения в виновности толкуются в пользу лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. В его же пользу должны разрешаться и сомнения, возникающие при применении законодательства об административных правонарушениях.

Выше приводилось несколько примеров, когда противоречия в законодательстве в отношении статьи 243 кодекса действительно вызывают сомнения при его применении. В соответствии с принципом презумпции невиновности любые такие сомнения в указанных случаях должны были разрешаться в пользу лица, в отношении которого было возбуждено дело, однако на практике происходит обратное - приходится прилагать большие усилия по доказыванию своей невиновности.

2. Следующий принцип - «язык производства» (статья 21 кодекса) - предполагает, что участвующим в деле лицам, не владеющим или недостаточно владеющим языком, на котором ведется производство по делу, бесплатно обеспечивается перевод, а процессуальные документы, подлежащие вручению правонарушителю и потерпевшему, подлежат переводу на их родной язык или язык, которым они владеют.          Обеспечить исполнение этого принципа в судах очень трудно, а в государственных органах, рассматривающих дела об административных правонарушениях - практически невозможно. В результате, к примеру, работники организации, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, не могут полноценно участвовать в административном производстве, и вынуждены самостоятельно изыскивать возможности осуществления перевода. В большинстве подобных случаев такие расходы несет на себе организация-работодать, что не является правильным, и не соответствует данному принципу.

3. Принцип - «свобода обжалования процессуальных действий и решений» суда, органа (должностного лица), уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях, закрепленный статьей 26 кодекса. Этот принцип сочетается с конституционным принципом, закрепившим право каждого на судебную защиту своих прав и свобод (статья 13 Конституции и статья 27 кодекса). Такое право подразумевает возможность прямого обращения в суды (любой инстанции) в целях защиты своих прав и свобод.

Однако существующая, к примеру, процедура пересмотра вступивших в законную силу постановлений, решений по делам об административных правонарушениях не соответствует такому пониманию. Главой 40 кодекса установлен исключительный порядок пересмотра указанных актов, в соответствии с которым пересмотр таких актов возможен только по протесту прокурора. Таким образом, чтобы обжаловать акт в Верховный Суд нужно лицу, в отношении которого возбуждено производство, обязательно обратиться в органы прокуратуры.

На наш взгляд, такой порядок значительно ограничивает доступность правосудия, ставит реализацию конституционного права на судебную защиту в зависимость от решений органов прокуратуры.

Между тем интересно, что теоретически материалы административных дел все-таки могут быть предметом рассмотрения в Верховном Суде по жалобе лица, в отношении которого возбуждено административное производство, без участия органов прокуратуры. Такое возможно в случае обжалования протокола об административном правонарушении, возбужденного должностным лицом государственного органа, в суд общей юрисдикции в порядке главы 27 ГПК. Потенциально лицо, в отношении которого возбуждено административное производство, может искать защиту своих прав и свобод вплоть до Верховного Суда, что на практике было однажды реализовано. Получается, что, с одной стороны, протоколы об административных правонарушениях можно обжаловать в суд общей юрисдикции (как было сказано выше), и довести их до Верховного Суда, а с другой - в случае если административное производство рассматривалось специализированным административным судом, такое «прямое» право отсутствует.

4. В этой связи проект нового кодекса решает изложенную проблему: проект кодекса предусматривает право определенных участников производства обжаловать вступившие в силу постановления по административному делу в судебном порядке без посредничества органов прокуратуры. Приведем также конституционный принцип - «Каждый имеет право быть выслушанным». Данный принцип относится к судам, однако отчасти реализуется и в законодательстве об административных правонарушениях через установленную процедуру и порядок рассмотрения дел, предусматривающую право лиц, в отношении которых возбуждено производство, заявлять ходатайства, давать объяснения, знакомиться с материалами дела и пр. Очевидно, что такая процедура и порядок должны соблюдаться государственными органами (должностными лицами), уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях. На практике порядок рассмотрения дел часто не соблюдается: не раз возникают случаи, когда, приходя на назначенное первое слушание по рассмотрению административного дела, получаешь готовое постановление без рассмотрения. Иногда готовое постановление вручается одновременно с протоколом об административном правонарушении. Часто бывает, что готовое постановление вручается сразу после «рассмотрения дела», которое больше похоже на неформальную беседу, нежели на порядок, изложенный в главе 38 кодекса.

5.    Равноправие сторон.

