Иски госорганов и прокуратуры: беспредельная исковая давность
Фото: pexels
Примерами возникновения подобных ситуаций могут служить оспаривания решений госорганов по приватизации имущества, решений акиматов о предоставлении земельных участков, соответствующих сделок с государством, а также последующих сделок с оспариваемым имуществом. Это могут быть, таким образом, иски о признании решений госорганов и должностных лиц незаконными, о недействительности сделок, о виндикации, о возмещении убытков и т.п.
Но вот проблема – истцы (госорганы или прокуратура) заявляют, что о нарушениях узнали совсем недавно, в ходе проверки, а потому исковую давность следует исчислять с момента, когда истец фактически узнал о нарушениях в ходе такой проверки. Насколько законна и обоснована такая позиция?
Право на иск
Подчеркну, что в рамках настоящей статьи речь пойдет о применении исковой давности в спорах не между частными субъектами, а в спорах, по которым истцами выступают госорганы или прокуратура (в рамках настоящей статьи будем именовать их публичными субъектами). Указанные споры затрагивают государственные или общественные интересы.
Для начала на примере исков о недействительности сделок разберемся, кто и в каких случаях вправе предъявлять подобные иски.
Помимо стороны сделки и заинтересованных лиц, право на предъявление иска о недействительности сделок закон предоставляет надлежащим государственным органам и прокурору (ч. 3 статьи 157 ГК РК).
Надлежащим следует понимать не любой государственный орган, а тот, кому предъявление такого права прямо предоставлено Гражданским кодексом или иным законодательным актом. Как правило, предоставление такого права напрямую связано с осуществлением госорганом функций контроля и надзора в той или иной сфере.
К примеру, в сфере земельных отношений Земельный кодекс правом предъявления определенных видов исков наделил не любой уполномоченный орган по управлению земельными ресурсами, а только его центральный орган (пп. 15-2) ч. 1 статьи 14 Земельного кодекса). В полномочиях территориальных органов право на подготовку и предъявление исков отсутствует.
Что касается исков прокурора, право на их подачу предусмотрено Конституционным законом "О прокуратуре" (статья 39), а основания заявления исков конкретизированы нормами ГПК (ч. 3 статьи 54).
Примечательным является то, что иски заявляются прокурором, как правило, для восстановления нарушенных прав и защиты интересов третьих лиц (например, недееспособных, неограниченного круга лиц), некоторых категорий юридических лиц, а также общества и государства. Это важное обстоятельство для решения вопроса о том, с какого момента начинает течь исковая давность по заявляемым прокурором искам.
Исковая давность начинается с проверки?
По общему правилу течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении права (ч. 1 статьи 180 ГК). Для некоторых требований ГК установил специальные правила течения срока исковой давности. К примеру, по обязательствам с определенным сроком исполнения течение исковой давности начинается по окончании срока исполнения (ч. 2 статьи 180 ГК).
Когда же начинает течь исковая давность по требованиям публичного субъекта?
Предположим, публичный субъект (зачастую им выступает прокуратура) провел проверку законности сделки, совершенной 20 лет назад (в условиях наших реалий ситуация вполне себе правдоподобная). По результатам проверки, усмотрев нарушения, публичный субъект заявляет иск о недействительности сделки.
Первое, что сделает любой юрист на стороне ответчика, так это заявит о применении исковой давности. Истечение срока исковой давности в силу ч. 3 статьи 179 ГК является основанием для вынесения судом решения об отказе в иске.
Но публичный субъект будет настаивать на отказе в применении исковой давности, утверждая, что о нарушениях ему стало известно совсем недавно, в ходе проверки. По его мнению, течение срока исковой давности начинается со дня завершения проверки; иск заявлен в течение срока исковой давности, а посему оснований для отказа в иске нет.
Итак, следует ли исчислять срок исковой давности по искам публичного органа со дня, когда он узнал или должен был узнать о нарушении, либо должен применяться иной порядок исчисления?
Представляется, что позиция о начале течения срока исковой давности со дня, когда публичный субъект узнал о нарушении в ходе своей проверки, является несостоятельной и несправедливой. Почему?
Участник процессуального, а не материального правоотношения
1. Прокурор в рамках реализации своих функций по надзору за соблюдением законности, как правило, предъявляет иски не в интересах собственно прокуратуры, а в интересах третьих лиц, общества или государства. Участником материального правоотношения, вокруг которого возникает судебное производство, является не прокурор, а то лицо, чьи интересы оказались нарушенными и в защиту интересов которого предъявляется иск прокурором (исключение составляют те случаи, когда прокуратура является сама участником гражданского правоотношения).
