Замечания к Закону «О недрах и недропользовании» № 291-IV от 24 июня 2010 года

Юрист

В связи с возможным принятием нового закона «о недрах и недропользовании» в течении 2014 года, хотелось бы изложить вкратце замечания по существующему закону, которые надеюсь, будут учтены в новом законе:

1. Ограничить применение нормы закона о преимущественном и приоритетном праве государства в сфере недропользования крупными и уникальными месторождениями (указав параметры для определения таких месторождений), реестр которых должен быть одобрен отдельным постановлением Правительства Республики Казахстан. Для государства в целом (его национальным, экономическим и прочим интересам) важен контроль над стратегическими объектами в стране (таких нефтегазовых месторождений около 20). Участие же государства в разработке небольших и средних по размеру месторождений (таких нефтегазовых месторождений более 200) подчас даже экономически не представляется целесообразным. Для компетентных органов в сфере недропользования излишняя зарегулированность сферы недропользования ведет к отвлечению людских ресурсов и как следствие перезагруженности.

В итоге, страдают недропользователи, которые вынуждены дожидаться месяцами согласия компетентного органа и отказа государства от преимущественного права. Такое положение дел не устраивает и инвесторов, в том числе и иностранных. К примеру, сейчас, при заключение сделки купли-продажи объекта недропользвания, продавец фактически прекращает вкладывать в такой объект, а покупатель не спешит выполнять рабочую программу, ввиду того, что еще не получил согласия компетентного органа и отказ от преимущественного права и тем самым не закрепил юридически свои права. Такая ситуация может на практике длиться от нескольких месяцев до года.

Ограничение данной нормы закона крупными и уникальными месторождениями будет в интересах всех участников недропользования и прежде всего государства. Это существенно улучшит закон в сфере недропользвания и позволит привлечь дополнительные инвестиции в экономику Казахстана.

 Также для небольших и средних недропользователей убрать в законе норму о получении согласия компетентного органа для выхода на биржу (по крайней мере KASE). Это будет способствовать быстрому росту капитализации казахстанской биржи.

2. Пересмотреть нормы закона о казахстанском содержании в товарах, работах, услугах, казахстанских кадрах . Нормы закона о казахстанском содержании в товарах, работах, услугах, казахстанских кадрах необходимо пересмотреть в сторону большей детализации. В настоящее время даже определения таких понятий сильно размыты, что затрудняет их понимание. К примеру, нужно определиться, что же все таки «казахстанское» (работы, услуги или товары). При современном уровне хозяйствования, ни один сложный товар уже не производиться одним производителем или одной страной. Например, недропользователь покупает автомашину, произведенную в Казахстане, но мы все прекрасно знаем, что в лучшем случае речь идет о сборке автомобилей в Казахстане, а комплектующие из многих стран. Так что там в этом автомобиле «казахстанского», если большая часть деталей произведены вне страны? Тоже можно сказать о чем угодно (любом товаре). Законодатель должен четко определить, сколько в процентном отношении должно быть в товаре, чтобы он считался «казахстанским». Для этого вероятно, придется принимать отдельный нормативно правой акт, который должен согласовываться в рамках отдельной государственной программы по импортазамещению, если наша страна стремиться поддержать казахстанского производителя.

К этому, следует добавить, что лишь немногие страны (подобно Китаю или Индии) в состоянии проводить политику полного импортозамещения, и требовать от недропользователей в Казахстане, чтобы они закупали любые товары «казахстанского производства» представляется абсурдным. Государству, вероятно, необходимо принять отдельную программу по «казахстанизации» лишь некоторых групп товаров и определиться со степенью «казахстанизации» товаров. Для этого нужно провести анализ товаров импортируемых и используемых в сфере недропользования, после чего государство должно определиться, что будет производиться в Казахстане, а что все-таки не имеет смысла пытаться производить в стране. Зачем от недропользователей требовать использовать казахстанское, если такие товары не производятся в Казахстане?

В целом нормы закона о казахстанском содержании в товарах, работах, услугах, казахстанских кадрах носят «советский» оттенок наказания, не предполагая поощрения. А можно было бы установить нормы, согласно которым при использовании казахстанских товаров, работ и услуг недропользователями, государство давала бы определенные льготы (к примеру, уменьшался бы НДС вдвое). При хотя бы частичном поощрительном методе государство добилось бы большего, нежели чем при «штрафных» нормах.

Определение казахстанских работ и услуг также требуют уточнения. Достаточен ли факт 100% содержания в кадрах у подрядчика (субподрядчика) недропользователя для признания того, что работы или услуги оказываемые таким подрядчиком (субподрядчиком) являются «казахстанскими»? Судите, сами, большая часть оборудования и товаров импортное, часто учредителями таких подрядчиков выступают иностранные компании, где тут «казахстанское»? Государству пора перестать обманывать себя, а чиновникам пора прекратить выдвигать заранее невыполнимые нормы закона.

Отдельного упоминания требует положение закона о казахстанских кадрах у самого недропользователя. Во-первых, у каждого недропользователя требование по содержанию казахстанских кадров разное (также как и в товарах, работах и услугах). Необходимы единые стандарты. Во-вторых, законодатель даже не хочет учитывать тот факт, что часто инвесторами у казахстанских недропользователей выступают иностранцы, и к примеру, требовать в контракте на разведку (добычу) 100% содержание в казахстанских кадрах также является абсурдным. Наоборот, нужно установить какие-то стандарты, которые облегчали бы привлечение иностранных кадров для недропользователей (давали бы квоту на разрешения на работу в Казахстане в зависимости от привлекаемых инвестиций). Если иностранная компания вкладывает десятки миллионов долларов в казахстанского недропользователя, разумно было бы предположить, что такой инвестор должен иметь рычаги управления, иметь возможность ставить на ключевые должности своих представителей, привлекать специалистов. Безусловно, на низкоквалифицированные позиции ни в коей мере нельзя допускать иностранный персонал и такое требование закона изначально правильно.