По некоторым категориям дел суды довольно часто и открыто отдают предпочтение государственным органам, чьи постановления обжалуются. Это может, проявляться в виде консультаций с должностными лицами как со специалистами, экспертами, к примеру, судья может, сославшись на отсутствие специальных познаний в методологии подсчета ущерба, консультироваться у представителей государственного органа, чей акт обжалуется, и принимать безосновательно ответы таких представителей для формирования своей позиции по делу. В других случаях, ссылаясь на отсутствие специальных познаний в законодательстве о таможенном деле, судья может консультироваться у представителей таможенных органов, чей акт обжалуется. Мнение же стороны, которая обжалует акты государственных органов, может не учитываться, а ходатайства о назначении независимых экспертиз, или приглашении независимых специалистов, экспертов - оставляться без удовлетворения.

Некоторые примеры из правоприменительной практики, возникшие ввиду отсутствия четкости в нормах законодательства об административных правонарушениях.

(1) Так, должностные лица государственного органа по результатам внеплановой проверки вынесли протоколы об административном правонарушении, составленные с нарушениями норм материального и процессуального права, со ссылками на законодательство, которое не подлежит применению. Вынесенные протоколы были обжалованы в суд в порядке главы 27 ГПК РК. Несоответствие протоколов законодательным требованиям были очевидны, и при объективном рассмотрении дела должны были повлечь признание их незаконными. Вместо этого судом была принята позиция представителей государственного органа о том, что в протоколах были допущены механические ошибки ввиду большого объема работы. На протяжении срока рассмотрения дела в суде должностными лицами государственного органа неоднократно предоставлялись суду так называемые определения об исправлении ошибок в протоколах. Выносились такие определения несколько раз, поскольку также содержали «механические ошибки». Между тем действующее законодательство ограничивает возможности органов (должностных лиц) вносить изменения в уже вынесенные Протоколы об административных правонарушениях, тем более в случаях, когда они обжалованы в судебном порядке. В результате суд признал, что оспоренные протоколы были вынесены в соответствии с законом, несмотря на то, что их содержание постоянно менялось на протяжении судебного процесса. Такое решение суда было поддержано всеми инстанциями областного суда, а Верховный Суд не нашел оснований для пересмотра. Это очень печальный пример того, как принципы правосудия оставляются на втором плане.

(2) Другой пример.В отношении предприятия было возбуждено административное производство за непредставление в установленный законодательством срок полной таможенной декларации. Дело для рассмотрения было передано в суд. Статья Особенной части за данный вид нарушения предусматривала санкцию в виде административного штрафа с приостановлением действия лицензии, специального разрешения или квалификационного аттестата. Согласно положениям Общей части кодекса приостановлению подлежал разрешительный документ в области таможенного дела, поскольку нарушение было допущено в данной сфере. Предприятие не имело подобного документа (лицензии). Санкция же статьи Особенной части кодекса изложена безальтернативно - «с приостановлением действия лицензии». В результате постановлением суда предприятие было подвергнуто административному штрафу с приостановлением действия лицензии на вывоз мазута до шести месяцев. При этом в постановлении не объяснялось, почему была выбрана именно такая лицензия, особенно принимая во внимание, что предприятие не только не занимается деятельностью по вывозу мазута, но даже и не использует его в своей деятельности. Постановление было оставлено в силе вышестоящей инстанцией.

(3) Еще пример:иностранные работники предприятия при пересечении границы Таможенного союза перевозили с собой переносные компьютеры (лэптопы), выданные им предприятием для исполнения трудовых функций во время заграничных командировок.

Предприятие было подвергнуто таможенным органом административному штрафу за нарушение таможенных правил, выразившееся якобы в том, что не сообщило таможенному органу о перемещении своего товара через таможенную границу и не подало соответствующую декларацию о вывозе.

Постановление было обжаловано в судебном порядке. Суд отказал в удовлетворении жалобы, сославшись на то, что убытие товаров с территории Таможенного союза допускается с разрешения таможенного органа, оформляемого в виде проставления соответствующей отметки на таможенной декларации. Следовательно, поскольку переносные компьютеры являлись собственностью предприятия, то оно должно было уведомить таможенный орган об их убытии, в виде подачи соответствующей декларации. Суд рассмотрел дело поверхностно, даже не изучив законодательные нормы и основанные на них доводы предприятия о том, что подача таможенной декларации не применима в принципе к такому виду отношений, как временное перемещение физическими лицами лэптопов, поскольку подача декларации на товар подразумевает присутствие коммерческих отношений, наличие перевозчика товара, отправителя и получателя товара. Интересно то, что через некоторое время предприятию удалось убедить центральный таможенный орган в том, что данные действия по перемещению лэптопов предприятия его работниками через таможенную границу не являются нарушением законодательства. Вслед за этим практика местных таможенных органов была изменена. Однако незаконные судебные акты продолжают действовать. Обжалование через органы прокуратуры результата не дало. Никто не хочет портить статистику «законно» вынесенных решений.

