Александр Карпич: Криптологическая крепость бюджетных инвестиций…
Zakon.kz
Известный финансовый консультант Александр Карпич уже не раз говорил со страниц портала Zakon.kz об экономических курьезах в Бюджетном кодексе, связанных с бюджетными инвестициями, об их влиянии на инвестиционную политику.
С тех пор прошло более полугода. За это время успели внести изменения в Бюджетный кодекс, утвердить Правила разработки, экспертиз инвестиционного предложения, планирования, оценки реализации бюджетных инвестиций и так далее. Что изменилось? Какая сейчас ситуация с бюджетными инвестициями?
— Как говаривал Киса Воробьянинов, м-да уж… Как вы знаете, буквально перед новым годом в Бюджетный кодекс были внесены очередные изменения и дополнения, в том числе в части бюджетных инвестиций. Если смотреть изменения и дополнения, то можно сказать, что работа была проведена значительная.
— Значительная или значимая?
— Значительная – это скорее «да», чем «нет». Насчет значимости… Имеются некоторые вопросы, ставящие под сомнение значимость внесенных в Бюджетный кодекс изменений и дополнений, утвержденных Правил разработки и корректировки, проведения необходимых экспертиз инвестиционного предложения, а также планирования, рассмотрения, отбора, мониторинга и оценки реализации бюджетных инвестиций.
Помните, в предыдущем своем интервью вашему сайту я говорил, что сделать такие инвестиции, исходя из действующего на тот момент определения, не представлялось возможным. Законодатель определял бюджетные инвестиции следующим образом: «бюджетные инвестиции – финансирование из республиканского или местного бюджета, направленное на увеличение стоимости активов государства за счет формирования и увеличения уставных капиталов юридических лиц, создания активов государства путем реализации бюджетных инвестиционных проектов, концессионных проектов на условии софинансирования из бюджета».
Наши обоснования такие – условие по увеличению активов государства при формировании или увеличению уставного капитала не выполняется, так как деньги превращаются в финансовые активы (акции или доли участия).
Второй вид бюджетных инвестиций – создание активов путем реализации бюджетных инвестиционных проектов – нами был рассмотрен не так подробно, но вывод также был сделан однозначный: активы не создаются, бюджетные деньги превращаются в иные активы государства, например, основные средства. Что дальше?
Определение бюджетных инвестиций в декабре 2013 года было переписано. Теперь оно звучит так: «бюджетные инвестиции – финансирование из республиканского или местного бюджета, направленное на формирование и (или) увеличение уставных капиталов юридических лиц, создание активов государства путем реализации бюджетных инвестиционных проектов».
Видите, формирование или увеличение уставного капитала юридического лица уже не признается увеличением активов государства, и в тоже время реализация бюджетных инвестиционных проектов опять создает какие-то активы. Ну, не создаются никакие активы при реализации БИПов! Все просто: активы из денежной формы переходят в иную форму, это, как правило, основные средства.
Если бы имелся баланс государства, то в нем реализация БИПов изменила бы структуру активов государства. Деньги, затраченные на реализацию БИПа, из строки «Деньги» перекочевали бы в строку «Основные средства». Валюта баланса не меняется. Актив государства не создался, он всего-навсего изменил свою материально-вещественную форму.
Дальше следует вывод о том, что БИПы реализовывать нельзя. Нельзя и все! Нельзя разрабатывать технико-экономическое обоснование БИПа, нельзя разрабатывать инвестиционное предложение, да много чего нельзя. Нельзя выделять из бюджета деньги на его реализацию, а уж осваивать эти деньги и подавно нельзя.
— Какой-то совсем неоптимистический вывод получился. Но увеличивать-то уставные капиталы можно?
— Как говорится, можно, но осторожно.
— Опять какие-то ограничения, опять какие-то условности…
— К сожалению, это так и вот почему. В Правилах, о которых я уже говорил, имеется 120-й пункт, я специально перепроверил, чтоб не соврать, и там написано: «Разработка и корректировка ФЭО Инвестиций осуществляется Получателем Инвестиций, не являющегося дочерней, зависимой или аффилиированной организацией по согласованию с АБП».
АПБ – это администратор бюджетных программ. ФЭО – финансово-экономическое обоснование, это такой документ, который рассматривает бюджетная комиссия, по итогам рассмотрения может одобрить сумму для включения в бюджет, может и не одобрить. Короче, очень важный документ.