Поэтому в юридической литературе указывается, что прокурор защищает не собственные права и интересы, а права и законные интересы другого лица либо общественный, государственный интерес (1).
К примеру, оспариваемая сделка купли-продажи была заключена между акиматом и частным субъектом, и прокурор, обнаружив в ходе проверки нарушения, предъявляет иск о ее недействительности. Участником материального правоотношения по-прежнему остается акимат (точнее, государство в лице акимата). Прокурор в материальном правоотношении купли-продажи участником не является; с предъявлением иска он приобретает статус участника только в процессуальном правоотношении.
Исковая давность – это категория, применяемая к материальным правоотношениям. Следовательно, начало ее исчисления никак не может связываться с моментом, когда прокурор узнал или должен был узнать о нарушении. С точки зрения применения исковой давности момент, когда прокурору стало известно о нарушении, вообще не должен иметь правового значения. Образно говоря, для разрешения вопроса об исковой давности публичный субъект ставится на место участника материального правоотношения, как если бы иск подавал сам участник такого материального правоотношения (то есть сторона сделки, в интересах которой подан иск публичным органом).
Все сказанное справедливо не только в отношении исков прокурора, но и в отношении государственных органов и должностных лиц, предъявляющих иски в рамках реализации своих контрольных и надзорных органов. Суть та же: последние предъявляют иски в защиту не своих, а общественных или государственных интересов (хотя прямо об этом в их исковых заявлениях и не пишется). У таких публичных субъектов своего материального интереса в предмете спора нет и быть не может. Они реализуют свои контрольные и надзорные функции. Как и в случае с прокуратурой, они не выступают участниками материальных правоотношений. Поэтому для решения вопроса о применении исковой давности не должно иметь значения то, что о нарушении госорган или должностное лицо узнало лишь в ходе проверки.
Вовремя не выявили, хотя могли и должны были
2. Начало течения срока исковой давности Гражданский кодекс связывает не только с днем, когда лицо фактически узнало о нарушении права, но и с днем, когда оно должно было узнать об этом.
Как видно, для начала течения срока исковой давности вовсе не требуется только точное знание о нарушении права. Если исходить из позиции точного знания, то это может необоснованно ущемить другую сторону, правовое положение которой будет находиться в состоянии неопределенности более длительный срок (2).
Вот это "должно было узнать" на практике частенько упускается. Между тем, оно охватывает ситуации, когда лицо имело возможность узнать о нарушении права, но в силу грубой неосторожности или других причин не воспользовалось ею, хотя могло. К примеру, лицо могло и должно было узнать о нарушении своего права из адресованного ему письма, которое получило, но оно не вскрыло конверт и не прочитало его.
Законодатель, тем самым, возлагает риски за длительное непредъявление иска вследствие своего пренебрежительного, не осмотрительного поведения на само лицо, право которого нарушено. Это лицо контролировало обстоятельства, при которых у него была возможность своевременно узнать о нарушении своего права; оно могло влиять на них, но такую возможность упустило.
Данный подход применим к искам публичных субъектов. Публичные субъекты имеют возможности проведения проверок в пределах срока исковой давности, поскольку обладают функциями и полномочиями осуществления контроля и надзора в определенной сфере экономики. Но если они не воспользовались полномочиями своевременно, это уже их упущение. Осуществляй они надлежащим образом свои функции по мониторингу, контролю и надзору, то или иное нарушение было бы выявлено ими своевременно и, соответственно, своевременно был бы подан ими иск.
Нельзя ставить в вину частному субъекту то обстоятельство, что публичный орган не воспользовался своевременно (в пределах нормального течения срока исковой давности) своими властными полномочиями по выявлению нарушения и предъявлению иска.
Правовая неопределенность
3. Практика исчисления срока исковой давности с момента обнаружения нарушения в ходе проверки подрывает стабильность имущественного оборота создает неуверенность у его участников в праве собственности, негативно сказывается на инвестиционном климате в стране.
Какой же инвестор (отечественный или зарубежный) будет вкладываться в экономику, если он находится под постоянной угрозой оспаривания объекта своих инвестиций. Вот инвестирует он в завод, иное производство, но тут словно из небытия "прилетает" иск публичного субъекта о недействительности предыдущих сделок приобретения завода - и всё! Объект инвестирования у него изымается, инвестиции пропадают. Этого, разумеется, нельзя допускать.
Юристами отмечается, что исковая давность в основном нацелена на создание правовой определенности, выступая регулирующим, упорядывающим средством прекращения споров (3).
Допуская же возможность исчислять исковую давность с момента проверки, мы делаем неопределенным начало течения исковой давности по искам публичного субъекта. Проверку же можно организовать и через 5, и через 10, и даже через 100 лет! Как следствие, цель института исковой давности – создание условий правовой определенности – не достигается.