(4) Приостановление эксплуатации объекта предприятия вследствие привлечения работников к административной ответственности.Территориальным органом в области пожарной безопасности по итогам внеплановой проверки за нарушение правил пожарной безопасности были привлечены к административной ответственности работники предприятия. Одновременно в суд было направлено заявление в порядке статьи 53 КоАП о приостановлении эксплуатации отдельного механизма (барабана) цеха грануляции серы.

По установленному правилу подаче заявления о приостановлении или запрещении деятельности объекта предшествует составление протокола об административном правонарушении предприятия, а не работников. Данное правило основано на положениях нормативного постановления Верховного Суда № 18 от 26 ноября 2004 года, согласно которому соответствующий орган (должностное лицо) к исковому заявлению обязан приложить протокол об административном правонарушении, составленный в отношении лица, вопрос о приостановлении или запрещении деятельности которого подлежит разрешению судом, либо постановление о привлечении к административной ответственности.

Несмотря на указанные нормы, суд первой инстанции такое заявление принял к производству, и вынес решение об удовлетворении иска государственного органа о приостановлении эксплуатации объекта предприятия. В ходе рассмотрения данного дела в судах последующих инстанций указанные выше доводы юридического лица, основанные на положениях действующего законодательства, были полностью проигнорированы. Судьи надзорной коллегии Верховного Суда оснований для пересмотра такого решения также не нашли, указав при этом в постановлении, что «статьей 9-5 Закона «О пожарной безопасности» определено, что по результатам проведенного госконтроля в зависимости от установленных нарушений требований законодательства в области пожарной безопасности госинспекторами выносятся акты, в том числе постановление о привлечении виновных лиц к административной ответственности. В материалах дела имеются постановления о привлечении к административной ответственности должностных лиц, что в полной мере корреспондируется с названной нормой закона». Очевидно, что судами не была дана оценка приведенного предприятием довода, что привело к вынесению незаконного решения и последующему приостановлению эксплуатации объекта. Данный пример в очередной раз показывает, что позиция государственных органов может иметь большее значение для судей, при принятии решения.

(5) И последний пример.В декабре 2012 года на одном из железнодорожных объектов предприятия была рассыпана сера, о чем предприятием был поставлен в известность в соответствии с установленными законодательными требованиями территориальный орган в области охраны окружающей среды. В январе 2013 года указанным органом было вынесено постановление о взыскании с предприятия административного штрафа по статье 250 КоАП. При этом уполномоченным органом был использован месячный расчетный показатель 2013 года, сумма которого была увеличена по сравнению с 2012 годом. Как известно, законы, устанавливающие или усиливающие ответственность за административное правонарушение или иным образом ухудшающие положение лица, совершившего правонарушение, обратной силы не имеют (статьи 5, 6 КоАП, статья 77 Конституции), а лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит административной ответственности на основании законодательства, действующего во время совершения этого правонарушения. Постановление было обжаловано в судебном порядке, однако суд отказал в удовлетворении жалобы, со ссылкой на статью 48 КоАП, в соответствии с которой административный штраф налагается в размере, соответствующем определенному количеству МРП, установленного на момент наложения административного взыскания. Очевидно, что положения статьи 48 КоАП противоречат указанным выше нормам Конституции, статям 5, 6 КоАП, и в такой ситуации подлежал применению принцип презумпции невиновности. Данный пример очень наглядно показывает, как несоответствие норм законодательства, а также сомнения в их применении разрешается судом в пользу государственного органа, вынесшего постановление о взыскании штрафа, а не в пользу лица, привлеченного к административной ответственности.

 

Заключение

В данном докладе освещены лишь некоторые проблемы применения законодательства об административных правонарушениях, на самом деле таковых гораздо больше, о чем говорит множество статей и докладов ученых и практиков на эту тему. Очевидно одно: такие проблемы требуют срочного разрешения путем принятия соответствующих законодательных актов, или учета их в проекте нового кодекса. При этом должна быть соблюдена их направленность на предотвращение в условиях рыночной экономики избыточного государственного регулирования, в том числе контрольно-надзорных функций. И, как предусмотрено в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, законодательство об административных правонарушениях должно быть максимально направлено на восстановление нарушенных прав, предупреждение правовых конфликтов в обществе административно-правовыми мерами, а при формировании административно-правовых санкций должен неукоснительно соблюдаться принцип их соразмерности степени общественной опасности и характеру правонарушения.

 

 

Экологическая ответственность: экономика или экология?