Получателем – это очень, очень важный, можно сказать, ключевой персонаж - является юридическое лицо, являющееся конечным получателем средств для увеличения или формирования уставного капитала, реализующее мероприятия за счет бюджетных инвестиций.
С терминологией разобрались. Давайте теперь разберемся с содержанием пункта, более похожим на некую криптологическую загадку, чем на положение нормативного правового акта. Рассмотрим совершенно живой случай.
Имеется программа по развитию сельского хозяйства, называется она «Агробизнес-2020».В плане мероприятий по ее реализации предусматриваются модернизация и развитие научно-исследовательской инфраструктуры. Источник финансирования – бюджетные деньги, предполагается увеличить уставный капитал «КазАгроИнновации».
На какую сумму, не помню, но это и не важно. Важно, что вся эта инфраструктура находится в более чем пятидесяти дочках. Следовательно, после увеличения уставника «КазАгроИнновации», должны быть увеличены уставники некоторых дочек, так как именно они и будут модернизировать, и развивать научно-исследовательскую инфраструктуру. Таким образом, дочки являются конечными получателями. Вопрос, кто должен разрабатывать ФЭО?
— Дочки? Ведь они конечные получатели, они реализуют мероприятия.
— Без обид, но неверно. Не могут дочки разрабатывать ФЭО, так как в 120 пункте Правил говорится, что получатель не может быть ни дочерней, ни зависимой организаций.
— Из двух возможных вариантов остается «КазАгроИнновация», но подозреваю, что и она не может разработать ФЭО.
— Тут ваши подозрения не напрасны. «КазАгроИнновация» – аффилиированная организация. Законом о товариществах с ограниченной и дополнительной ответственностью устанавливается, что аффилиированным лицом товарищества являются, в том числе, учредители и участники. «КазАгроИнновация» – участник, следовательно, разрабатывать ФЭО никак не может.
— Прямо патовая ситуация.
— Вот и я о том же. Понимаете, в такой пат попала не только «КазАгроИнновация», точно в такой же ситуации находятся все холдинги – и «Самрук-Казына», и «КазАгро» и так далее по списку. Администратор бюджетных программ не может согласовать в качестве автора ФЭО ни одного из возможных получателей инвестиций, связанных с формированием или увеличением уставного капитала, а раз так, то и на суд республиканской комиссии представить нечего.
Следовательно, и реализация мероприятий не просто под вопросом – здесь и сейчас можно сказать: ФЭО разрабатывать некому. Образно говоря, сегодня на законодательном уровне поставлен надежный заслон бюджетным инвестициям.
— С холдингами понятно, а как насчет, так сказать, отдельно стоящих юридических лиц?
— Имеете в виду те организации, которые не входят в состав холдингов?
— Да. К примеру, государственные предприятия.
— Если насчет разработки ФЭО, то вопросов нет, они и будут его разрабатывать, но здесь имеется одно существенное условие: увеличение уставного капитала должно быть предусмотрено или государственной, или отраслевой программой или программой развития территорий. Без такой «предусмотрительности» никак нельзя. Но и здесь имеются рифы, скалы и мели. Проскочить между Сциллой и Харибдой будет очень сложно. Смотрите.
Указами Президента утверждена Система государственного планирования, Правила по разработке, реализации, проведению мониторинга, оценке и контролю Стратегического плана развития Казахстана, Прогнозной схемы территориально-пространственного развития, госпрограмм, программ развития территорий и стратегических планов госорганов. Правительством утверждены Правила разработки, реализации, проведения мониторинга, оценки и контроля отраслевых программ.
Во всех этих документах имеется требование об обязательном ресурсном обеспечении, а одним из принципов Системы государственного планирования является принцип ресурсной обеспеченности, под которым понимается определение источников и объемов финансирования, людских, других материальных и нематериальных ресурсов по основным направлениям стратегических планов государственных органов для достижения поставленных целей и задач.
Обратите внимание, в Правилах по разработке специально приводится определение, что есть разработка стратегических и программных документов, стратегических планов государственных органов. Так вот, разработка есть процесс анализа, моделирования, формирования видения и определения приоритетов, целевых индикаторов, стратегических целей, задач и путей их достижения, ресурсного обеспечения стратегических и программных документов, стратегических планов государственных органов.