3. Существенно улучшило бы сферу недропользования в Казахстане создание единого министерства природных ресурсов , где такие важные органы, как комитет геологии подчинялись бы единому компетентному органу. В настоящее время, подчинение комитета геологии МИНТу (и его независимость от МНГ) создает излишний бюрократизм.

Кроме того, отсутствие единого коллегиального органа в обоих министерствах, отвечающих за сферу недропользования также не способствует быстрому принятию решений, создает ненужный бюрократизм. Судите сами, в МНГ имеются две рабочие группы (по нефти и газу), экспертную комиссию, бесконечные и долгие согласования с Комитетом геологии тех или иных вопросов (хотя можно было бы просто иметь представителя от Комитета геологии в составе тех же рабочих групп, что уже облегчило бы процесс согласований для недропользователей), совершенно ненужный орган – Центральная комиссия по разработке и разведке (ЦКРР) – где рекомендуются проекты разработки месторождений, а решение о принятии таких проектов опять же производиться Комитетом геологии. Работу министерств облегчило бы создание единого коллегиального органа, который заседал бы два раза в месяц и который бы рассматривал бы все вопросы в сфере недропользования, кроме тех, что определены прямо в компетенцию министра, его заместителей или секретаря министерства.

4. Для недропользователей (нефтяных компаний) особенно актуальными являются упрощения процесса согласования следующих документов: 1) проектные документы (поисковых работ, для оценки, добычи, пробной эксплуатации); 2) продление/изменение контракта на недропользование, включая изменения рабочей программы; 3) разрешений на сжигания газа и согласование объемов добычи нефти. В этой сфере создана тоже ненужная бюрократия.

Проектные документы (поисковых работ, для оценки, добычи, пробной эксплуатации), равно как и утверждение превратились в бюрократический формализм. Во-первых, недропользователя вынуждают объявлять тендер на проектные работы и часто выигрывают не те проектные институты, которые действительно могут написать и защитить грамотный проект, а непонятные компании, потому что основным критерием в тендере является цена. Во-вторых, учредители или первые руководители проектантов также часто являются членами ЦКРР, которое как раз и согласовывает данные проекты, что порождает конфликт интересов. В третьих, эти проекты подчас никто не читает ввиду большого объема рассматриваемых проектов на ЦКРР, а также принятой формы написания проектов (которую нужно упростить). В четвертых, ЦКРР лишь рекомендует проекты к утверждению, а утверждает их Комитет геологии. В пятых, сам процесс занимает минимум полгода. Это просто нерационально. Было бы правильным, если бы недропользователь сам писал свои проекты (по форме не больше 20 страниц, а не талмуды на 200-300 страниц, которые никто не читает, по причине объемности материала) и согласовывал бы их в едином коллегиальном органе министерства (где одним из членом был бы представитель Комитета геологии). Будет, что-то не так в любом случае отвечает недропользователь, который написал данный проект.

Продление/изменение контракта на недропользование, включая изменения рабочей программы нужно проводить в оперативном режиме через единый коллегиальный орган министерства. Основная проблема здесь время, которое уходит для таких согласований.

Или другой пример: утверждается проект по пробной эксплуатации месторождения, где уже имеются параметры сжигания и использования для собственных нужд газа, а также объемы добычи нефти. Такой проект утверждается Комитетом геологии, рекомендуется ЦКРР МНГ, согласовывается на местном уровне (в областях) в сан.эпид надзоре, департаменте ЧС, и департаменте экологии. Так нет, нужно получить разрешение на сжигание газа, опять же пройти через утверждение в МЧС, Комитете геологии, на рабочей группе по газу МНГ и еще получить электронное разрешение на сжигание газа. Неужели нельзя сразу выдавать разрешение на сжигание газа на основании утвержденного проекта? Это ведь нужно дважды обращаться только в Комитет геологии, МНГ и МЧС. Для чего это сделано?

5. Законом не определены единые для всех социальные отчисления для развития регионов или развития г.Астана.

6. Законом не определен четкий порядок возмещения государством расходов на разведку, понесенных недропользователем.

7. Закон никак не затрагивает вопрос о возмещения расходов оператора недропользователем. Было бы желательным прямое разрешение на расходование до 2% инвестиций на возмещение расходов оператора.

8. Убрать норму закона, запрещающее передачу права недропользования в течении двух лет с момента вступлении контракта недропользования в силу. Опасения законодателей, о том, что по заключению контракта инвестор недропользователя немедленно заключит сделку купли-продажи, неоправданны. Крупные и уникальные месторождения не могут быть предметами спекуляции. А спекуляция на рынке небольших и средних месторождений даже полезна.

9. Разрешить по закону бурение поисковой, разведочной, эксплуатационной скважины или иной скважины с уведомлением компетентного органа, без письменных согласований. Это опять же занимает много времени. В соседней России такие вещи носят уведомительный характер, что отразилось на уровне бурения в лучшую сторону.

Шайкенов Н.Б.

5 мая 2014 г.