 

 

Р. Байсуанов,старший юрист ТОО «Юридическая фирма «SIGNUM»

 

Развитие экономики и состояние окружающей природной среды тесным образом связаны между собой и оказывают друг на друга существенное влияние. Взаимоотношения общества и природы на современном этапе складываются таким образом, что растущее потребление природных ресурсов постепенно ведет к загрязнению окружающей среды, истощению природных ресурсов и одновременно к увеличению поступления отходов производства и жизнедеятельности человека в окружающую среду. Не секрет, что нефтегазовая отрасль является одним из главных двигателей экономики РК. Однако осуществление нефтяных операций является экологически опасным видом деятельности /1/ и, соответственно, риск аварийного загрязнения окружающей среды в данной сфере остаётся высоким. В целях предупреждения и минимизации аварийных ситуаций, законодательство РК предусматривает меры экономического регулирования охраны окружающей среды, в то время как совершение экологических правонарушений является основанием применения ответственности.

 

Меры экономического регулирования охраны окружающей среды

Экологический кодекс РК предусматривает следующие меры экономического регулирования охраны окружающей среды и природопользования:

- планирование и финансирование мероприятий по охране окружающей среды;

- плата за эмиссии в окружающую среду;

- плата за пользование отдельными видами природных ресурсов;

- экономическое стимулирование охраны окружающей среды;

- рыночные механизмы управления эмиссиями в окружающую среду;

- рыночные механизмы сокращения выбросов и поглощения парниковых газов;

- экологическое страхование;

- экономическая оценка ущерба, нанесенного окружающей среде.

Ниже мы рассмотрим некоторые из мер экономического регулирования охраны окружающей среды и природопользования них.

Мероприятия по охране окружающей среды

К мероприятиям по охране окружающей среды относится комплекс технологических, технических, организационных, социальных и экономических мер, направленных на охрану окружающей среды и улучшение ее качества.

Такие мероприятия проводятся на основании программ, что является необходимым условием при получении экологических разрешений, и могут финансироваться за счет любых источников, не запрещенных законодательными актами Республики Казахстан.

Плата за эмиссии в окружающую среду

Осуществление на территории Республики Казахстан деятельности в порядке специального природопользования требует получения разрешения на эмиссию в окружающую среду и предусматривает следующие особенности:

- ставки и порядок взимания платы за эмиссию в окружающую среду устанавливаются налоговым законодательством РК;

- объектом обложения является фактический объем эмиссий в окружающую среду в пределах и (или) сверх установленных нормативов эмиссий в окружающую среду;

- за эмиссии в окружающую среду сверх установленных нормативов ставки платы увеличиваются в десять раз от установленных ставок;

- предусмотрены рыночные механизмы в виде установления лимитов и квот на эмиссии в окружающую среду и торговли квотами и обязательствами на сокращение эмиссии в окружающую среду.

Экологическое страхование

Институт страхования является методом экономического стимулирования охраны окружающей среды и предоставляет гарантию возмещения вреда, причиненного жизни, здоровью, имуществу третьих лиц и (или) окружающей среде, в результате аварийного загрязнения за счет страховых выплат.

«Зеленые» инвестиции

Под термином «зеленые инвестиции» понимается механизм финансирования, в котором доход от продажи квот на выбросы снова инвестируется в проекты и/или программы, направленные на охрану окружающей среды, включая дальнейшее сокращение выбросов. Так, средства, полученные от передачи единиц установленного количества и управления резервом объема квот национального плана распределения квот на выбросы парниковых газов, подлежат зачислению в республиканский бюджет. Далее за счет полученных средств реализуются инвестированные проекты в порядке конкурса /2/.

 

Ответственность за экологические правонарушения

Кроме предупредительных мер законодательство РК устанавливает ответственность за экологические правонарушения, которые носят карательную или компенсационную функции. Так, к экологическим правонарушениям относятся:

1) нарушения экологического законодательства Республики Казахстан, влекущие имущественную ответственность;

2) административные правонарушения в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов;

3) экологические преступления /3/.

Гражданско-правовая ответственность

Под имущественной ответственностью понимается гражданско-правовая ответственность лица, совершившего экологическое правонарушение, что влечет обязанность возместить причиненный им ущерб /4/. Однако возмещение вреда не освобождает правонарушителя от административной и уголовной ответственности /5/. Обращаем внимание, что

- уничтожения и повреждения природных ресурсов;

- самовольного и нерационального использования природных ресурсов;

- самовольного загрязнения окружающей среды, в том числе аварийных, несогласованных залповых выбросов и сбросов, размещения отходов производства и потребления;

- сверхнормативного загрязнения окружающей среды /6/.

При этом владелец источника повышенной опасности обязан возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажет, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего /7/. Данное положение Экологического кодекса дублируется Гражданским кодексом /8/ и Законом о недрах /9/. Из контекста нормативных правовых актов следует, что непреодолимая сила представляет

Возмещение ущерба, причиненного окружающей среде вследствие нарушения экологического законодательства Республики Казахстан, производится на основании экономической оценки ущерба в добровольном порядке или по решению суда /11/ путём возмещения убытков или в натуре /12/.