Вот и возникает естественный вопрос, а как в документы системы государственного планирования попали мероприятия по увеличению уставного капитала, если никакого обоснования еще не было сделано? Конечно, могут сказать, эти мероприятия попали без определения сумм, то есть увеличить уставный капитал такой-то организации или разработать ФЭО для увеличения уставного капитала такой-то организации.
Но если такие формулировки имеют место, то имеет место несоблюдение принципов Системы государственного планирования, ведь написано и утверждено: определение источников и объемов финансирования.
Следовательно, на этапе разработки документов системы госпланирования должны разрабатываться документы, обосновывающие не только объемы финансирования, но и результаты.
Согласитесь, в ФЭО абсурдно обосновывать какие-либо мероприятия и доказывать возможность получения какого-либо результата, если, к примеру, все это предусмотрено в госпрограмме, которая утверждается Указом главы государства, а план мероприятий по ее реализации, по согласованию с Администрацией Президента, утверждается Правительством.
Подобного рода требования ввергают меня в глубокую задумчивость, которая усугубляется и переходит в глубочайшую задумчивость, когда начинаешь выстраивать последовательность действий и определять условия, при которых эти действия могут быть совершены.
— То есть вы хотите сказать, что увеличение уставника в рамках реализации отраслевой программы на законодательном уровне невозможно?
— Конечно. И вот почему. Правилами разработки, реализации, мониторинга… отраслевых программ, которые утверждены постановлением Правительства в 2010 году, определяется, что отраслевые программы должны содержать сведения о предполагаемых объемах финансирования по мероприятиям, срокам их реализации.
Но и это не все. Бюджетное финансирование отраслевых программ предусматривается в соответствии со стратегическими планами соответствующих государственных органов. А в стратегических планах госорганов помимо прочей полезной информации, что еще указывается? Правильно, бюджетные программы.
Опуская некоторые подробности, перейдем к бюджетной заявке. В Бюджетном кодексе говорится, что бюджетная заявка представляет собой совокупность документов, составляемых администратором бюджетных программ на очередной плановый период для обоснования объемов расходов. В состав этой совокупности входит и ФЭО, а также положительное экономическое заключение уполномоченного органа по госпланированию по нему.
Спрашивается, в реализацию какой отраслевой программы было разработано ФЭО и как получилось положительное экономическое заключение уполномоченного органа по госпланированию, если такой отраслевой программы быть не может, так как только сейчас готовятся документы для финансирования реализации, если не всей программы, то ее отдельных мероприятий?
Если такая программа была принята, то совершенно точно нарушаются положения Правил разработки, потому что не определены объемы финансирования. Если все только находится на стадии планирования, то ни ФЭО, ни положительное экономическое заключение уполномоченного органа по государственному планированию не могут быть подготовлены, ведь планирование осуществляется в рамках реализации государственных, отраслевых программ и программ развития территорий на основании экономического заключения на инвестиционное предложение. Это условие определено в ст. 151 Бюджетного кодекса. Все, круг замкнулся.
— Понятно. А что вы можете сказать о мониторинге и оценке?
— Это очень важные мероприятия, но в полном объеме вряд ли выполнимы. Дело в том, что понятийный аппарат Правил это сплошной… Как бы это мягче выразиться… Аbsurdum in adiecto. В подпункте 21 пункта 2 Правил указывается, что стратегическими документами развития юридических лиц являются стратегии развития на 10 лет и планы развития на 5 лет национальных управляющих холдингов, национальных холдингов, национальных компаний с участием государства в уставном капитале, а также планы финансово-хозяйственной деятельности иных субъектов квазигосударственного сектора…
Обратите внимание на «планы финансово-хозяйственной деятельности иных субъектов квазигосударственного сектора». Такого документа нет. Его не существует с марта 2011 года, то есть с момента введения в действие Закона «О государственном имуществе». Зачем я обращаю внимание на документ, которого к маю 2014 года – времени принятия Правил – уже более трех как не существует? Просто потому, что субъект квазигосударственного сектора, реализующий мероприятия за счет Инвестиций, предоставляет АБП помимо всего прочего еще и копии стратегических документов развития субъекта квазигоссектора.
Сегодня мы рассмотрели лишь малую толику криптологических загадок, которыми переполнены Правила. В Правилах приводится определение 47 определений терминов и понятий, как минимум, к 22 терминам и понятиям имеются вопросы. Надеюсь, все нестыковки, недоработки, а порой и просто ляпы будут устранены и пользователи получат вполне рабочий документ.