Неконституционное неравенство
4. Связывать начало течения срока исковой давности с проверкой публичного субъекта – значит предоставлять ему преимущество в судебном споре. Частный и публичный субъекты будут поставлены в неравные условия в правовых возможностях отстаивать интересы в суде. Первый связан общим порядком исчисления сроков исковой давности, в то время как у второго временные возможности предъявления исков и их удовлетворения практически не ограничены – проверки могут быть проведены по прошествии сколь угодно времени после заключения сделки.
А это уже представляет собой прямое нарушение конституционного принципа равенства государственной и частной собственности (п. 1 статьи 6 Конституции Республики Казахстан). Поэтому практику применения исковой давности в ином порядке, чем предусмотрено законом для всех субъектов, следует признавать неконституционной.
Вышесказанное убеждает нас в том, что исчисление срока исковой давности по иску публичного субъекта с момента выявления нарушения в ходе проверки является незаконным, несправедливым и несоответствующим целям правового регулирования имущественных отношений. По иску публичного субъекта должны действовать те же правила течения срока исковой давности, что и для непосредственного участника материального правоотношения.
Исковая давность – это средство защиты
Противники приведенной позиции могут возразить тем, что она, мол, не учитывает общественные (публичные) интересы и легализует незаконные сделки.
Подобная критика будет несостоятельна.
Во-первых, соблюдение установленного законом порядка применения исковой давности, единого для всех (независимо от того, является истец частным или публичным субъектом) – это тоже проявление общественного (публичного) интереса. Нельзя забывать, что установление срока исковой давности – это акт публичного права (4).
Чем стабильнее гражданский оборот, тем больше создается предпосылок для эффективного развития экономики страны. В этом заключается общественный (публичный) интерес в институте исковой давности, его применении без всяких ухищрений и попыток либо избежать его, либо продлить на как можно длительный период.
Во-вторых, всякое продление возможности отодвигать временные пределы предъявления исков публичных субъектов потенциально грозит злоупотреблением, недобросовестным использованием ими своих властных полномочий. Нельзя допускать, чтобы частные субъекты оказывались в положении, когда они будут, образно говоря, "висеть на крючке" проверяющих органов неопределенное время. Почему из-за бездействия контролирующих и надзирающих органов должны страдать интересы частных субъектов?
Речь идет, таким образом, с одной стороны, о стимулировании публичных органов эффективно и своевременно, в пределах общеустановленного порядка, выявлять нарушения и предъявлять иски, и, с другой стороны, о пресечении условий для коррупционных правонарушений.
В-третьих, если рассматривать применение исковой давности как способ легализации незаконных сделок, тогда вообще следовало бы исключить исковую давность из гражданского права, вернуться к временам зарождения римского права, признававшим лишь "вечные иски" (то есть иски без срока погашения). За всяким заявлением о применении исковой давности ведь можно заподозрить попытку узаконить незаконное.
Но это, конечно, было бы абсурдом. Любое лицо вправе применять исковую давность, поскольку это средство защиты его права.
Актуально не только у нас
В российской правоприменительной практике вопрос о порядке исчисления исковой давности по искам прокуроров и государственных органов также является довольно актуальным.
Так же, как и у нас, российская прокуратура и публичные образования норовят искусственно продлить возможность обращения в суд к частным субъектам, пытаясь связать начало течения срока исковой давности с проведенными ими проверками.
Важное значение в свое время сыграла позиция Высшего Арбитражного суда РФ, сформулированная в п. 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 года № 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе": при рассмотрении исков прокурора о признании сделки недействительной и о применении последствий недействительности ничтожной сделки необходимо исходить из того, что начало течения срока исковой давности определяется по правилам гражданского законодательства таким же образом, как если бы за судебной защитой обращалось само лицо, право которого нарушено.
Аналогичную позицию позже выразил и Верховный суд РФ, указав, что начало течения срока исковой давности определяется из того, когда о нарушении своего права узнало или должно было узнать лицо, в интересах которого подано исковое заявление (5).
Впрочем, в актуальной российской судебной практике встречаются отказы в применении исковой давности по искам публичных органов, что вызывает обоснованную критику (6). Российские юристы связывают это с усилившимся давлением государства в рамках волны "деприватизации" в РФ (7).
Нестабильная практика
Что касается казахстанской судебной практики, ее нельзя считать стабильной в данном вопросе. Но нередки случаи, когда казахстанские суды исходят из понимания статуса прокурора как участника процессуальных, а не материальных отношений. Это позволяет судам приходить к правильной правовой позиции, отрицающей начало течения срока исковой давности со дня, когда прокурором было обнаружено нарушение.