Возмещение убытков

Возмещение убытков возможно при причинении материально невосполнимого вреда и выражается в стоимостной форме, где убытки соразмерны денежным средствам для восстановления окружающей среды до состояния, имевшегося к моменту причинения вреда, выполнения мероприятий по воспроизводству природных ресурсов, включая возмещение истцу иных убытков, в том числе и упущенную выгоду /13/.

При этом законодательство РК прямо предусматривает, что возмещение вреда в стоимостной форме возможно как за счет собственных средств лица, причинившего вред окружающей среде, или страховых выплат /14/ путем перечисляются в государственный бюджет, а в установленных законодательством Республики Казахстан случаях - потерпевшему лицу /15/.

Возмещение в натуре

В случае наличия возможности восстановить загрязнённую среду, правонарушитель обязуется выполнить восстановительные работы путем заключения договора, определяющий порядок, условия, сроки и объемы возмещения причиненного вреда. При этом, к натуральным формам возмещения вреда относятся меры по восстановлению окружающей среды до состояния, имевшегося к моменту причинения вреда, предоставлению равноценного природного ресурса взамен уничтоженного либо повреждённого /16/.

Добровольное устранение вреда

Законодательство РК позволяет лицу, причинившему вред, добровольно устранить нанесенный ущерб либо компенсировать его иным способом. При этом такое обязательство должно быть изложено в гарантийном письме с указанием конкретных мероприятий и сроков их проведения /17/.

Устранение вреда по решению суда

При рассмотрении административного или уголовного дела суд одновременно взыскивает такой вред, если отсутствует спор о его размере /18/. Однако при наличии спора о размере имущественного вреда, причиненного административным правонарушением или преступлением, он рассматривается в порядке гражданского судопроизводства. Суд может наложить на лицо, причинившее вред, обязательство по возмещению убытков или по возмещению вреда в натуральной форме, если потерпевшая сторона не возражает от восстановления ресурса в натуре.

Определение размера и объёма вреда

Размер ущерба, причиненного вследствие нарушения экологического законодательства, определяется компетентным органом на основании экономической оценки ущерба, нанесенного окружающей среде /19/.

Однако в случае спора, когда субъекты экологических правоотношений не могут прийти к консенсусу в части объёма восстановительных работ или размера компенсации, возможно привлечение экспертов, в том числе, экологических аудиторов, специалистов проектных, инженерных и научных организаций /20/.

Так, При этом экономическая оценка ущерба осуществляется прямым или косвенным методами, в зависимости от того, возможна ли полная ликвидация нанесенного ущерба путем мероприятий по восстановлению окружающей среды.

Прямой метод

Прямой метод экономической оценки ущерба рассматривается в первую очередь и состоит в определении фактических затрат, необходимых для:

- восстановления окружающей среды;

- восполнения деградировавших природных ресурсов;

- оздоровления живых организмов.

Причем восстановительные работы должны проводиться посредством наиболее эффективных инженерных, организационно-технических и технологических мероприятий, где независимых экспертов /21/.

Косвенный метод

Косвенный метод экономической оценки ущерба применяется, когда прямой метод экономической оценки ущерба не может быть применен при /22/:

- загрязнении атмосферного воздуха;

- загрязнении водных ресурсов;

- размещении отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных, сверхустановленных нормативов;

- сверхнормативном изъятии природных ресурсов.

Косвенный метод экономической оценки ущерба основывается на разнице между фактическим воздействием на окружающую среду и установленным нормативом по всем видам загрязняющих веществ, исходя из размера МРП, уровнях экологической опасности и экологического риска.

В остальных случаях при определении стоимости подлежащего возмещению вреда необходимо принимать во внимание, иные нормативные правовые акты. При этом в случае причинения вреда лесным угодьям, расчет размера вреда исчисляется на основании ставок, предусмотренных специальным Постановление Правительства РК /23/.

Уголовная ответственность

Уголовный кодекс предусматривает экологические преступления, главу 11. Наиболее распространённой статьей является ст. 277 УК - нарушение при использовании природных ресурсов, если это повлекло существенное загрязнение окружающей среды, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель растительного или животного мира и иные тяжкие последствия.

Данная статья носит общий характер, предусматривающий ответственность за причинение ущерба окружающей среде, здоровью человека в процессе хозяйственной деятельности человека. При этом, главным признаком является последствия, выраженные в существенном загрязнении окружающей среды, массовой гибели животного или растительного мира и других тяжких последствий. Однако уголовное законодательство не устанавливает стоимостное выражение существенного загрязнения окружающей среды.

Административная ответственность

КоАП также предусматривает ряд административных правонарушений в области экологии. Одним из общих является ст. 265 КоАП - нарушение экологических норм и правил при использовании недр и переработке минерального сырья, если это деяние не повлекло причинение значительного ущерба.

Исходя из общего правила, добровольное устранение причиненного ущерба, как предусмотрено выше, не освобождает от применения к нему административного взыскания /24/. Однако такое положение может быть рассмотрено как обстоятельство, смягчающее ответственность за административное правонарушение /25/.

Тем не менее лицо, впервые совершившее административное правонарушение и добровольно возместившее причиненный ущерб, может быть освобождёно от административной ответственности в связи с деятельным раскаянием /26/.

Также здесь следует отметить, что при совершении административного правонарушения в области экологии, в качестве дополнительного меры взыскания может быть применено приостановление специального разрешения (например: разрешение на эмиссию в окружающую среду). Более того, недропользователь может быть лишен такого разрешения в судебном порядке.

 

Литература

1. Постановление Правительства Республики Казахстан от 27 июня 2007 г. №  543 «Об утверждении перечня экологически опасных видов хозяйственной и иной деятельности».

2. Постановление Правительства Республики Казахстан от 8 августа 2012 года № 1032 «Об утверждении Правил реализации экологических (зеленых) инвестиций».

3. Ст. 319 Экологического кодекса.

4. П. 1 ст. 321 Экологического кодекса.

5. П. 7 ст. 322 Экологического кодекса.

6. П. 2 ст. 321 Экологического кодекса.

7. П. 5 ст. 321 Экологического кодекса.

8. П 931 Гражданский кодекс (Особенная часть).

9. П. 1 ст. 127 Закона РК «О недрах и недропользовании».

10. Пп. 1) п. 1 ст. 182 ГК и п. 2 ст. 359 Гражданского кодекса (Общая часть).

11. П. 4 ст. 321 Экологического кодекса.

12. Ст. 934 Гражданского кодекса (особенная часть).

13. П. 3 ст. 322 Экологического кодекса.

14. П. 2 ст. 322 Экологического кодекса.

15. П. 6 ст. 322 Экологического кодекса.

16. П. 5 ст. 322 Экологического кодекса.

17. П. 1 ст. 322 Экологического кодекса.

18. П. 1 ст. 64 КоАП.

19. П. 3 ст.127 Закон РК «О недрах и недропользовании».

20. Ст. 323 Экологического кодекса.

21. Ст. 109 Экологического кодекса.

22. Ст. 110 Экологического кодекса.

23. Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 мая 2007 года № 441 «Об утверждении базовых ставок для исчисления размеров вреда, причиненного нарушением лесного законодательства Республики Казахстан».

24. Пункт 5 статьи 60 КоАП.

25. Пункт 2) статьи 61 КоАП.

26. Ст. 67 КоАП.

Экологическое законодательство Украины: проблемы и перспективы нефтегазового комплекса

 

 

М. Услистый,старший юрист юридической фирмы «Astapov Lawyers», MCIArb, Киев

 

Законодательная база природоресурсных отношений в нефтегазовом комплексе (НГК)

Среди профильных национальных нормативно-правовых актов следует упомянуть:

a) Кодекс Украины «О недрах» (от 27.07.1994 г. № 132/94-ВР), которым устанавливается порядок геологического исследования, пользования, охраны недр и государственного контроля за всем вышеобозначенным;

b) Закон Украине «О защите окружающей природной среды» (от 25.06.1991 г. № 1264-XII) - регулирует вопросы, связанные с контролем, надзором, полномочиями государственных органов, проведения экологической экспертизы, использования природных ресурсов мероприятиями по обеспечению экологической безопасности и ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей среды.

c) Энергетическая стратегия Украины до 2030 г., утвержденная постановлением КМУ от 15.03.2006 г., раздел 2 которой, в частности, посвящен прогнозированию балансов топливно-энергетических ресурсов Украины;

d) Закон Украины «О нефти и газе» (от 12.07.2001 г., № 2665-III) - основной документ, регулирующий процесс изучения, пользование нефтегазоносными недрами, организационные основы разработки месторождений нефти и газа. Среди прочего содержит раздел 9 об охране окружающей среды. В частности, данным разделом устанавливается:

- обязательная экологическая экспертизапроектов на проведение геологоразведочных работ на землях природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;

- обязанностьпользователей, которые проводят бурение разведочных и эксплуатационных скважин, а также разработку нефтяных и газовых месторождений и эксплуатацию подземных хранилищ газа производить ликвидацию аварийных выбросов газа, нефти или пластовой воды из скважин;

- обязанность недропользователей заключать соглашения со специализированными подразделениями по предупреждению и ликвидации открытых нефтяных и газовых фонтанов на выполнение ими инспекционно-профилактических и аварийных работ;