Так, в одном деле прокурор заявил иск в интересах участников ТОО о признании недействительным корпоративных решений, на основании которых ТОО заключало договоры залога (по некоторым из них прошло свыше 15 лет!). Заявляя иск по прошествии более 6-ти лет после принятия оспариваемых решений ТОО, прокурор ссылался на то, что о нарушениях ему стало известно недавно в ходе изучения материалов одного уголовного дела.
Отказывая в иске, апелляционная инстанция применила по заявлению ответчика исковую давность, указав, что в данном гражданском деле прокурор является не самостоятельным участником процесса, а действует в интересах участников ТОО. Судебная коллегия отказалась считать началом течения срока исковой давности момент, когда прокурор узнал о нарушении. Вместо этого судебная коллегия справедливо посчитала, что срок для обращения в суд следует исчислять с момента, когда участники ТОО узнали или должны были узнать о нарушении своих прав (8).
В то же время не может не настораживать появление в последнее время судебных актов, в которых можно обнаружить уже иную позицию.
В них в применении исковой давности по искам публичных субъектов отказано, несмотря на пропуск всех мыслимых и немыслимых сроков (порядка 15-20-ти лет!). Сами публичные субъекты объясняют столь длительное "запаздывание" с подачей исков тем, что о нарушениях им стало известно только в ходе недавних проверок. При этом сколь-нибудь ясного и внятного обоснования того, почему суды встали на сторону публичных субъектов, в судебных актах нет (9).
Остается надеяться, что подобные примеры безоговорочной поддержки судами позиции прокуратуры и госорганов носят лишь ситуативный характер и не являются проявлением тенденции тотального игнорирования исковой давности во имя защиты публичных интересов.
Заключение
Итак, c практикой исчисления начала срока исковой давности по искам публичных субъектов надо прекращать. Она незаконна и порочна.
Прикрываясь ею, государство создает себе неограниченные временные возможности оспаривания любых сделок, предъявления любых исков к частным субъектам.
Государственный и квазигосударственный сектор прибегают к помощи контрольных госорганов и прокуратуры в предъявлении исков к частным субъектам по давно заключенным сделкам, порой даже не скрывая мотива - избежать применения исковой давности. Страдают, преимущественно, интересы коммерческих организаций, предпринимателей.
Кого при этом заботит, что тем самым подрывается стабильность имущественного оборота и ухудшается инвестиционная привлекательность страны?
Проблема требует разрешения, в первую очередь, на уровне правоприменения. Иначе любая сделка у нас будет находиться под риском оспаривания со стороны государства независимо от того, как давно она совершена. Вот такая вот БЕСПРЕДЕЛьная исковая давность.
_________________________
(1) – см.: Баймолдина З.Х. Гражданское процессуальное право Республики Казахстан. В двух томах. Т. 1 Общая часть (Темы 1-15). Учебник. – Алматы, 2011. С. 175.
(2) – см.: Диденко А.Г. Начало течения исковой давности. – Гражданское законодательство. Статьи. Комментарии. Практика. Вып. 43. Алматы: Раритет, Институт правовых исследований и анализа, 2014. С. 164.
(3) – см.: Савин К.Г. Исковая давность в современном отечественном и зарубежном гражданском праве. Дисс. на соискание ученой степени к.ю.н. – М., 2019. С. 17.
(4) – см.: Сулейменов М.К. Исковая давность в законодательстве постсоветских стран: мифы и реальность // https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=39955190&pos=119;-32#pos=119;-32
(5) – пункт 5 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 29 сентября 2015 года № 43 "О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности".
(6) – см., напр.: Кастерин Н.А. Исковая давность по искам публичных образований: заметки на полях судебной практики // https://zakon.ru/blog/2024/1/26/iskovaya_davnost_po_iskam_publichnyh_obrazovanij_zametki_na_polyah_sudebnoj_praktiki#_ftn21
(7) – см. комментарий Бевзенко Р.С. изданию "Коммерсантъ" https://www.pgplaw.ru/analytics-and-brochures/articles-comments-interviews/vstrechnye-vektory-privatizatsii-/
(8) – см.: постановление судебной коллегии по гражданским делам Северо-Казахстанского областного суда Республики Казахстан от 24 января 2024 года по делу № 5999-23-00-2а/1231
(9) – см.: постановление судебной коллегии по гражданским делам Алматинского городского суда от 20 ноября 2023 года по делу № 2а/8953; решение Специализированного межрайонного экономического суда города Алматы от 9 апреля 2024 года по делу № 7527-23-00-2/15206.