- создание охранных и санитарно-защитных зонобъектов нефтегазовой отрасли для обеспечения безопасности населения, проживающего в районе расположения объектов нефтегазовой отрасли;

e) множество подзаконных документов, регулирующих процесс разработки и добычи нефтегазовых ресурсов, экологических стандартов в этой сфере. (Указ Президента Украины «О реформировании нефтегазового комплекса Украины» от 28.02.1998 г., «Методика расчета размеров возмещения убытков, причиненных государству вследствие нарушения законодательства об охране и рациональном использовании водных ресурсов» от 20.07.2009 г., стандарты ГСТУ «Опытно-промышленная разработка нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений», «Охрана окружающей среды. Сооружение разведывательных и эксплуатационных скважин на нефть и газ на суше», «Разведка (доразведка) и обустройство месторождений нефти и газа. Составные элементы видов работ и объектов строительства» и др.

 

Судебная практика

Наиболее интересной с нашей точки зрения является та практика, которая сложилась ввиду неоднозначности законодательного регулирования в сфере НГК. Одним из таких дел является дело ООО «Восточный геологический союз» (истец по делу). Спор возник на почве противоречия норм закона «О нефти и газе», на применении которого настаивал истец, и Закона Украины «О государственном бюджете на 2009 год» а также действующего подзаконного акта (Порядка предоставления в 2009 году специальных разрешений на пользование недрами, утвержденного постановлением КМУ от 17.06.2009 г. № 608), которым руководствовалось Министерство охраны окружающей природной среды. Суть в том, что истцу было выдано специальное разрешение на геологическое изучение, в т.ч. на промышленную разработку недр. После проведения необходимого объема работ, он обратился в Министерство с просьбой предоставить ему специальное разрешение на промышленную разработку нефтегазоносных недр сроком на 20 лет без проведения аукциона, на основании п. 11 ст. 15 Закона Украины «О нефти и газе». Однако министерство ответило отказом ввиду того, что вышеназванным порядком без проведения аукциона предоставлялись разрешения на разработку лишь хозяйственными обществами, в уставном капитале которых более 60% процентов акций принадлежат государству. Поскольку истец не являлся вышеуказанным обществом, он не мог получить специальное разрешение без проведения аукциона. Кроме того, министерство ссылалось на положение Закона Украины «О государственном бюджете на 2009 г.», которым предусматривалось предоставление разрешения только в порядке аукциона. Суд, установив, что истцом действительно были проведены необходимые разведывательные работы, указал, что нормы закона «О нефти и газе» являются специальными по отношению к нормам Закона «О государственном бюджете на 2009 год». Касательно действия порядка ВСУ, дабы не перебирать на себя полномочия Конституционного суда, разъяснил, что речь идет не о выдаче разрешения на аукционе, а о выдаче его вне конкурса в соответствии с нормами закона. На основании обозначенного, суд отклонил кассационную жалобу министерства и обязал выдать упомянутое разрешение. (P.S. Упомянутый порядок не был изменен).

Еще один спор касается экологической ответственности при осуществлении добычи нефти. (Решение ВСУ от 26.10.2010 г. № 42/66). Речь идет о деле ВАТ «Укрнафта» (ответчик по делу), в оборудовании которой произошла разгерметизация, что привело к выбросу нефти и загрязнению прилегающего земельного участка. Ответчик не отрицал факт загрязнения, однако предоставил доказательства того, что виновны в разгерметизации фонтанной арматуры скважины неустановленные лица, действия которых имели характер несанкционированного вмешательства в деятельность оборудования, в связи с чем ответчик обратился в правоохранительные органы с соответствующим заявлением. Кроме того, им не было допущено нарушений требования законодательства об охране окружающей среды и регулярно осуществлялись технические, организационные мероприятия, направленные на уменьшение вредного влияния на окружающую среду. Однако суд не согласился с такой логикой, исходя из того, что добыча нефти, нефтехимия и нефтепереработка (включая все виды продуктопроводов), согласно п.4 постановления Кабинета Министров Украины, от 27.07.1995 года № 554 «О перечне видов деятельности и объектов, представляющих повышенную экологическую опасность» представляет повышенную опасность, а значит - является источником повышенной опасности в соответствии со статьей 1 Закона Украины «Об объектах повышенной опасности». И, уже руководствуясь положениями Гражданского кодекса Украины (лицо, осуществляющее деятельность, которая является источником повышенной опасности, отвечает за причиненный вред, если не докажет, что вред был причинен вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего), постановил возместить вред за загрязнение земельных ресурсов в полном объеме.

 

Проблемы законодательства и правоприменения

Проблемы законодательства.В законодательных актах, регулирующих общие принципы функционирования предприятий, экономические и природоохранные, специфику отношений в НГК практически не отражено. В общем, законодательство, регулирующее отношения в НГК, является фрагментарным и имеет большое количество несогласованностей, поскольку не было соответствующей концепции реформирования сектора. Итак, среди законодательных пробелов модно упомянуть:

- отсутствие системного подхода в регулировании НГК;

- недостаточное правовое обеспечение функционирования рынка природного газа;

- неурегулированность вопросов по управлению НГК;

- противоречивость правоприменения по вопросам отчисления платы за транзит природного газа и нефти;

- неурегулированность финансирования разведки (доразведки) и обустройство нефтяных и газовых месторождений как приоритетного направления развития отрасли;

- необеспечение при регулировании цен на природный газ, окупаемости затрат предприятий отрасли. Современное правовое регулирование нефтегазовой отрасли требует его улучшения и совершенствования путем внесения изменений в действующее законодательство и принятия новых нормативно-правовых актов. Направления и пути такого улучшения обусловлены рядом факторов, важнейшими из которых являются международные обязательства Украины, предусмотренные соответствующими международными соглашениями.

Проблемы правоприменения.Подходя к следующему вопросу о судебной практике, необходимо также очертить основные проблемы в правоприменении и предложения об их решении. В частности это касается:

- введение дополнительных экономических поощрительных мер для заботы об окружающей среде путем внесения изменений и дополнений в налоговое законодательство об отсрочке взимания налога на добавленную стоимость на импортируемое оборудование, на весь период строительства и окупаемости объектов, вводимых в эксплуатацию, а также освобождение от налогообложения прибыли, которая используется для реконструкции и модернизации заводов;

- внесение изменений и дополнений в таможенное законодательство об отмене уплаты ввозной пошлины на оборудование и материалы, которые не производятся в Украине и нужны для реконструкции заводов, переоснащения новыми очистительными системами;

- реализации стратегии развития нефтегазовой промышленности требует государственной поддержки через совершенствование законодательной базы, в частности, для увеличения поступления нефти в Украину решить с Российской Федерацией вопрос о переходе к единым правилам взимания косвенных налогов (налог на добавленную стоимость) при экспорте природного газа и нефти, включая газовый конденсат, по принципу «страны назначения»;

- создание благоприятных условий для рентабельной работы нефтеперерабатывающих предприятий, в том числе путем внедрения современной ресурсосберегающей техники и технологии, чтобы избежать дисбаланса между спросом и потреблением на нефтяном рынке. На государственном уровне следует осуществлять регулирование ценовой политики путем координации действий правительства и производителей нефтепродуктов;

- создание и налаживание системы государственного учета газа и нефтепродуктов, что позволит сформировать достоверную базу для выработки стратегии развития отрасли и нефтяного рынка;

- создание законодательным путем условий, повышающих заинтересованность нефтяных компаний в поставках нефти в Украину.

 

Перспективы развития экологических правоотношений в нефтегазовом секторе

1. Поскольку нормы экологического законодательства недостаточно унифицированы и зачастую противоречивы, о чем может свидетельствовать судебная практика, государством ведутся работы по созданию единых нормативных актов, которые регулировали бы определенные отраслевые вопросы. В НГК таким документом может стать проект (2010 г.) Правил разработки месторождений нефти и газа - столь недостающего комплексного документа, который содержит исчерпывающий механизм государственного регулирования НГК (от подготовки к разработке, составления проектно-технической документации до сооружения, освоения и эксплуатации добывающих скважин). В документе, среди прочего, отдельный раздел посвящен охране окружающей среды во время освоения скважин, опытно-промышленной и промышленной разработки месторождений нефти и газа (раздел 21). Данным разделом устанавливаются, какие конкретные меры недропользователь обязан проводить во время каждого этапа своей деятельности: от исследования, освоения, до разработки и бурения скважин.

2. Добыче газа не уделяется достаточного внимания на законодательном уровне, ввиду этого предлагается принятие закона об основах функционирования рынка природного газа, что обеспечило бы системный подход к созданию условий для стабильного функционирования рынка природного газа и его дальнейшего развития, определение основных направлений реформирования газовой отрасли. Принятие этого законопроекта позволит либерализовать существующий рынок природного газа, улучшить финансово-экономическое положение предприятий, работающих на рынке природного газа.

3. Иные законодательные инициативы. Сейчас ведется работа над подготовкой новой редакции кодекса о недрах. Среди проектов также находятся дополнения к Закону «О нефти и газе», чтобы детальнее регламентировать процедуру проведения конкурса на получение разрешения на пользование нефтегазоносными недрами, таким образом, чтобы она менее зависела от подзаконных актов и приобрела большую стабильность и прозрачность. Внесение изменений в Закон Украины «О природных монополиях», которые бы детализировали полномочия Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере энергетики Украины относительно регулирования субъектов естественных монополий.

 

(Продолжение в следующих номерах)